秋風：土地征收程序置農民于劣勢

　　有關部門正在修訂《土地管理法》。由于土地征收已經導致了嚴重的經濟問題，因而，人們期望在修訂《土地管理法》時對此類行政施加嚴格限制。首先需要大幅度縮小征收范圍�，F代政府確實有權進行土地征收——準確地說是“征購”，但是，這種權力只應在極端特殊的情況下行使，即僅限于政府獲得將用于“公共用途”目的的土地，至于一般工商業(yè)用地，均應由需地者與農民進行自由交易，政府進行規(guī)劃管制，通過征取高額土地增值稅。

　　但僅此還不夠。即便是政府用于公共用途目的的土地，法律亦應設計嚴格而公平的土地征收程序，以限制政府的權力。原因在于，土地征收的主體是政府，對象是農民，這兩者天然地居于不平等位置。正義的法律必然會抑強而扶弱，對于政府行使強制性權力施加嚴格的程序限制。而目前法律規(guī)定的土地征收程序顯著地對農民不利。

　　不幸的是，《土地管理法》修訂草案征求意見稿似乎并未試圖改變這一點。我們不妨看一下其所規(guī)定的土地征收流程各個環(huán)節(jié)的主體：

　　市、縣人民政府申報征收土地；

　　獲得批準后，由縣級以上人民政府予以公告，并組織實施；

　　征地補償費由縣、市人民政府確定；

　　村集體及農民對補償方案有爭議的，由市、縣人民政府協調。

　　這樣的法律設計實在令人嘆為觀止�？h市政府既是征收土地的主體，按照征購理論，它們也就是與農民進行地權交易的主體。當然，考慮到這一交易的強制性，征地補償費由縣市政府確定，倒也可以理解。令人難以理解的是，雙方對補償方案產生爭議，也由市、縣政府協調。立法者似乎全然忘記了，這個市縣政府本來就是爭議的當事人。農民來來回回都在與同一個主體打交道。

　　英格蘭歷史上偉大的大法官愛德華庫克爵士在著名的邦漢姆醫(yī)生案中說：“任何人不應當是他本人訴訟中的法官，任何人裁判自己的財產都是不正當的�！彼�并依據這一點而第一次宣告了司法審查的理論�，F在的《土地管理法》等于讓一位當事人充當自己案件的法官，其結果如何，不問可知。

　　從這些條文也可以清楚看出，立法者并不知道如何進行法律思考。比如，整部法律中反復濫用“政府”一詞，人們要問，“市縣人民政府”是指誰？人大及其常委會、法院是否屬于政府范疇？就本部法律而言，總該說清楚，具體行使征地權的又是“市、縣人民政府”內部哪個部門？它做出土地征收決策應依據什么程序？該決策屬于什么性質？被征收對象有沒有權利參與此一決策過程？凡此種種重大問題，法律全部付之闕如。

　　土地管理法修訂草案征求意見稿接著規(guī)定：“當對補償發(fā)生爭議時，由市、縣政府協調不成的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府裁決，此裁決為最終裁決。”也就是說，對于補償爭議，被征收對象不得向法院提出訴訟。這一隨意規(guī)定剝奪當事人訴訟權的條款，是否違反了《立法法》？當然，該法律修訂稿也規(guī)定，“當事人對裁決程序有異議的，可向人民法院起訴�！眴栴}是，法律規(guī)定的裁決程序本身對當事人公平嗎？法律修訂稿同時又建議，“這一爭議不影響征收土地的實施”。這樣一來，當事人提出行政申訴、提出訴訟，又有何意義？

　　可以說，上述規(guī)定只考慮了政府如何自如地行使權力，而沒有給予被征收對象維護權利的基本渠道。法律如果按照這樣的方向這樣修訂，只會讓土地征收進一步成為社會矛盾的激化點。那么，合理的征收程序是什么樣的？筆者提出三點意見：

　　首先，需要征收土地的當地政府，應當向相應的地方人大常委會提出申請，由人大常委會審查批準。如果征收規(guī)模較大，則應由人大批準，制定征收令。在征收令制定過程中，被征收對象可以參與。

　　其次，對于征收令本身，作為當事人的農民或市民可以提出異議。如果征收令由人大或其常委會發(fā)出，可向高一級法院起訴或向高一級人大、人大常委會申訴。即便征收令仍然由地方行政部門做出，發(fā)生爭議，也應當由上一級行政部門或法院裁決或審理。

　　第三，在爭議過程中，土地征收應當暫停，直到爭議解決，方可繼續(xù)執(zhí)行。

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