俞可平：中國公民社會的興起及其對政治生活的影響

　　在中國歷史上，公民社會一直被政治國家所湮沒，一個相對獨(dú)立的公民社會的產(chǎn)生是近代中國的產(chǎn)物。

　　關(guān)于公民社會，各國學(xué)者提出了許多不同的定義，它們大體上可以分為兩類，一類是政治學(xué)意義上的，一類是社會學(xué)意義上的。兩者都把公民社會界定為民間組織，但強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)不同。政治學(xué)意義上的公民社會概念強(qiáng)調(diào)“公民性”，即公民社會主要由那些保護(hù)公民權(quán)利和公民政治參與的民間組織構(gòu)成。社會學(xué)意義上的公民社會概念強(qiáng)調(diào)“中間性”，即公民社會是介于國家和企業(yè)之間的中間領(lǐng)域。在這里我們把公民社會當(dāng)作是國家或政府之外的所有民間組織或民間關(guān)系的總和，其組成要素是各種非國家或非政府所屬的公民組織，包括非政府組織（NGO）、公民的志愿性社團(tuán)、協(xié)會、社區(qū)組織、利益團(tuán)體和公民自發(fā)組織起來的運(yùn)動等，它們又被稱為介于政府與企業(yè)之間的“第三部門”（thethirdsector）。

　　本文所說的公民社會組織（civilsocietyor-ganizations簡稱CSOs）有以下四個顯著的特點(diǎn)。其一是非官方性，即這些組織是以民間的形式出現(xiàn)的，它不代表政府或國家的立場；
其二是非盈利性，即它們不把獲取利潤當(dāng)作生存的主要目的，而通常把提供公益和公共服務(wù)當(dāng)作其主要目標(biāo)；
其三是相對獨(dú)立性，即它們擁有自己的組織機(jī)制和管理機(jī)制，有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)來源，無論在政治上、管理上，還是在財政上，它們都在相當(dāng)程度上獨(dú)立于政府；
其四是自愿性，參加公民社會組織的成員都不是強(qiáng)迫的，而完全是自愿的，因此這些組織也叫公民的志愿性組織。

在中國歷史上，公民社會一直被政治國家所湮沒，一個相對獨(dú)立的公民社會的產(chǎn)生是近代中國的產(chǎn)物。雖然在商業(yè)和運(yùn)輸業(yè)領(lǐng)域很早就有自主的行會組織，但在20世紀(jì)前，這些組織還不是現(xiàn)代意義上的民間組織，而是傳統(tǒng)的幫會組織。20世紀(jì)后，受到西方文明的影響，相對獨(dú)立于國家的民間組織才開始活躍起來。但當(dāng)時到底有多少個民間組織，其活躍程度如何，尚沒有專門的研究。據(jù)有關(guān)的估計，差別也很大。例如，有文獻(xiàn)記載，20世紀(jì)上半葉中國的民間組織大約有1000多個，另一項研究則估計有80000多個。

　　解放后，我國在經(jīng)濟(jì)上推行社會主義公有制和計劃經(jīng)濟(jì)，在政治上實行以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心內(nèi)容的高度中央集權(quán)體制，只有少數(shù)特殊的團(tuán)體，如“民主同盟會”、“九三學(xué)社”等民主黨派保留下來，由中國共產(chǎn)黨創(chuàng)辦的工會、青年團(tuán)和婦聯(lián)則作為群眾組織發(fā)展起來，但其數(shù)量和種類也十分有限。1950年代初，全國性社團(tuán)只有44個，1965年不到100個，地方性社團(tuán)也只有6000個左右。這些社團(tuán)的類別也十分單調(diào)，主要是工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)、科協(xié)和工商聯(lián)等9類群眾組織。上述情況直到1970年代末改革開放后才有了實質(zhì)性的變化。

　　1978年后，中國在鄧小平領(lǐng)導(dǎo)下實行改革開放，它使中國社會發(fā)生了根本性的巨變。改革開放的重要后果之一，就是使公民社會賴以存在和發(fā)展的經(jīng)濟(jì)、政治、法律和文化環(huán)境發(fā)生了根本變遷，在中國歷史上第一次大規(guī)模地催生了民間組織。到1989年，全國性社團(tuán)聚增至1600個，地方性社團(tuán)達(dá)到20多萬個。1989年北京的政治風(fēng)波之后，中國政府對各種民間組織進(jìn)行了重新登記和清理，CSOs的數(shù)量在短時期內(nèi)稍有減少，1992年全國性的社團(tuán)為1200個，地方性社團(tuán)約18萬個。但不久后民間組織的數(shù)量即重新回升，到1997年，全國縣級以上的社團(tuán)組織即達(dá)到18萬多個，其中省級社團(tuán)組織21404個，全國性社團(tuán)組織1848個�？h以下的各類民間組織至今沒有正式的統(tǒng)計數(shù)字，但保守的估計至少在300萬個以上。除了社團(tuán)組織外，改革開放后，中國還發(fā)展起了另一類比較特殊的CSOs，即所謂的民辦非企業(yè)單位。民辦非企業(yè)單位是指民間的服務(wù)性事業(yè)單位，它們不享有國家的經(jīng)費(fèi)資助，通過向社會提供有償性服務(wù)維持運(yùn)轉(zhuǎn)，但按照規(guī)定這些組織不得把盈利作為其主要目的。據(jù)初步統(tǒng)計，到1998年這類組織達(dá)到了70多萬個。

　　1978年后中國所實行的經(jīng)濟(jì)和政治改革為公民社會的興起創(chuàng)造了基本的政治、經(jīng)濟(jì)和法律環(huán)境。

　　改革開放前，公民社會的合法性程度非常低，“民間組織”、“民間社會”、“市民社會”、“公民社會”從1949年后一直是十分敏感的字眼。改革開放前，我國奉行的是一種政治上高度一元化的組織和領(lǐng)導(dǎo)體制，公與私、國家與社會、政府與民間幾乎完全合為一體，或者說，公吞沒了私，國家吞沒了社會，政府吞沒了民間。在這樣一種政治背景下，對于不少人來說，“市民社會”就是資產(chǎn)階級社會，“公民社會”或“民間社會”則意味著與政府的對立。改革開放后，一方面，相對獨(dú)立的民間組織大量涌現(xiàn)，這一事實必然要反映到人們的頭腦中來，使越來越多的人開始承認(rèn)公民社會存在的事實；
另一方面，隨著經(jīng)濟(jì)體制和政治體制的變遷，中國的政治文化也發(fā)生了深刻的變化，許多傳統(tǒng)的政治意識形態(tài)觀念和價值觀念逐漸被人拋棄，而代之以新的政治意識形態(tài)。與此相適應(yīng)，人們對待市民社會或公民社會的態(tài)度也發(fā)生了根本性的變化，越來越多的人開始從拒絕市民社會轉(zhuǎn)變?yōu)榻邮芑蚰�認(rèn)市民社會。1990年代后，中國學(xué)術(shù)界發(fā)起了一場關(guān)于市民社會的討論，這一討論的最大后果之一便是市民社會或公民社會、民間社會的現(xiàn)實和觀念在學(xué)術(shù)界取得了合法性。1998年6月民政部正式將原先主管社會團(tuán)體的“社團(tuán)管理司”更名為“民間組織管理局”，這意味著民間組織正式得到了政府官方的認(rèn)可，取得了官方的合法性。

　　改革開放以后，為了適應(yīng)民間組織劇增的需要，國務(wù)院于1989年頒布了《社會團(tuán)體登記管理條例》，1998年10月國務(wù)院在對此進(jìn)行較大修訂后又頒布了新的《社會團(tuán)體登記管理條例》，同時還第一次頒布了《民辦非企業(yè)單位管理條例》。由于中國至今尚無關(guān)于民間組織的正式立法，所以上述兩個條例是目前關(guān)于社會團(tuán)體的最重要的法規(guī)。這兩個條例確立了目前中國政府管理民間組織的基本框架，它們正式改變了原來的民間組織行政管理體制，改為民政部門和黨政主管部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，其中民政部門主管登記，黨政主管部門負(fù)責(zé)日常管理。這種體制就是目前的“分級登記、雙重管理”的模式。

1978年后中國所實行的經(jīng)濟(jì)和政治改革為公民社會的興起創(chuàng)造了基本的政治、經(jīng)濟(jì)和法律環(huán)境。反過來，公民社會的興起又對社會政治生活產(chǎn)生了重大的影響，在相當(dāng)程度上改變了社會的治理狀況，有力地促進(jìn)了社會的善治，尤其是對公民的政治參與、政治公開化、公民自治、政府的廉潔與效率、政府決策的民主化和科學(xué)化等具有重要的意義。

正在興起的中國民間組織成為溝通政府與公民的一座重要橋梁，是社會走向善治的必要環(huán)節(jié)。

　　善治的實質(zhì)在于政府與公民的良好合作，但這種合作并不總是直接的，相反常常需要一個中介組織的協(xié)調(diào)，民間組織就是這樣一個中介。一方面，各種民間組織及時把其成員對政府的要求、愿望、建議、批評集中起來，轉(zhuǎn)達(dá)政府；
另一方面，又把政府的政策意圖和對相關(guān)問題的處理意見轉(zhuǎn)達(dá)其成員。民間組織在這一利益表達(dá)和利益協(xié)調(diào)過程中，推動了政府與公民的合作，促進(jìn)了善治。

許多民間組織不僅要求和鼓勵其成員積極參與組織內(nèi)部的事務(wù)，也鼓勵他們積極參與國家的政治生活。從我們的案例研究情況看，民間組織對社會政治參與的程度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于普通的公民，特別是在農(nóng)村和城市的基層。例如，作為中國農(nóng)民最重要的民間組織的村民委員會，其主要的職責(zé)之一，便是通過各種方法，動員其成員參與縣級以下人民代表的選舉和村民委員會的選舉。有些地方甚至不惜采取一些極端的做法，例如，對參加投票的村民給以物質(zhì)獎勵，發(fā)給補(bǔ)貼費(fèi)等；
反之，對不參加投票的農(nóng)民課以罰款或罰工等。同時，這些民間組織對其成員的政治參與也提供各種便利的條件，例如在地方人大代表或村委會、居委會選舉時，設(shè)置流動投票站或投票箱，為外出居民提供特殊的投票服務(wù)等等，從而使居民的參選率高達(dá)95%以上。各種民間組織對社會政治事務(wù)的參與還有另一種重要形式，即作為某個方面或某種利益組織的代表，被政府規(guī)定參加權(quán)力機(jī)關(guān)或政府機(jī)關(guān)。這種參與最典型的表現(xiàn)，就是與政府特別接近的一些民間組織，尤其是工商聯(lián)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、工會、計生協(xié)會、老年協(xié)會、某種行業(yè)協(xié)會往往都有代表參加從中央到地方的各級人民代表大會和政協(xié)機(jī)關(guān)，如工商聯(lián)的會長在各級政府的人民政協(xié)中作為一種慣例通常兼任副主席。

　　1980年代后成長起來的眾多的民間組織已經(jīng)成為影響政府決策的重要因素和推動政府改革的強(qiáng)大動力源。許多民間組織，尤其是那些專業(yè)性學(xué)術(shù)研究團(tuán)體，具有豐富的專業(yè)知識，越來越多的專業(yè)社團(tuán)開始承擔(dān)起政府智囊的角色，為政府決策提供咨詢和參謀，從而對政府決策產(chǎn)生重要影響，推動了政府的決策民主化。政府的改革既需要內(nèi)部的動力，更需要外部的動力。在推動政府改革的外部動力中既有來自公民個人的，也有來自民間組織的，而且后者通常要比前者更強(qiáng)大。

　　民間組織積極投身于社會公益事業(yè)，改善了政府的形象，增強(qiáng)了公民的政治認(rèn)同感。

民間組織從某種意義上說也是一種利益組織，它存在的基本價值之一是促進(jìn)其成員的公共利益。參與黨政機(jī)關(guān)的決策，盡可能地影響黨政機(jī)關(guān)的政策，使之有利于自己的組織和成員，是達(dá)到這一價值的重要手段。中國目前的各種民間組織參與政府決策的途徑大致有以下幾種：1）代表所在的組織或行業(yè)向決策部門反映問題、提出要求，促使權(quán)力機(jī)關(guān)制定相應(yīng)的政策或措施。例如，北京市的民間環(huán)保組織“四大綠黨”：自然之友、地球村、綠家園、山諾會，近年來不斷開展志愿性的環(huán)保行動，進(jìn)行環(huán)保宣傳，批評破壞環(huán)境的行為，提出種種環(huán)保建議，其影響所及使得環(huán)保問題成為一年一度召開的人民代表大會和人民政協(xié)會議的主要議題。2）應(yīng)決策機(jī)關(guān)的請求，對某些專門政策的制定和實施發(fā)表意見。一些黨政機(jī)關(guān)在制定或?qū)嵤┠承┱�策時，通常向相關(guān)的民間組織進(jìn)行政策咨詢，聽取其意見，對政策作出修改或調(diào)整。例如，第九屆全國人民代表第一次會議在修改憲法之前，曾就修改條款廣泛征求某些民間組織的意見。因為修改條款中涉及到了非公有制經(jīng)濟(jì)的定性問題，人大和黨政權(quán)力部門特別重視聽取各級商會的意見。各級商會十分積極地和認(rèn)真地對相關(guān)條款進(jìn)行了研究和商討，并通過種種途徑向人大和黨政權(quán)力機(jī)關(guān)表示修改憲法和相關(guān)經(jīng)濟(jì)政策以提高非公有制經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中的地位的強(qiáng)烈愿望。南京市商會還就此問題組織其成員進(jìn)行座談，向有關(guān)權(quán)威部門提出了非公有制企業(yè)主對修改憲法，推動非公有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的七個企盼。3）當(dāng)政府政策損害其成員的利益時，代表其成員向有關(guān)部門進(jìn)行交涉。例如，上海市的一些社區(qū)業(yè)主委員會多次代表其成員就房屋拆遷所受的損失向有關(guān)部門要求利益補(bǔ)償，閘一居委會居民代表小組，根據(jù)居民的意見和要求，經(jīng)過多方反映和呼吁，終于解決了居民普遍關(guān)心的閘殷路60弄修路、液化站遷址和90路公交車設(shè)點(diǎn)等三個突出問題，居民非常感謝。

　　民間組織也是提高政治透明度的重要媒介。民間組織的成長通過以下幾種途徑對近年來政治透明度的提高產(chǎn)生了積極的影響。首先，民間組織是政治公開化的重要動力。在許多情況下，個別公民對于政治知情權(quán)的要求只有通過所在民間團(tuán)體對政府施加壓力才能轉(zhuǎn)化為政府的政策輸出。例如，在廣大農(nóng)村，顯而易見的事實是，村民對村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的意見和要求，通常只有通過村民小組才會受到足夠的重視。其次，一些民間組織本身就是傳播政治信息的媒介，各種帶有咨詢性質(zhì)的研究會、學(xué)會、聯(lián)合會等社團(tuán)經(jīng)常召開成員大會和代表會議，或舉辦培訓(xùn)班和研討會，發(fā)布并研討有關(guān)政治信息，這些名目繁多的會議通常是其成員獲取政治信息的重要場所。再次，一些民間組織還創(chuàng)辦自己的傳播媒體，如各種報刊、雜志和網(wǎng)頁、網(wǎng)站，通過這些媒體傳播各種政治信息。最后，改革開放后出現(xiàn)的民營書店，對擴(kuò)大政治信息的傳播渠道，改變信息傳播的管理機(jī)制，也產(chǎn)生了重大的影響。

　　民間組織積極投身于社會公益事業(yè)，改善了政府的形象，增強(qiáng)了公民的政治認(rèn)同感。發(fā)展公益事業(yè)是政府的責(zé)任，但是某些公益事業(yè)由政府直接出面組織實施可能達(dá)不到最好的效果，在這方面民間組織有著不可替代的作用。例如，在賑災(zāi)救災(zāi)、扶貧濟(jì)困、幫助婦女兒童和老弱貧殘等方面，諸如中華慈善總會、宋慶齡基金會、中國青少年基金會這些民間組織在幫助失學(xué)兒童、救濟(jì)災(zāi)民和貧民的“希望工程”、“扶貧工程”中發(fā)揮了極大的作用。這些民間組織的所作所為改善了社會的形象，緩解了政府和公民的關(guān)系，增大了公民對民族國家的認(rèn)同。我們的案例研究在這方面提供了一個極好的例證：“希望工程”的實施，明顯地改善了共青團(tuán)的社會形象。“希望工程”是由中國青少年基金會組織實施的一項幫助因貧困而失學(xué)的兒童復(fù)學(xué)的大規(guī)模公益活動，它通過籌集民間資金救助了數(shù)以百萬計的失學(xué)貧困兒童，博得了巨大的社會聲譽(yù)。

　　民間組織對政府行為構(gòu)成了有力的制約。政府的權(quán)力和行為必須受到一定的制約。改革開放前，對政府行為的制約主要來自政府內(nèi)部的權(quán)力制衡。民間組織大量生長起來后，政府開始受到來自外部的制約。一些民間組織在發(fā)現(xiàn)本地或本部門的政府政策明顯不合理或違反國家法律后，有組織地抵制這些政策，在許多情況下政府迫于民間組織的壓力往往能夠改變原來的政策。民間組織越是強(qiáng)大的地方，政府的壓力就愈大。一個明顯的例證是，在村民委員會十分健全和有力的村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部違法亂紀(jì)的現(xiàn)象就要比其它村少得多。

　　民間組織的出現(xiàn)對于改善農(nóng)村和城市的民主治理產(chǎn)生了十分積極的作用，這一現(xiàn)實本身就是改革開放后中國社會政治進(jìn)步的重要表現(xiàn)。

　　中國公民社會的歷史還不長，無論在其生存的政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境、還是其內(nèi)部的結(jié)構(gòu)和職能等方面都存在著不少問題。例如，許多民間組織過分依賴于黨政權(quán)力機(jī)關(guān)，“官辦”色彩太重。許多民間組織所規(guī)定或聲稱的職能與其實際所起的作用相差很大。某些民間組織對其成員的強(qiáng)制性過大。

　　我們對中國公民社會所做的案例研究使我們得出了這樣的結(jié)論：隨著市場經(jīng)濟(jì)體制在中國的逐漸確立和政治與法律環(huán)境的變遷，必然會滋生出各種各樣的民間組織。它們的出現(xiàn)對于改善農(nóng)村和城市的民主治理產(chǎn)生了十分積極的作用，這一現(xiàn)實本身就是改革開放后中國社會政治進(jìn)步的重要表現(xiàn)。但是，從總體上說，它們的自主性、獨(dú)立性和自愿性程度還不很高，還存在著許多問題。如果能采取切實有效的措施，解決這些問題，那么，中國的民間組織就將更加健康地向前發(fā)展，對推動中國社會的進(jìn)步和善治將起更大的作用。

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