任中平：基層民主發(fā)展的動(dòng)力系統(tǒng)及內(nèi)在機(jī)制探析——以四川省基層民主發(fā)展為例

　　摘 要：
20世紀(jì)90年代后期以來(lái)的四川省基層民主建設(shè)及制度創(chuàng)新實(shí)踐啟示我們，必須注重我國(guó)基層民主發(fā)展的動(dòng)力問(wèn)題�；鶎用裰靼l(fā)展的動(dòng)力系統(tǒng)包括經(jīng)濟(jì)、政治和文化等三個(gè)方面的因素，這些因素的交互作用，推動(dòng)了基層民主的發(fā)展。在這個(gè)動(dòng)力系統(tǒng)中，經(jīng)濟(jì)因素是基層民主發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和原初動(dòng)力，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r對(duì)于基層民主發(fā)展起著根本的制約作用；
政治因素（包括政府主導(dǎo)作用、政治精英推動(dòng)、民眾民主需求等）是基層民主發(fā)展的政治保障和直接動(dòng)力，影響著基層民主發(fā)展的方向和進(jìn)度；
而文化因素則是基層民主發(fā)展的文化支持和重要條件，它是原初動(dòng)力（經(jīng)濟(jì)因素）向直接動(dòng)力（政治因素）實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)化的必備條件。

　　黨的十五屆三中全會(huì)明確提出, 要進(jìn)一步擴(kuò)大和推進(jìn)基層民主政治建設(shè), 并把“四個(gè)民主”作為村級(jí)民主政治建設(shè)的基本內(nèi)容。黨的十七大報(bào)告更是把發(fā)展基層民主、保障人民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利作為社會(huì)主義政治建設(shè)的一項(xiàng)重大任務(wù)，把它作為發(fā)展社會(huì)主義民主政治的基礎(chǔ)性工程重點(diǎn)推進(jìn)。在全國(guó)推進(jìn)基層民主建設(shè)的進(jìn)程中，特別是20世紀(jì)90年代后期以來(lái)，四川省基層民主建設(shè)及制度創(chuàng)新實(shí)踐尤具典型性和代表性，被海內(nèi)外媒體譽(yù)為“中國(guó)基層民主試驗(yàn)田”，在許多方面走在全國(guó)的前列。但在四川省基層民主發(fā)展過(guò)程中，不同地區(qū)的試點(diǎn)在改革實(shí)踐方面也出現(xiàn)了較大的差異，有的試點(diǎn)堅(jiān)持改革探索并逐步完善和深化，而有的試點(diǎn)則已經(jīng)停止改革試驗(yàn)并恢復(fù)原狀。究其原因，涉及到基層民主發(fā)展的動(dòng)力問(wèn)題。本文僅以四川省基層民主發(fā)展為例，具體探討一下基層民主發(fā)展的動(dòng)力問(wèn)題。

　　一、基層民主發(fā)展的動(dòng)力系統(tǒng)考察

　　關(guān)于民主的動(dòng)力問(wèn)題，許多西方學(xué)者有過(guò)深入的研究�？贫髟凇墩撁裰鳌分芯唧w闡述了民主的條件問(wèn)題，認(rèn)為民主的各項(xiàng)條件對(duì)于民主的維持是很重要的。他把民主的條件分為以下五類：物質(zhì)條件、法制條件、智力條件、心理?xiàng)l件和防衛(wèi)條件。他明確指出：“如果要實(shí)行并保持民主，必須滿足這五類條件”[1]。

達(dá)爾認(rèn)為，民主的穩(wěn)固有一些基礎(chǔ)性條件，他說(shuō)，我已經(jīng)一再地表明，一個(gè)國(guó)家的某些基礎(chǔ)性或背景性條件會(huì)有利于民主的穩(wěn)定。這些條件如果過(guò)于脆弱，或者完全缺乏這些條件，那么民主制度不可能存在，或者，即使它存在的話，這種存在也非常不穩(wěn)定。其中，軍隊(duì)和警察控制在由選舉產(chǎn)生的官員手里、民主的信念和政治文化、不存在強(qiáng)大的敵視民主的外部勢(shì)力是有利于民主的關(guān)鍵條件；
而現(xiàn)代的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)、弱小的亞文化多元主義也是民主的有利條件[2]。諾思還認(rèn)為，由教育等中介手段引起的持久的知識(shí)傳播，可能改變民眾的意識(shí)形態(tài)，“促使一些群體不再按有關(guān)成本與收益的簡(jiǎn)單的、享樂(lè)主義的和個(gè)人的計(jì)算來(lái)行事。這是各種主要意識(shí)形態(tài)的中心問(wèn)題”[3]（P59），“只要現(xiàn)實(shí)生活中的某些“相對(duì)價(jià)格”（如產(chǎn)權(quán)、交換條件、相對(duì)收入以及信息成本）發(fā)生變化，就會(huì)導(dǎo)致意識(shí)形態(tài)的變化”[3]（P55），激發(fā)起改變現(xiàn)存秩序、推行民主政治的動(dòng)力。在亨廷頓看來(lái)，政治精英在民主政治發(fā)展中的作用也不可忽視，因?yàn)�，“有利于民主的社�?huì)、經(jīng)濟(jì)和外部條件的出現(xiàn)絕不足以產(chǎn)生民主……只有政治領(lǐng)袖愿意冒民主的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，民主才可能出現(xiàn)�！盵4]（P120-121）另一位西方政治學(xué)家帕特南在破解“永不合作”的制度均衡時(shí)，對(duì)民主政治的生成動(dòng)力問(wèn)題也作了具體的闡述，他認(rèn)為：中央政府是實(shí)現(xiàn)地方自治的民主政治基礎(chǔ)，中央政府的統(tǒng)一改革部署和地方政府的自主創(chuàng)新相結(jié)合是民主政治實(shí)現(xiàn)的重要策略，解決好農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題是民主政治順利發(fā)展的重要條件 [5]。此外，還有西方政治學(xué)家認(rèn)為民主文化對(duì)基層民主政治的生成和發(fā)展也非常重要，如政治文化大師阿爾蒙德所說(shuō)，“一個(gè)穩(wěn)定的、有效的民主政府的發(fā)展，不能僅依賴于政府和政治結(jié)構(gòu)；
它依賴于人們對(duì)政治程序的取向——依賴于政治文化。除非政治文化能夠支撐一個(gè)民主的系統(tǒng)，不然，這個(gè)系統(tǒng)成功的機(jī)會(huì)是很渺茫的�！� [6] 而達(dá)爾也把“民主的信息和政治文化”視為民主的關(guān)鍵條件。

　　在國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于基層民主發(fā)展的研究中，相繼出現(xiàn)了“政府主導(dǎo)論”、“精英推動(dòng)論”、 “鄉(xiāng)村矛盾沖突論”、“政府主導(dǎo)和群眾主體結(jié)合論”等幾種具有代表性的觀點(diǎn)�！罢�府主導(dǎo)論”強(qiáng)調(diào)政府有關(guān)部門尤其是國(guó)家民政部門在村民自治發(fā)展過(guò)程中的推動(dòng)作用和地方政府在基層民主發(fā)展中的組織作用，認(rèn)為基層民主的發(fā)展是由政府主導(dǎo)和推動(dòng)的�！熬�英推動(dòng)論”則認(rèn)為，政府的精英人物在推動(dòng)基層民主制度的創(chuàng)新上有著特別的重要貢獻(xiàn)。另有學(xué)者基于鄉(xiāng)村財(cái)政困難的事實(shí)展示了鄉(xiāng)村民主生成的另一種論斷，即“鄉(xiāng)村矛盾沖突論”，認(rèn)為基層民主的生成和發(fā)展是鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部的利益之爭(zhēng)引發(fā)的產(chǎn)物，是由于財(cái)政短缺及征稅和收費(fèi)而引發(fā)的政治矛盾激發(fā)了基層民主的生成和發(fā)展，它實(shí)質(zhì)上是政府與農(nóng)民之間的一種權(quán)利交換和妥協(xié)。此外，還有一些學(xué)者提出了“政府主導(dǎo)和群眾主體結(jié)合論”的見(jiàn)解。

　　筆者認(rèn)為，中外學(xué)者關(guān)于民主發(fā)展動(dòng)力問(wèn)題的論述可以說(shuō)見(jiàn)仁見(jiàn)智，各有見(jiàn)地，主要涉及了民主的物質(zhì)條件、民主的意識(shí)形態(tài)即民主文化問(wèn)題、中央政府與地方政府的制度創(chuàng)設(shè)、精英人物持續(xù)推動(dòng)、民眾的民主需求等各種因素，但似乎還缺乏充分的解釋力。究其原因在于，這些觀點(diǎn)往往只從其中一個(gè)或幾個(gè)因素來(lái)加以說(shuō)明，而未能從系統(tǒng)整體上加以把握，因而未能充分闡明其中決定性的因素以及各種因素之間相互作用機(jī)制。而在筆者看來(lái)，恩格斯早在1890年致約•布洛赫的信中提出的著名的“歷史發(fā)展合力論”，為我們尋求這一問(wèn)題的答案提供了深刻啟示。恩格斯認(rèn)為：“根據(jù)唯物史觀，歷史中的決定性因素歸根到底是現(xiàn)實(shí)生活的生產(chǎn)和再生產(chǎn)。無(wú)論馬克思或我都從來(lái)沒(méi)有肯定過(guò)比這更多的東西。如果有人在這里加以歪曲，說(shuō)經(jīng)濟(jì)因素是唯一決定性的因素，那么他就是把這個(gè)命題變成毫無(wú)內(nèi)容的、抽象的、荒誕無(wú)稽的空話。經(jīng)濟(jì)狀況是基礎(chǔ)，但是對(duì)歷史斗爭(zhēng)的進(jìn)程發(fā)生影響并且在許多情況下主要是決定著這一斗爭(zhēng)的形式的，還有上層建筑的各種因素……這里表現(xiàn)出這一切因素間的交互作用，而在這種交互作用中歸根到底是經(jīng)濟(jì)運(yùn)動(dòng)作為必然的東西通過(guò)無(wú)窮無(wú)盡的偶然事件向前發(fā)展”[7]。在此，恩格斯深刻闡明了影響人類歷史發(fā)展的主要因素包括：經(jīng)濟(jì)因素、政治因素和文化因素，或者說(shuō)生產(chǎn)力、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)（生產(chǎn)關(guān)系的總和）和上層建筑因素，所有這些因素都是社會(huì)動(dòng)力系統(tǒng)的要素之一，它們對(duì)社會(huì)發(fā)展的影響也是在交互作用中融合為一個(gè)系統(tǒng)整體，從而發(fā)揮著整體的功能，但在歷史合力的諸因素中經(jīng)濟(jì)因素歸根到底起著決定的作用。因此，綜合中外學(xué)者們各種觀點(diǎn)，根據(jù)恩格斯關(guān)于社會(huì)歷史發(fā)展動(dòng)力的科學(xué)論述，筆者認(rèn)為：基層民主發(fā)展的動(dòng)力系統(tǒng)包括經(jīng)濟(jì)、政治和文化等三個(gè)方面的因素，其中經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、民眾民主需求、上級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)、政治精英推動(dòng)和民主文化培育等各種因素之間發(fā)生交互作用，共同推動(dòng)了基層民主的發(fā)展，而在這種交互作用中經(jīng)濟(jì)因素歸根到底起著決定的作用。

　　具體地說(shuō)，在這個(gè)動(dòng)力系統(tǒng)中，首先，經(jīng)濟(jì)因素是基層民主發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和原初動(dòng)力，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r對(duì)于基層民主發(fā)展起著根本的制約作用，從總體上規(guī)定著基層民主的發(fā)展?fàn)顩r。其實(shí)，對(duì)于經(jīng)濟(jì)狀況與政治生活之間的關(guān)系問(wèn)題，生活于17世紀(jì)的英國(guó)思想家哈林頓在《大洋國(guó)》中就已經(jīng)注意到了，他認(rèn)為政權(quán)是以經(jīng)濟(jì)權(quán)為條件的，國(guó)家的性質(zhì)、政府的形式是由地產(chǎn)分配的情況即“產(chǎn)權(quán)均勢(shì)”決定的，“統(tǒng)治權(quán)或土地所有權(quán)的比例或平衡怎樣，帝國(guó)的性質(zhì)也怎樣�！盵8] 美國(guó)當(dāng)代政治學(xué)家達(dá)爾也曾專門考察過(guò)處在不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段上的國(guó)家的特征，他提出：“社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同水平對(duì)政治資源的分配、從而對(duì)多頭政制的可能性會(huì)有什么后果呢？一國(guó)中政治資源在人民中的分配方式，趨向于因其社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平而異。除了一些重要的例外，在農(nóng)業(yè)社會(huì)的國(guó)家中政治資源的分配最不平等，工業(yè)國(guó)家次之，處于高度大眾消費(fèi)階段的國(guó)家最小�！盵9] 而馬克思主義唯物史觀則對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與政治上層建筑的關(guān)系進(jìn)行了更為科學(xué)和系統(tǒng)的闡釋，這里已無(wú)須贅述。

　　其次，政治因素（包括政府主導(dǎo)作用、政治精英推動(dòng)、民眾民主需求）則是基層民主發(fā)展的政治保障和直接動(dòng)力，影響著基層民主發(fā)展的方向和進(jìn)度，直接規(guī)定著基層民主的發(fā)展進(jìn)程。具體而言，在這些政治因素中，黨和政府起著主導(dǎo)性作用，政治精英起著關(guān)鍵性作用，而民眾的民主需求則起著決定性作用。因?yàn)椋瑹o(wú)論是政府的主導(dǎo)還是政治精英的推進(jìn)，即使在短時(shí)期內(nèi)可以啟動(dòng)或推動(dòng)基層民主發(fā)展，但從長(zhǎng)時(shí)期來(lái)看，都必然要受到民眾的民主需求的制約，否則就會(huì)出現(xiàn)基層民主可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力匱乏。不過(guò)，上述這些政治因素的作用，歸根到底還是由經(jīng)濟(jì)因素所決定的。由此觀之，經(jīng)濟(jì)因素對(duì)于政治因素的決定作用，首先是通過(guò)民眾的物質(zhì)利益需求從而決定民眾的民主需求，進(jìn)而又直接表現(xiàn)為民眾的民主需求對(duì)于基層民主發(fā)展的決定作用。

　　最后，文化因素則是基層民主發(fā)展的文化支持和重要條件，它是原初動(dòng)力（經(jīng)濟(jì)因素）向直接動(dòng)力（政治因素）實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)化的必備條件。如果缺乏這種條件，基層民主即使在特定時(shí)期可以依靠政治力量來(lái)推動(dòng)，但也難以持續(xù)發(fā)展下去，因此可以說(shuō)文化因素對(duì)基層民主發(fā)展起著生長(zhǎng)培育的作用。當(dāng)然，文化因素本身也最終受著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響和制約。正如達(dá)爾所說(shuō)：“處在草創(chuàng)發(fā)展階段的國(guó)家，一般連承受經(jīng)濟(jì)政治所需要的基本體制都沒(méi)有。例如，在這些國(guó)家中文盲率一般很高，缺乏為年輕人提供正式初級(jí)教育所需的經(jīng)濟(jì)資源和社會(huì)資源（如提供專職的教師）�！盵9] 這就是說(shuō)，經(jīng)濟(jì)狀況也會(huì)通過(guò)文化教育對(duì)政治發(fā)展產(chǎn)生影響，從而制約著基層民主的發(fā)展。

　　二、基層民主發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制分析

　　在對(duì)基層民主發(fā)展動(dòng)力進(jìn)行系統(tǒng)考察的基礎(chǔ)上，還需要對(duì)這一系統(tǒng)的各個(gè)主要因素在基層民主發(fā)展中所起的作用，再作進(jìn)一步的具體分析（這里僅以四川省為例）。

　　1．經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的基礎(chǔ)作用

　　四川省基層民主建設(shè)在20世紀(jì)90年代后期以來(lái)之所以能夠得到蓬勃發(fā)展，從內(nèi)部動(dòng)因來(lái)看，主要還是由于經(jīng)濟(jì)的原因。四川省是農(nóng)業(yè)大省，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)比較落后，農(nóng)村的各種社會(huì)矛盾比較突出，農(nóng)村的穩(wěn)定與發(fā)展就顯得特別重要。當(dāng)時(shí)的四川省由于歷史原因和各種因素的制約，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)十分艱巨，面臨的難題和壓力特別沉重。全省有扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣36個(gè)，占縣（市、區(qū)）總數(shù)的20%。絕大多數(shù)市縣鄉(xiāng)財(cái)力薄弱，財(cái)政上基本沒(méi)有資源用于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并且鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府負(fù)債面廣量大，已經(jīng)影響到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。全省5000多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，負(fù)有各種債務(wù)的占82%，其中因債務(wù)沉重而無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)的占15%～20%；
全省總鄉(xiāng)鎮(zhèn)總債務(wù)高達(dá)250個(gè)億，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債480多萬(wàn)元，最高的達(dá)到1200多萬(wàn)元 [10]。在有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于遲遲無(wú)法歸還村民的債務(wù)，氣憤的村民甚至幾次把鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的牌子摘下來(lái)，反映出黨群干群之間的關(guān)系已經(jīng)緊張到了相當(dāng)激烈的程度 [11]。農(nóng)村社會(huì)的各種矛盾和問(wèn)題逼迫鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政必須進(jìn)行改革和創(chuàng)新，改變傳統(tǒng)的干部選任方式和管理方式，以維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和黨組織在農(nóng)村的執(zhí)政地位；
必須解決如何在體制內(nèi)財(cái)政資源緊缺的情況下，用競(jìng)爭(zhēng)性選舉方式，改善黨群干群關(guān)系，以利于解決各種社會(huì)矛盾，增強(qiáng)黨在農(nóng)村執(zhí)政的合法性，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展的問(wèn)題。于是，積極推動(dòng)了基層民主，并形成了一定的“民主小氣候”。

　　然而，正如亨廷頓所說(shuō)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與民主政權(quán)之間存在著高度相關(guān)的關(guān)系。在大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家，民主制度是一個(gè)同經(jīng)濟(jì)發(fā)展相伴的過(guò)程[4]。當(dāng)代美國(guó)學(xué)者安東尼•唐斯認(rèn)為，關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政治發(fā)展之間關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)研究檢驗(yàn)的一個(gè)基本假設(shè)是著名的李普塞特假說(shuō)：經(jīng)濟(jì)繁榮促進(jìn)政治民主。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段，普通人民更傾向于關(guān)注基本的經(jīng)濟(jì)福利：物質(zhì)生活水平，就業(yè)，等等，而不是政治權(quán)利。反過(guò)來(lái)，在人們利益極其分散的條件下，民主可能將人們的努力更多地引向分蛋糕，而不是將蛋糕做大。但是，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，一方面，人們將要求更多的民主，另一方面，民主本身，通過(guò)它對(duì)腐敗、大政府的抑制，對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)與契約的保障等等，也會(huì)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種有力的保障。特別地，到經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到相當(dāng)高的水平時(shí)，增長(zhǎng)本身也將降下來(lái)，收入分配問(wèn)題將日益突出來(lái)，而民主顯然是解決收入分配分歧的最為公平合理的手段[12]。但這里的前提條件是經(jīng)濟(jì)繁榮或者說(shuō)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平足以支持政治民主的進(jìn)程。然而，直到目前來(lái)看，四川省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r在全國(guó)還處于落后水平，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　而基層民主建設(shè)在許多方面卻走在了全國(guó)的前列，因而就必然會(huì)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度與基層民主建設(shè)還不夠適應(yīng)的問(wèn)題。國(guó)內(nèi)許多研究者也認(rèn)為，一定的經(jīng)濟(jì)條件是村民自治和基層民主發(fā)展的原動(dòng)力。中國(guó)是個(gè)經(jīng)濟(jì)文化都仍然落后的發(fā)展中國(guó)家，同時(shí)又是一個(gè)城鄉(xiāng)二元分割的國(guó)家，因此，中國(guó)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平就更低了[13]。這就必然會(huì)影響我國(guó)基層民主的持續(xù)發(fā)展。所以，從短時(shí)期來(lái)看，雖然我們可以通過(guò)強(qiáng)大的政治動(dòng)員方式來(lái)啟動(dòng)基層民主建設(shè)進(jìn)程，但從長(zhǎng)時(shí)期來(lái)看，就必然會(huì)出現(xiàn)基層民主發(fā)展動(dòng)力不足的問(wèn)題。正是由于四川省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展在全國(guó)處于比較滯后的位置，而基層民主政治建設(shè)在許多方面卻走在全國(guó)的前列，因而就會(huì)給四川基層民主政治建設(shè)的發(fā)展帶來(lái)很大的制約和影響，并且在有些地方，實(shí)際上已經(jīng)在相當(dāng)程度上制約了基層民主建設(shè)及其制度創(chuàng)新的進(jìn)程，其突出表現(xiàn)就是制度創(chuàng)新的根基并不牢固。近幾年來(lái)，我們?cè)趯?duì)四川省舉行公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記試點(diǎn)單位的調(diào)研過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)干部大都贊成這一改革實(shí)踐，但也有不少人談到這一選舉過(guò)程導(dǎo)致的成本增加和經(jīng)費(fèi)緊張的問(wèn)題。例如我們?cè)谄讲�縣調(diào)查時(shí)了解到，進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子公推直選時(shí)，縣財(cái)政撥付每個(gè)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)2萬(wàn)元作為選舉經(jīng)費(fèi)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己還要再籌集一些經(jīng)費(fèi)，一次鄉(xiāng)鎮(zhèn)的直選大約需要4萬(wàn)元經(jīng)費(fèi)。這對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下、負(fù)債難以還清的欠發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)講，的確也是一個(gè)很大的制約因素。又如我們?cè)谡{(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的成都市所屬農(nóng)村，村干部平均每個(gè)月的各種補(bǔ)貼、獎(jiǎng)金可達(dá)1000元以上，其工作積極性普遍較高，村里的各種公共設(shè)施也比較齊全，從而也為基層民主發(fā)展創(chuàng)造了良好條件；
相反，在四川的丘陵地區(qū)和山區(qū)農(nóng)村，村干部每個(gè)月的補(bǔ)貼、獎(jiǎng)金還不到300元，其工作積極性明顯較低，各種公共設(shè)施也普遍短缺，農(nóng)村基層民主的發(fā)展顯然會(huì)受到很大的制約。

　　2．民眾民主需求的決定作用

　　也正是基于同樣的理由，我們認(rèn)為，民主的發(fā)展在相當(dāng)程度上取決于民主的利益誘因和民眾的需求程度。決定民主發(fā)展的根本因素，不是別的，而是利益。“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)”[14]。民主不能憑空建構(gòu)，僅憑純粹意識(shí)就能產(chǎn)生，只能是基于人們維護(hù)自己利益的政治訴求而產(chǎn)生。民主一旦抽去了利益基礎(chǔ)，不但沒(méi)有任何意義，還會(huì)發(fā)生扭曲和變形。只有在民眾基于利益的訴求有著強(qiáng)烈的民主愿望或潛在的民主需求，在國(guó)家感到依靠原有的治理模式執(zhí)政成本過(guò)大時(shí)，民主的治理形式才應(yīng)運(yùn)而生。因此，成都市新都區(qū)改革的代表人物李仲彬認(rèn)為，要扎實(shí)推進(jìn)基層民主政治建設(shè)，必須要有來(lái)自上級(jí)黨組織的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和制度保障；
另外，決不能低估廣大民眾的智慧和素質(zhì)，老百姓都表現(xiàn)出了對(duì)民主政治建設(shè)極高的熱情和極強(qiáng)的責(zé)任心[15]。的確如此，新都區(qū)的改革實(shí)踐自始至終得到了全區(qū)廣大群眾的積極擁護(hù)和普遍支持，并在群眾中獲得了很高的評(píng)價(jià)。我們?cè)谛露紖^(qū)調(diào)研期間乘坐出租車時(shí)，司機(jī)了解到我們是外地人，于是熱情洋溢地給我們介紹新都區(qū)改革帶來(lái)的可喜變化。新都鎮(zhèn)天緣村曾某盡管是這次公推直選中的落選村書記，但他卻由衷地說(shuō)：“我十分贊同這種差額直選方式，不僅體現(xiàn)了政治文明的進(jìn)步，也是改變黨委任命制的一種大膽嘗試”。清流鎮(zhèn)均田村落選書記李某則表示“一萬(wàn)個(gè)贊成差額直選制度”。新都鎮(zhèn)一機(jī)關(guān)工作人員也認(rèn)為：“差額直選是推進(jìn)政治體制改革的一項(xiàng)重要舉措，是推進(jìn)基層民主的有益嘗試。”[16] 可以說(shuō)，新都基層民主建設(shè)“從制度上把對(duì)上負(fù)責(zé)和對(duì)下級(jí)、群眾負(fù)責(zé)內(nèi)在地不可分割地結(jié)合起來(lái)了�！盵17]

　　當(dāng)然，群眾的民主需求，歸根到底還是要與他們的經(jīng)濟(jì)利益緊密結(jié)合�；鶎用裰饕坏╇x開了民眾的實(shí)際利益，久而久之就必然出現(xiàn)動(dòng)力不足，就會(huì)難以持續(xù)。我們近年來(lái)在四川省農(nóng)村所做的兩次大規(guī)模的問(wèn)卷調(diào)查，就反映出四川省一些農(nóng)村村民自治實(shí)踐中存在的一個(gè)突出問(wèn)題，就是村民自治與農(nóng)民的利益相關(guān)性逐漸淡化，因而許多村民對(duì)村委會(huì)選舉感到缺乏興趣，而村干部對(duì)選舉最為擔(dān)心的問(wèn)題也就是村民的參選率較低而達(dá)不到法定要求[18]。然而，我們近期對(duì)成都市一些農(nóng)村出現(xiàn)的村民議事會(huì)這一新生事物進(jìn)行調(diào)研時(shí)又驚喜地發(fā)現(xiàn)，廣大村民對(duì)于議事會(huì)成員的選舉和工作卻表現(xiàn)出極大關(guān)注和熱情支持。這是因?yàn)椋�近年�?lái)成都市在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中在各地農(nóng)村出現(xiàn)了一些利益關(guān)系調(diào)整上的新情況和新問(wèn)題，并且，隨著“512”大地震之后災(zāi)后重建的深入，村里關(guān)系到村民切身利益的事務(wù)也越來(lái)越多，各種矛盾也相應(yīng)增加。而這些矛盾和問(wèn)題要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是無(wú)力解決的，只有通過(guò)基層民主的辦法才能得到妥善解決。然而，許多村民認(rèn)為村委會(huì)是“政府的代言人”，于是他們推選出了“村民的代言人”來(lái)協(xié)商解決矛盾并取得了很好的效果，于是，“村兩委 + 議事會(huì)”這一新型的農(nóng)村基層治理機(jī)制便應(yīng)運(yùn)而生。不久前，我們?cè)趯?duì)南充市嘉陵區(qū)社區(qū)“主導(dǎo)型發(fā)展” （國(guó)際上稱之為CDD項(xiàng)目，是一種由社區(qū)主導(dǎo)下的新的扶貧方式，不同于以往由政府主導(dǎo)下的扶貧方式）試點(diǎn)情況進(jìn)行調(diào)研時(shí)也了解到，該項(xiàng)目從宣傳發(fā)動(dòng)到會(huì)議討論，從項(xiàng)目選擇到項(xiàng)目實(shí)施，從資金管理到賬務(wù)公布，廣大村民全程參與，完全獲得了參與、競(jìng)爭(zhēng)、施工、管理的資金控制權(quán)和項(xiàng)目決策權(quán)，從“要我干”到“我要干”，充分利用了村民自治這個(gè)制度平臺(tái)的有利條件，使社區(qū)組織的能力得到了有效提升，充分調(diào)動(dòng)了社區(qū)群眾參與項(xiàng)目、建設(shè)項(xiàng)目、管理項(xiàng)目的積極性，民主管理能力得到顯著提高，從而促使村民自治真正落到了實(shí)處，使村民開始真正成為新農(nóng)村建設(shè)的主人�？梢�(jiàn)，基層民主發(fā)展必須與民眾利益需求緊密相關(guān)，這樣它才具有長(zhǎng)久的生命力和廣闊的發(fā)展前景。

　　3．上級(jí)黨委的主導(dǎo)作用

　　同時(shí)我們也必須看到，十五大以來(lái)黨中央強(qiáng)力推進(jìn)基層民主政治建設(shè)的戰(zhàn)略部署，四川省委領(lǐng)導(dǎo)以及省委組織部的積極倡導(dǎo)和及時(shí)指導(dǎo)，為四川各地基層民主的改革實(shí)踐提供了強(qiáng)有力的支持。對(duì)于推進(jìn)基層民主政治建設(shè)，新都區(qū)改革的“操盤手”李仲彬認(rèn)為：“要扎實(shí)推進(jìn)基層民主政治建設(shè)，必須要有來(lái)自上級(jí)黨組織的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和制度保障�！盵15] 新都區(qū)改革的實(shí)際操作者、原任新都區(qū)委組織部部長(zhǎng)麻渝生在與我們談到新都改革時(shí)也堅(jiān)持認(rèn)為：“我們所有的工作都是在省委組織部、市委組織部的指導(dǎo)下開展起來(lái)的，從一開始上面就是支持我們的。”事實(shí)正是如此。四川省以及成都市在推進(jìn)基層民主政治建設(shè)方面能夠走在全國(guó)的前列，這與四川省委、成都市委的領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)民主政治建設(shè)的深刻認(rèn)識(shí)和正確指導(dǎo)是分不開的。他們強(qiáng)調(diào)：“從近幾年的實(shí)踐和效果看，發(fā)展黨內(nèi)基層民主，必須首先從改革和完善基層黨內(nèi)選舉入手，真正讓黨員群眾選擇自己信得過(guò)的‘當(dāng)家人’”，落實(shí)黨員對(duì)黨的組織負(fù)責(zé)人的選舉權(quán)，是黨內(nèi)民主建設(shè)的一個(gè)核心問(wèn)題。選舉權(quán)是一個(gè)綜合的民主權(quán)利，它“體現(xiàn)了有效監(jiān)督和制約黨的干部的權(quán)利”[19]。成都市委領(lǐng)導(dǎo)從一開始就對(duì)于新都區(qū)基層民主建設(shè)給予了充分肯定和及時(shí)指導(dǎo)，新都區(qū)基層民主建設(shè)始終堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在黨章和法律的框架內(nèi)開展。這項(xiàng)實(shí)踐從一開始就得到了上級(jí)黨組織的大力支持和具體指導(dǎo)，在實(shí)踐進(jìn)程中，又及時(shí)地得到了上級(jí)黨組織主要領(lǐng)導(dǎo)的肯定和鼓勵(lì)。成都市委書記李春城認(rèn)為，公推直選鎮(zhèn)黨委書記是一件具有“重要意義”的改革實(shí)踐，“給了大家一個(gè)當(dāng)家作主的重要機(jī)會(huì)”[20]。他同時(shí)指出，加強(qiáng)基層民主政治建設(shè)，可以從根本上解決干部任用、監(jiān)督的機(jī)制問(wèn)題，改善干群關(guān)系，是一項(xiàng)必須要做且十分重要的工作，必須提高認(rèn)識(shí)，堅(jiān)定信心，真心誠(chéng)意地推進(jìn)這項(xiàng)工作[21]。正因?yàn)槿绱�，近年�?lái)成都市委已經(jīng)把新都區(qū)的許多改革舉措推廣到整個(gè)成都市，并且把城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程與基層民主建設(shè)作為一個(gè)系統(tǒng)，整體加以推進(jìn)，逐步實(shí)現(xiàn)了民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的全面深化和配套銜接。

　　此外，從四川省的幾位基層民主改革代表人物如張錦明、李仲彬等都受到提拔重用來(lái)看，也充分表明了四川省委大力推進(jìn)基層民主建設(shè)的鮮明態(tài)度。因此，中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心的楊雪冬認(rèn)為，“改革創(chuàng)新者是否獲得了升遷，在中國(guó)的官場(chǎng)政治里其實(shí)意味著改革是否得到了肯定和推廣，是否得到了高層的支持。”[22] 令人欣喜的是，近幾年來(lái)，四川省委組織部每年還專門為各地基層單位設(shè)立了組織工作創(chuàng)新獎(jiǎng)，積極鼓勵(lì)來(lái)自基層的各種改革和創(chuàng)新舉措，這無(wú)疑也會(huì)促進(jìn)基層民主的蓬勃發(fā)展。

　　4．政治精英的關(guān)鍵作用

　　我們也不否認(rèn)，基層民主改革中政治精英人物的個(gè)人作為，對(duì)基層民主的發(fā)展有著很大影響，甚至可以說(shuō)起著關(guān)鍵的作用。以遂寧市步云鄉(xiāng)鄉(xiāng)長(zhǎng)選舉改革為例，后來(lái)正是由于精英人物張錦明的調(diào)離，對(duì)這里的改革發(fā)展就帶來(lái)了關(guān)鍵性的影響。這是因?yàn)�，在中�?guó)，民主進(jìn)程實(shí)質(zhì)上是在國(guó)家主導(dǎo)下啟動(dòng)的，一旦離開國(guó)家在地方的代言人——地方政治精英對(duì)基層民主的推動(dòng)，民主進(jìn)程就有可能半途而廢。美國(guó)學(xué)者穆迪以所謂儒家思想的統(tǒng)治模式對(duì)東亞地區(qū)自上而下的民主發(fā)展做了研究，他認(rèn)為，在東亞地區(qū)，“那里有著對(duì)民主的社會(huì)需求，但民主來(lái)自上層的推動(dòng)。公民社會(huì)和草根階層(grass roots)自下而上的活動(dòng)仍然是很弱的�！� [23] 就國(guó)家的上層推動(dòng)之于民主發(fā)展的重要意義，亨廷頓也認(rèn)為，“民主國(guó)家不是由肇因建立起來(lái)的，而是由肇端創(chuàng)設(shè)的。政治領(lǐng)袖……必須采取行動(dòng)”，“在第三波中，創(chuàng)造民主的條件必須存在，但是只有政治領(lǐng)袖愿意冒民主的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，民主才可能出現(xiàn)�！盵4]穆迪的這種“民主來(lái)自上層的推動(dòng)”和亨廷頓的這種“政治領(lǐng)袖推動(dòng)民主”的觀念，實(shí)際上就是強(qiáng)調(diào)民主的國(guó)家建構(gòu)性和政治精英的關(guān)鍵作用。所以，我們認(rèn)為，四川省由于有了一大批基層干部的銳意進(jìn)取精神和大膽創(chuàng)新沖動(dòng)，從而構(gòu)成了基層民主蓬勃發(fā)展的直接動(dòng)力。有學(xué)者通過(guò)對(duì)各地基層民主改革的案例進(jìn)行比較研究后認(rèn)為，創(chuàng)新型領(lǐng)導(dǎo)者的直接推動(dòng)是基層和地方黨內(nèi)民主發(fā)展的重要因素。中央編譯局的王勇兵提出：“凡是基層和地方黨內(nèi)民主發(fā)展比較好的地方，必定與一個(gè)創(chuàng)新型領(lǐng)導(dǎo)者聯(lián)系在一起。例如，四川遂寧市中區(qū)步云鄉(xiāng)鄉(xiāng)長(zhǎng)候選人直選是與時(shí)任市中區(qū)委書記張錦明聯(lián)系在一起的，四川平昌縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子公推直選離不開縣委書記劉謙祥的推動(dòng)，成都新都區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記公推直選和系列民主改革不得不提起時(shí)任區(qū)委書記李仲彬”，“由于創(chuàng)新型領(lǐng)導(dǎo)者的直接推動(dòng)，黨內(nèi)民主才在一些地方取得了突破，為黨內(nèi)民主的提升和推廣提供了經(jīng)驗(yàn)。這些創(chuàng)新型領(lǐng)導(dǎo)者在黨內(nèi)民主改革和創(chuàng)新過(guò)程中功不可沒(méi)[19]。

　　但是，我們同時(shí)必須看到，政治精英的這種個(gè)人作用畢竟是十分有限的，或者說(shuō)只是在特定歷史條件下的短暫作用。從基層民主持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)過(guò)程來(lái)看，歸根到底還是民眾的民主需求起著決定性的作用。這是因?yàn)�，只有�?dāng)政治精英能夠真正代表廣大民眾的根本利益，集中體現(xiàn)民眾的根本愿望，善于凝聚民眾的經(jīng)驗(yàn)智慧時(shí)，他才能發(fā)揮這種關(guān)鍵性的作用。李仲彬本人對(duì)這一點(diǎn)的認(rèn)識(shí)非常堅(jiān)定明確：“在推進(jìn)基層民主政治建設(shè)實(shí)踐中，新都自始至終遵循了這樣一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，那就是小平同志所說(shuō)的‘摸著石頭過(guò)河’、‘大膽地試’、‘大膽地闖’，只要是有利于絕大多數(shù)民眾的根本利益，為絕大多數(shù)民眾所擁護(hù)，我們就大膽地干！”[15]

　　5．民主文化的培育作用

　　公民的政治參與狀況也與其文化背景密切相關(guān)。鼓勵(lì)公民參與的政治文化會(huì)促進(jìn)公民的參政熱情，相反，遏制公民參與的政治文化則會(huì)導(dǎo)致公民的政治冷漠。民主的發(fā)展需要有一種民主的政治文化為背景，沒(méi)有民主的政治文化就不可能建立起民主的制度。對(duì)于那些缺乏民主文化傳統(tǒng)的國(guó)家來(lái)講，必須經(jīng)過(guò)一個(gè)傳統(tǒng)政治文化的變化和民主政治文化的營(yíng)造過(guò)程，這些國(guó)家才能逐步形成那種生長(zhǎng)和發(fā)育一個(gè)穩(wěn)定的民主制度的深厚土壤。然而，在基層民主的實(shí)踐中，人們往往忽視民主的社會(huì)存在，以為民主就是人們的民主權(quán)利和體現(xiàn)主權(quán)在民的政治制度，認(rèn)為只要人們享有以選舉權(quán)為核心的民主權(quán)利，只要國(guó)家完全規(guī)定了體現(xiàn)人民主權(quán)的政治制度，那就是一個(gè)民主國(guó)家或民主社會(huì)，以至于人民在追求民主的歷史進(jìn)程中，過(guò)于注重民主政治而不是致力于造就民主社會(huì)。沒(méi)有民主社會(huì)的基礎(chǔ)性支持，民主政治必因流于形式而徒有虛名，甚至在民主的旗幟下回歸傳統(tǒng)老路。中國(guó)歷史上確實(shí)缺乏民主的傳統(tǒng)和氛圍，而要讓民主在中國(guó)的土地上生根發(fā)芽、開花結(jié)果，就必須使民主為人民群眾帶來(lái)實(shí)實(shí)在在的利益和好處，并且還要讓民主逐步成為人們?nèi)粘Ｉ�活的一個(gè)重要部分，養(yǎng)成一種基本的生活方式和生活習(xí)慣。人民群眾的民主素養(yǎng)和民主能力也只有在民主的實(shí)踐中才能逐漸形成和不斷提高。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　我們?cè)谡{(diào)研過(guò)程中也了解到，在四川省不少地方，農(nóng)村村民的政治文化素質(zhì)的確還不能完全適應(yīng)基層民主政治建設(shè)發(fā)展的需要。在這些經(jīng)濟(jì)貧困地區(qū)還普遍存在著農(nóng)民文化水平偏低，政治法律知識(shí)缺乏，并且由于絕大部分有文化的中青年外出務(wù)工，加之農(nóng)村黨員干部普遍年齡老化，因而有的地方還出現(xiàn)了村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子難以找到滿意人選的情況。這也在相當(dāng)程度上制約了農(nóng)村基層民主政治的發(fā)展。這就決定了基層民主建設(shè)必須根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和文化教育水平等實(shí)際情況來(lái)區(qū)別對(duì)待和適度推進(jìn)，總體上只能是一個(gè)漫長(zhǎng)的、非均衡的發(fā)展過(guò)程，切不可搞政治運(yùn)動(dòng)一哄而起。

　　然而，近年來(lái)我們?cè)谒拇ㄔS多地方也欣喜地看到，隨著基層民主建設(shè)的蓬勃發(fā)展，正在逐步地培育和鍛煉廣大群眾的民主觀念、民主能力，在廣大群眾中逐漸產(chǎn)生了相當(dāng)程度的民主意識(shí)和民主要求，逐漸營(yíng)造了一種濃厚的民主氛圍，民主政治的社會(huì)土壤正在形成之中。如成都市在近些年來(lái)推進(jìn)基層民主政治建設(shè)的過(guò)程中，通過(guò)選舉村（居）民委員會(huì)、公推直選村黨支部書記、公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記以民主評(píng)議鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記這些廣泛的基層民主實(shí)踐活動(dòng)，并且將基層民主政治建設(shè)與推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程緊密結(jié)合，共同推進(jìn)，使群眾實(shí)實(shí)在在地體會(huì)到了發(fā)展基層民主帶來(lái)的甜頭和實(shí)惠，從而增強(qiáng)了主人翁意識(shí)，提高了政治參與熱情，已經(jīng)使民主逐漸融入到普通群眾的生活之中，按民主的方式處理農(nóng)村的各種公共事務(wù)已經(jīng)逐步成為農(nóng)民的一種生活習(xí)慣，民主的理念已經(jīng)開始貫穿到社會(huì)生活的方方面面。尤其是成都市政府近年來(lái)廣泛推行的規(guī)范化服務(wù)型政府的建設(shè)和實(shí)踐，便是這種理念的典型表現(xiàn)。這在成都市新都區(qū)更具有代表性，在這里，黨政辦公大樓是開放的，普通群眾進(jìn)入政務(wù)超市去辦一個(gè)手續(xù)，申請(qǐng)一個(gè)文件，蓋一個(gè)公章，一路上通行無(wú)阻，簡(jiǎn)單便捷。在區(qū)黨委全委會(huì)上，黨代表可以自由發(fā)言，參與對(duì)于重大事項(xiàng)決策的討論，這些都可以說(shuō)是對(duì)民主的最好的詮釋。人民群眾通過(guò)這些日常民主活動(dòng)的參與，親身感受到自己是國(guó)家的主人，從而更加關(guān)心國(guó)家改革建設(shè)的全局和本單位的發(fā)展，由此激發(fā)出強(qiáng)烈的主人翁責(zé)任感和積極性、創(chuàng)造性。這必定形成巨大的力量，有力地推進(jìn)基層民主建設(shè)的持續(xù)發(fā)展。

　�。ㄘ�(zé)任編輯：向波）

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　�。▉�(lái)源于《探索》2009年3期）

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