趙樹(shù)凱：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之命運(yùn)

　　根本上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府目前面臨的問(wèn)題，不是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”問(wèn)題，而是“政府”問(wèn)題。如果非要說(shuō)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的問(wèn)題，也只能說(shuō)，是政府問(wèn)題在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的體現(xiàn)。從這個(gè)意義上說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之命運(yùn)，緊緊地系于中國(guó)的政府改革。

　　春天以來(lái)，伴隨著新農(nóng)村建設(shè)的調(diào)研，從東部到中西部走過(guò)了六七個(gè)省的十幾個(gè)縣市，并專門去了幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革方面有大膽舉動(dòng)的地方。調(diào)查方法很傳統(tǒng)，主要是與不同層次的干部的座談和個(gè)別交談。但是，這樣隨意的開(kāi)放交流相當(dāng)有深度。這其實(shí)是地方干部給我們這樣的所謂專家上課，這一系列課聽(tīng)下來(lái)，認(rèn)識(shí)又有領(lǐng)悟，思考再起波瀾。

　　根本上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府目前面臨的問(wèn)題，不是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”問(wèn)題，而是“政府”問(wèn)題。如果非要說(shuō)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的問(wèn)題，也只能說(shuō)，是政府問(wèn)題在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的體現(xiàn)。從這個(gè)意義上說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之命運(yùn)，緊緊地系于中國(guó)的政府改革。離開(kāi)整個(gè)政府體系的系統(tǒng)性創(chuàng)新，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革本身斷無(wú)成功可言。但是，這樣強(qiáng)調(diào)并不意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能改革或者改革無(wú)所作為，恰恰相反，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為政府體系的末端，可以有比較多的自主創(chuàng)新和率先突破，事實(shí)上若干地方也多有動(dòng)作。可以說(shuō)，在目前的條件下，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革能夠有所創(chuàng)舉，將會(huì)為中國(guó)的政府改革立下奇功。

　　現(xiàn)在，人們還在討論鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是否應(yīng)該撤消的問(wèn)題，其實(shí)，這些年來(lái)政府體系演變的結(jié)果，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)被撤消了�，F(xiàn)在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然名為一級(jí)政府，但是，上邊有縣級(jí)政府之高壓，旁邊有垂直單位之排擠，內(nèi)有正在推行的“鄉(xiāng)財(cái)縣管”財(cái)政體制的推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)其實(shí)已經(jīng)沒(méi)有作為一級(jí)政府的獨(dú)立權(quán)力空間。如許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人所抱怨的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是有政府之名無(wú)政府之實(shí)的假政府。從法律的角度看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)既沒(méi)有被法律賦予行政許可的權(quán)力，也沒(méi)有被賦予行政處罰的權(quán)力。事實(shí)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為政府權(quán)力實(shí)體已經(jīng)不復(fù)存在。

　　本人認(rèn)為，成為縣（市）政府的派出機(jī)構(gòu)，可能就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的前途�；蛘哒f(shuō)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府徹底改為派出機(jī)構(gòu)，就是本人關(guān)于的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革主張。之所以這樣主張，基本理由有二。其一，如上所說(shuō)，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運(yùn)行現(xiàn)狀看，目前的政府權(quán)力運(yùn)作，已經(jīng)基本上成為這樣的派出機(jī)構(gòu)，或者說(shuō)，他真正能夠有效工作的，就是派出機(jī)構(gòu)的角色功能。應(yīng)該將鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能進(jìn)一步定位于協(xié)助上級(jí)政府完成社會(huì)管理和公共服務(wù)工作，除此而外，不強(qiáng)加給這個(gè)機(jī)構(gòu)發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、增加自身財(cái)政收入等等權(quán)力不能企及的職責(zé)。沿著派出機(jī)構(gòu)的方面改革，應(yīng)該說(shuō)是順理成章、水到渠成的事情。其二，從農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要看，在縣（市）和村莊之間，也還需要這樣一個(gè)政府機(jī)構(gòu)。在目前情況下，斷然取消政府的管理層次似不穩(wěn)妥，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，需要政府直接提供或者組織提供的公共服務(wù)比較多，常規(guī)的社會(huì)生活管理也有許多事情需要做，需要政府監(jiān)控和處理的事務(wù)也很多。如果所有的事情都依靠縣（市）政府直接處理，既于政府管理不利，也于農(nóng)民生活不便。從公共服務(wù)的角度看，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次有一個(gè)派出機(jī)構(gòu)，有那么幾個(gè)工作人員，能夠代表政府處理種種事情，同時(shí)，對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)的需要和異動(dòng)做出比較及時(shí)的反應(yīng)，也很有必要。有學(xué)者提出，把村民自治上升到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立自治政府，直接實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。本人以為，這應(yīng)當(dāng)成為努力的方向，但是目前的條件并不具備，或者說(shuō)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的現(xiàn)實(shí)選擇還不可能。理由可以講出很多。最重要的一點(diǎn)是，目前我們的村民自治，雖然推行以來(lái)成果豐厚，但是社會(huì)生態(tài)和制度環(huán)境等等問(wèn)題的制約，現(xiàn)狀很不令人滿意。在這種情況下，直接推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，于國(guó)于民都勉為其難。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的主要困難，其實(shí)不是設(shè)置什么樣的機(jī)構(gòu)。困難在于，不論設(shè)計(jì)成什么樣的機(jī)構(gòu)，都要面首先面對(duì)一個(gè)基礎(chǔ)性難題，就是現(xiàn)在的這個(gè)政府里有許多人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力已經(jīng)虛空，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部的人員充斥。這是一個(gè)沒(méi)有什么權(quán)力但是有官員隊(duì)伍龐大的政府。不僅沒(méi)有權(quán)力，而且也沒(méi)有錢，問(wèn)題就更加麻煩。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的許多問(wèn)題由此而來(lái)。目前地方上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革方案，主要是機(jī)構(gòu)人員精簡(jiǎn)的方案。聽(tīng)地方談意見(jiàn)，通常的情況是：根據(jù)上級(jí)部署，本地需要撤并若干機(jī)構(gòu)，裁減若干人員；
按照某某標(biāo)準(zhǔn)，需要補(bǔ)償費(fèi)用若干、交納養(yǎng)老保險(xiǎn)等“三金”若干，還有如拖欠工資若干、債務(wù)若干，等等。歸結(jié)起來(lái)說(shuō)：“改革需要有成本，這些成本誰(shuí)來(lái)承擔(dān)”。話反過(guò)來(lái)說(shuō)的意思是：不給錢，就不要說(shuō)改革。上邊還有更重要的精神，叫“機(jī)構(gòu)改革要以社會(huì)穩(wěn)定為底線”�，F(xiàn)實(shí)在于，上邊只是要求改革，而且要堅(jiān)定不移，但是上邊沒(méi)有錢，起碼是沒(méi)有“足夠”的錢。于是，改革就陷入僵局。上邊要求得急了，下邊就只有想別的招數(shù)應(yīng)付。進(jìn)一步的問(wèn)題是，即便有了錢，改革就一定能達(dá)到理想目標(biāo)嗎？也不盡然。不少地方，錢已經(jīng)花了，但是，改革也沒(méi)有達(dá)到目標(biāo)。有的縣委書(shū)記在操作了若干次鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革以后，總結(jié)出來(lái)的意見(jiàn)是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革可以“各自為戰(zhàn)”。他們認(rèn)為，上級(jí)不應(yīng)該搞統(tǒng)一部署，不應(yīng)該提統(tǒng)一要求，尤其不要提出時(shí)間要求，限定什么時(shí)間必須搞完。上邊原則上規(guī)定編制“只減不增”就夠了，然后各個(gè)地方自己想辦法，慢慢消化解決。搞統(tǒng)一要求和硬性時(shí)間規(guī)定，集中突擊精簡(jiǎn)分流，往往矛盾集中爆發(fā)，使得事情更難辦，錢花了很多，等風(fēng)頭一過(guò)，“復(fù)辟勢(shì)力”就卷土重來(lái)。既然上邊沒(méi)有錢把下邊的問(wèn)題“包”了，也沒(méi)有辦法讓下邊都按照上邊的要求做，那就讓下邊自己折騰吧，各想各的辦法�，F(xiàn)在，上級(jí)三天兩頭喊出新口號(hào)，提出新要求，部署新任務(wù)，開(kāi)展新檢查，而且各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)都要提出自己的新口號(hào)，下邊眼花繚亂，難以應(yīng)付。上級(jí)應(yīng)該先把自己該做的做好，自己的毛病不改，只是要求下邊改，結(jié)果是上邊也搞不好，下邊也搞不好。機(jī)構(gòu)問(wèn)題的制度根源主要出在上邊：機(jī)構(gòu)編制至今沒(méi)有法律規(guī)范，上級(jí)和領(lǐng)導(dǎo)重視什么工作，一個(gè)文件甚至一個(gè)講話就可以增設(shè)、擴(kuò)編或者升格一個(gè)機(jī)構(gòu)，基層只有聽(tīng)命；
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中，原則上說(shuō)下邊設(shè)置什么機(jī)構(gòu)可以自主，但是接著又有文件要求某某機(jī)構(gòu)要保留甚至加強(qiáng)；
上級(jí)政府部門控制資源，資源分配的規(guī)則不清晰，基層必須往上跑，有時(shí)候下邊有沒(méi)有對(duì)應(yīng)機(jī)構(gòu)也成了給不給錢的重要標(biāo)準(zhǔn)。在這樣的情況下，上邊要求下邊改革，不僅改革效果很差，而且越改上下級(jí)政府之間越?jīng)]有信任。

　　如果說(shuō)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的有形難題，職能轉(zhuǎn)變則是無(wú)形的難題，這個(gè)難題的解決可以說(shuō)更加復(fù)雜�？纯磸纳系较碌泥l(xiāng)鎮(zhèn)改革原則和方案，關(guān)于職能轉(zhuǎn)變的話都擲地有聲，應(yīng)該說(shuō)目標(biāo)是明確的，但是，如何轉(zhuǎn)向這個(gè)目標(biāo)，人們是一頭霧水。連專門負(fù)責(zé)制訂方案的官員也在抱怨，在方案中寫(xiě)清楚職能目標(biāo)不難，但是這個(gè)職能目標(biāo)如何實(shí)現(xiàn)，誰(shuí)也不知道�，F(xiàn)在看來(lái)，中國(guó)的政府體系面臨的根本問(wèn)題，是政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展究竟應(yīng)該起什么的作用。改革以來(lái)，政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起了主導(dǎo)作用，也可以說(shuō)直接成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體，這種作用帶來(lái)經(jīng)濟(jì)的高增長(zhǎng)，但是也帶來(lái)了諸多問(wèn)題，集中表現(xiàn)為政府忽略了公共服務(wù)，造成了因?yàn)楣�共服�?wù)短缺或者質(zhì)量低劣形成的“治理危機(jī)”，雖然經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)保持了較高速度，但是，政府在履行自己的社會(huì)責(zé)任方面偏頗疏漏甚多，民眾的信任不斷沒(méi)有提升反而下降。在目前階段上，政府究竟如何定位自己，如何使這種定位在政府運(yùn)行中真正到位，是政府自身的巨大挑戰(zhàn)。政府直接充當(dāng)了發(fā)展主體，在東亞某些國(guó)家的經(jīng)濟(jì)起飛中發(fā)揮了重要作用。政府的這種作用顯然是不同于西方歐美國(guó)家的政府。因此，西方學(xué)者在表述東亞一些國(guó)家的政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中作用時(shí)，使用了“發(fā)展型政府”概念。從這個(gè)角度理解，中國(guó)政府其實(shí)也是一種發(fā)展型政府。現(xiàn)在提出科學(xué)發(fā)展觀和建設(shè)和諧社會(huì)，可以說(shuō)就是要糾正過(guò)去發(fā)展中的偏差，也就是政府職能上的偏差。說(shuō)是發(fā)展觀念的問(wèn)題，其實(shí)是政府職能轉(zhuǎn)變問(wèn)題。政府職能轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)不是理念，而是政府運(yùn)行機(jī)制的變革。說(shuō)觀念總是容易的，但是政府的行為方式并不取決于政治家的理念，而是取決于政府運(yùn)行機(jī)制。

　　現(xiàn)在，政府改革面臨的問(wèn)題，就是雖然人們?cè)诶砟钌弦呀?jīng)意識(shí)到政府需要轉(zhuǎn)變，但是，政府的基本運(yùn)行機(jī)制還沒(méi)有轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)。從政府運(yùn)行的目標(biāo)來(lái)說(shuō)，對(duì)于GDP的追求，對(duì)于財(cái)政收入的追求，仍然處于主導(dǎo)地位，而執(zhí)行公共服務(wù)職責(zé)并沒(méi)有真正的制度保障；
從政府運(yùn)行的機(jī)制來(lái)說(shuō)，還是行政強(qiáng)制基礎(chǔ)上的運(yùn)動(dòng)特征，是動(dòng)員型政府的工作方式。在這樣的情況下，政府自己提出的口號(hào)，與政府自身的運(yùn)行機(jī)制，其實(shí)是沖突的。或者說(shuō)表現(xiàn)在最直接是，政治家的施政綱領(lǐng)，與官僚機(jī)器的運(yùn)行是沖突的。正是在這樣的大背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的問(wèn)題突現(xiàn)出來(lái)了。突現(xiàn)在表面的主要是機(jī)構(gòu)、人員、財(cái)政困難等問(wèn)題，深處則是政府運(yùn)行機(jī)制問(wèn)題。在這樣的情況下，政府職能的轉(zhuǎn)變，就不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一個(gè)層面的事情。決定政府運(yùn)行方式的，不僅有行政架構(gòu)因素，也有政府架構(gòu)的因素。就是說(shuō)，建設(shè)公共服務(wù)型政府，需要的是行政層面和政治層面的共同改革，而不僅僅是人員和機(jī)構(gòu)的增增減減。做出這樣主動(dòng)改革調(diào)整，對(duì)于政府領(lǐng)導(dǎo)是個(gè)重大挑戰(zhàn)。這是一個(gè)重大選擇，需要智慧，也需要勇氣。在這個(gè)變革過(guò)程中，宏觀上和高層的政府體制變動(dòng)難度大，從微觀的、低層次的難度相對(duì)小，于是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就成為非常好的突破口。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是政府體系末端，比較容易啟動(dòng)改革，出了問(wèn)題也無(wú)關(guān)全局；
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府當(dāng)前危機(jī)深重，危機(jī)其實(shí)就是改革的動(dòng)力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府里的人們要在尋找出路，這種尋找本身往往就是改革的突破。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在政府改革中是可以有所作為的，也必將有所作為。

　　新中國(guó)以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的遭際，可謂命運(yùn)多舛。我黨執(zhí)政之初，就在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立了政府。隨后，農(nóng)業(yè)集體化高潮到來(lái)，將這級(jí)政府吞沒(méi)于人民公社的制度架構(gòu)之中。農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營(yíng)體制確立后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府復(fù)出于八十年代之中。那個(gè)時(shí)候，決策者認(rèn)為，上層建筑要和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相匹配，農(nóng)業(yè)的家庭經(jīng)營(yíng)需要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重建相適應(yīng)。在上個(gè)世紀(jì)八十年代中期的農(nóng)村改革中，重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是重要內(nèi)容，其中建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政和將縣級(jí)政府的若干垂直單位化歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理是重點(diǎn)，在基層叫“理順條塊關(guān)系”，或者干脆叫“條條服從塊塊”。那個(gè)時(shí)候，人們是真心實(shí)意把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往“實(shí)”里建的。但是，十多年之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革境遇大變，在政府間財(cái)政關(guān)系調(diào)整中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被擠壓到生存難以為繼的困境。那些年的政府改革，一直是在削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的方向上大步前進(jìn)。就這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從改革的產(chǎn)物變?yōu)楦母锏膶?duì)象，可謂興于改革，衰于改革。如果說(shuō)得再俗一點(diǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因改革而再生，也可能因改革而復(fù)死。這個(gè)現(xiàn)象給以我們?nèi)舾蓡�發(fā)，最直接的一條是：改革以來(lái)的二十幾年間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒(méi)有按照決策者的改革設(shè)計(jì)演進(jìn)，這就說(shuō)明，改革的設(shè)計(jì)是不成功的。由此引申出來(lái)的更深層的問(wèn)題是，如果說(shuō)社會(huì)的改革和發(fā)展有自己規(guī)律，那么，果然就像我們通常所自信的那樣，這個(gè)規(guī)律是可以“認(rèn)識(shí)并把握”的嗎？農(nóng)村改革的進(jìn)程顯示，家庭經(jīng)營(yíng)不是決策者設(shè)計(jì)的結(jié)果，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也不是決策者設(shè)計(jì)的結(jié)果，大規(guī)模的農(nóng)民進(jìn)城也不是決策者設(shè)計(jì)的結(jié)果。相反，按照決策設(shè)計(jì)，這些被后來(lái)稱為“創(chuàng)舉”的東西，都曾被橫加打壓。決策者的英明，其實(shí)不是表現(xiàn)在設(shè)計(jì)這個(gè)“農(nóng)民的創(chuàng)造”，而是承認(rèn)并支持農(nóng)民的探索行動(dòng)。殷鑒不遠(yuǎn)，具體到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革來(lái)說(shuō)，也許合適的選擇是，決策者先不醉心于“設(shè)計(jì)”，而是給基層更大的選擇與探索空間，讓基層的人們?cè)诿�索中找到前進(jìn)的道路。

　　借用改革以來(lái)的俗話說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革現(xiàn)在也是在“摸著石頭過(guò)河”。那么，問(wèn)題是誰(shuí)來(lái)摸這個(gè)石頭，是只有允許高層決策者摸，還是讓千千萬(wàn)萬(wàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府們自己摸。竊以為，讓大家來(lái)摸是上策。只讓上層摸，風(fēng)險(xiǎn)在于，上邊在摸，下邊在望，不知道何時(shí)能摸著，時(shí)間上等不得，貽誤時(shí)機(jī)；
更重要的，上邊如果摸錯(cuò)了，這讓所有的人們都跟著踩空落水。讓下層分頭摸，好處在于，雖然會(huì)有人摸不著或者摸錯(cuò)了石頭而落水，但是，對(duì)于全局而言影響不大。更重要的是，也許對(duì)于每個(gè)地方來(lái)說(shuō)，能幫助過(guò)河的石頭不同，各有最適合自己的那塊石頭。因此，就鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革而言，最重要的是，上級(jí)不要設(shè)計(jì)那么多的禁區(qū)，也可以不規(guī)定那么多的統(tǒng)一動(dòng)作，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)在面對(duì)自己的河面，紛紛出手，摸石頭吧！我們相信，基層干部將在這種摸索中創(chuàng)造自己的新命運(yùn)！

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