張卓明：“民主”公投與“護憲”政變

　　一、“民主”公投引發(fā)“護憲”政變

　　據(jù)報道，當(dāng)?shù)貢r間6月28日6時，中美洲國家洪都拉斯發(fā)生軍事政變，數(shù)百名全副武裝的軍人強行闖入總統(tǒng)府，扣押塞拉亞總統(tǒng)并將其轉(zhuǎn)移到中美洲另一國哥斯達黎加。

　　此次政變，直接導(dǎo)源于塞拉亞總統(tǒng)執(zhí)意推動一項咨詢性修憲公投，即通過公民投票的形式，來了解民眾是否愿意成立制憲大會，修改現(xiàn)行憲法。此舉遭到國民議會、最高法院和軍方等機構(gòu)的反對。

　　塞拉亞以民主改革的理由推動咨詢性公投，其表示：現(xiàn)行憲法只代表富裕階層，而不是廣大民眾，阻礙了洪都拉斯的民主進程，因此必須革新。而反對者稱，塞拉亞在明年1月總統(tǒng)任期屆滿前提出修憲，是為了通過修憲謀求連任。

　　國民議會通過決議，宣布該公投為“非法”，最高法院認(rèn)定，塞拉亞發(fā)起的公投“不具法律效力”，軍隊高層也表示反對該公投。對此，塞拉亞采取不合作的態(tài)度，撤銷軍隊總參謀長職務(wù)，并接受海陸空三軍總司令的辭職，最高法院則裁定總統(tǒng)必須為總參謀長復(fù)職。塞拉亞拒絕遵守最高法院的判決，堅持在6月28日7時舉行公投。

　　政變后，議會決定由議長米凱萊蒂出任臨時總統(tǒng)。最高法院宣布廢黜塞拉亞總統(tǒng)，稱軍方采取的行動，得到司法機構(gòu)的授意，是捍衛(wèi)憲法權(quán)威的表現(xiàn)。

　　一方以民主的民義，推動咨詢性修憲公投，另一方以護憲的民義，否決咨詢性修憲公投；
一方拒絕遵守法院的判決，執(zhí)意推動公投，另一方不惜動用軍隊，來維護所謂的判決尊嚴(yán)和憲法權(quán)威。從一個憲法爭議，演變成一場憲法危機，最后不得不訴諸非常規(guī)的武力，從中能給我們怎樣的憲法啟示？

　　二、民主“公投”挑戰(zhàn)現(xiàn)行憲法

　　洪都拉斯現(xiàn)行憲法，是1821年獨立于西班牙以來的第十六部憲法，于1982年1月20日生效。現(xiàn)行憲法由序言和分成八章的379個條文組成。其所確立的政體形式為共和、民主與代議制，規(guī)定立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)互為補充，但互不隸屬，相互獨立。與西方的三權(quán)分立體制類似，議會、總統(tǒng)都由民眾每隔幾年直接選舉產(chǎn)生，分別行使立法權(quán)與行政權(quán)，行政權(quán)包括對武裝力量首腦的指揮權(quán)，最高法院行使包括違憲審查權(quán)在內(nèi)的司法權(quán)。不過，從憲法規(guī)定來看，該憲法表現(xiàn)出強化代議制，削弱和限制總統(tǒng)行政權(quán)的傾向。

　　該憲法規(guī)定：“人民通過其代表行使全部國家權(quán)力”；
“必須實行共和國總統(tǒng)職務(wù)輪換制，違背這一規(guī)定構(gòu)成叛國罪”；
“煽動、助長或支持國家總統(tǒng)延長任期或重新當(dāng)選者”喪失公民資格；
“宣布對總統(tǒng)……的指控是否成立”屬于國民議會的權(quán)力；
“總統(tǒng)任期四年”；
“已擔(dān)任過總統(tǒng)職務(wù)的公民不得擔(dān)任總統(tǒng)或候補總統(tǒng)。破壞或建議修改這一規(guī)定者以及直接或間接予以支持者，應(yīng)立即被撤銷職務(wù)，并十年內(nèi)不得擔(dān)任任何公職。”憲法的修改權(quán)也屬于國民議會，而且，特別規(guī)定了不得修改的內(nèi)容，這包括：有關(guān)憲法修改、“政體、國家領(lǐng)土、總統(tǒng)任期和禁止已任過總統(tǒng)的公民以任何名義再次擔(dān)任總統(tǒng)以及哪些人不能成為下屆總統(tǒng)的條文”。

　　可見，總統(tǒng)不得連選連任的規(guī)定，現(xiàn)行憲法是三令五申地予以強調(diào)，甚至把它作為不得修改的內(nèi)容。而總統(tǒng)推動咨詢性修憲公投的目的，正是要廢除這一規(guī)定，由此構(gòu)成對現(xiàn)行憲法的挑戰(zhàn)。由于現(xiàn)行憲法本身否定了對此規(guī)定的修改，所以塞拉亞總統(tǒng)必須超越現(xiàn)行憲法的規(guī)范來運用權(quán)力，其試圖通過咨詢性公投開啟的修憲權(quán)力，其實是制憲權(quán)力，換言之，他試圖通過召開制憲會議，運用制憲權(quán)來破除現(xiàn)行憲法對修憲權(quán)的限制。由此，塞拉亞總統(tǒng)受到護憲派的頑強抵抗。

　　這里將遭遇到“人民主權(quán)如何表現(xiàn)”的問題。塞拉亞總統(tǒng)顯然認(rèn)為，現(xiàn)行憲法不符合人民的意志，所以試圖通過公民投票這一“人民主權(quán)”的表現(xiàn)形式，來啟動制憲權(quán)力，修改現(xiàn)行憲法。護憲派則會認(rèn)為，現(xiàn)行憲法是人民主權(quán)的體現(xiàn)，塞拉亞總統(tǒng)推動的咨詢性修憲公投，徒有民主的的形式，有違作為人民主權(quán)之結(jié)晶的憲法。民主與憲政的緊張關(guān)系，也在這里顯現(xiàn)。

　　在理論上，制憲權(quán)力并非實在法所賦予的權(quán)力。德國憲法學(xué)家施密特發(fā)展了制憲權(quán)理論，將它看作是一種法秩序的創(chuàng)立權(quán)，一種實存的政治決斷和政治意志。制憲權(quán)這個概念，對于解釋政治現(xiàn)實，非常有用，但也曾被批評為是“一種具有形而上學(xué)性質(zhì)的、超法的、超驗的觀念”，可能被意識形態(tài)的紛爭所利用。所以，越過憲法秩序，開啟制憲權(quán)力，必須慎之又慎。塞拉亞總統(tǒng)不顧其他機構(gòu)的反對，將政局穩(wěn)定的考慮放在一邊，在沒有取得政治共識的情況下，試圖開啟制憲權(quán)力，實屬貿(mào)然行事，遭遇挫折亦不足為奇。

　　公民投票是直接民主的一種形式，其本質(zhì)是多數(shù)決。代議制固然有異化的危險，公投的情緒化和公投的濫用，在歷史上也并不少見。即使有公投的必要，也必須在法治的框架下展開。洪國現(xiàn)行憲法里面并無公投的規(guī)定，塞拉亞總統(tǒng)推動公投靠的是自己的行政命令。然而，全國性公投這樣重要的憲法性活動，至少要有法律的依據(jù)，也就是應(yīng)遵循法律保留的原則，這樣才符合其國所確立的代議制民主政體。按照洪國憲法，總統(tǒng)須提交遵守憲法的保證書，塞拉亞廢棄自己的保證，無視最高法院的判決，促成難解的憲法危機，應(yīng)該說責(zé)任難卸。這不禁令人想到，上個世紀(jì)70年代，美國總統(tǒng)尼克松因“水門事件”卷入官司，面對最高法院令其交出錄音磁帶的判決，最終還是放下了總統(tǒng)保密特權(quán)的辯詞，表示服從判決，從而避免了一場憲法危機。

　　憲法的理想狀態(tài)是能夠駕馭權(quán)力。憲法的最大意義就在于制約權(quán)力，為現(xiàn)實社會中各種勢力的活動提供一個規(guī)范框架。即使權(quán)力持有者想推動人民修補該框架，也應(yīng)該出于公心，遵循法治的原則。總統(tǒng)不得連任的規(guī)定，不是世界各國普遍的做法，更常見的是任職不得超過兩屆的規(guī)定。塞拉亞試圖修改這一規(guī)定，即便合理必要，他在任期快結(jié)束的時候提出，罔顧法治，貿(mào)然推進，被指有謀求連任和攫取權(quán)力的私心，也是合乎情理的。

　　三、“護憲”政變有損憲法根基

　　洪都拉斯軍方的政變，雖有“護憲”的名義，實則對憲法的根基造成了重大的傷害。誠如洪國憲法序言宣示法治與和平，政治爭端和憲法爭議應(yīng)在法治框架下通過程序和平地解決。固然總統(tǒng)塞拉亞有違憲的嫌疑，但是，非正規(guī)地運用武裝力量，也難逃如下質(zhì)疑：這不是在憲法秩序下維護憲法和執(zhí)行判決，而是在從事脫離憲法的政治斗爭。盡管，軍隊在政變后，沒有形成軍人執(zhí)政的狀況，但是，對民選總統(tǒng)塞拉亞的罷黜，是在此一事實既成后確認(rèn)和宣布的，而不是通過法定的彈劾或罷免程序?qū)崿F(xiàn)的，這就表明，政治實力的較量已經(jīng)逾越現(xiàn)行的憲法秩序，憲法的權(quán)威也因此受到損害。

　　按照洪國憲法第272條的規(guī)定：“武裝力量是國家常設(shè)的、職業(yè)的、不過問政治的、服從命令而不議事的機構(gòu)”。然而，在這次軍事政變中，武裝力量表現(xiàn)出了獨立的意志，似乎在過問政治。尤其是，按照洪國憲法，總統(tǒng)“以總司令身份行使武裝力量首腦指揮權(quán)”，“總統(tǒng)通過武裝力量司令發(fā)布的命令應(yīng)得到遵守和執(zhí)行”。由此，軍隊針對總統(tǒng)的政變，直接與上述憲法規(guī)范相沖突。當(dāng)然，洪國憲法還規(guī)定，確保憲法和“總統(tǒng)輪換執(zhí)政的原則”，是建立武裝力量的目的之一。軍隊的政變似乎是為了實現(xiàn)此一目的，不過，它也直接造成了憲法規(guī)范的現(xiàn)實沖突。軍隊的“護憲”政變，有如一次副作用極大的化療，對憲法機體有著極大的破壞性。

　　此外，政變所針對的咨詢性公投，畢竟是民主的一種形式，可以看作人民表現(xiàn)自身主權(quán)的一個渠道。現(xiàn)行憲法雖未規(guī)定公投，并不表示人民沒有此種權(quán)利，正如洪國憲法第63條宣示：“本憲法列舉的原則宣言、權(quán)利和保障，并不排斥從主權(quán)和共和、民主和代議制政體中派生的其他原則宣言、權(quán)利和保障�！彼�以，通過政變運用武力，直接扼殺“民主”公投的動議，顯然會遭受正當(dāng)性，甚至合法性的質(zhì)疑。這又反過來損害承認(rèn)人民主權(quán)的憲法之根基。

　　注：

　　本文寫作參考了《洪都拉斯共和國憲法》，載姜士林等編：《世界憲法全書》，青島出版社1997年版，第1580—1602頁；
林來梵：《從憲法規(guī)范到規(guī)范憲法》，法律出版社2001年版，第一編第一章“憲法學(xué)的根本方法”，第二編“規(guī)范憲法的生成條件”；
以及網(wǎng)上有關(guān)洪都拉斯政變的報道。

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