馬長山：非政府組織中的公民參與

　　[摘要]隨著全球化時代的到來，當代西方公民參與面臨著民主參與精神和公共領(lǐng)域衰落、公民身份和權(quán)利流失、公民共和主義和公民自由主義內(nèi)在張力等困境，并通過非政府組織平臺，實現(xiàn)了進入“生活政治”和“公民治理”的轉(zhuǎn)向。近年來我國非政府組織獲得了蓬勃發(fā)展，其中的公民參與具有特殊的“中國”意義和取向，因此，積極促進非政府組織中的公民參與，推進“公民治理”，就成為中國民主法治進程中重要而持續(xù)的社會動力。

　　[關(guān)鍵詞]非政府組織；
民主法治；
公民參與

　　當今，中國正在現(xiàn)代化的建設(shè)中躋身于全球化進程，特別是民主法治步伐不斷加快，其成效有目共睹。然而，我們也必須看到，中國民主法治進程畢竟面臨著全球化和本土化的雙重壓力，面臨著文化傳統(tǒng)的重大轉(zhuǎn)型，面臨著民主法治機制的“中國試驗”和重大創(chuàng)新。其中，非政府組織的廣泛興起就成為中國民主法治機制的重要增長點，它在權(quán)力制約與分解、權(quán)利伸張與保障、自治管理與平衡、公民參與與民主治理等方面，發(fā)揮著重要作用，賦有一定的使命，也面臨著特殊的困境與問題。因此，積極培育非政府組織，拓展并提高非政府組織中公民參與的領(lǐng)域和能力，充分發(fā)揮其民主法治功能，就成為時代的重要課題。

　　一、當代西方公民參與的困境與轉(zhuǎn)向

　　自啟蒙時期以來，民主和法治就成為人們對美好制度和生活方式的一種追求。人們力圖通過民主和法治建立起權(quán)力制約平衡機制，保障社會成員的平等自由權(quán)利，構(gòu)造公平正義理想的理性規(guī)則秩序。民主和法治建立之初極大地調(diào)動了社會成員的主體精神和創(chuàng)造力，促進了社會文明和繁榮進步。然而，也許是人們最初賦予了它們太多不切實際的理想，而且，19世紀以來的政治、經(jīng)濟、社會文化條件不斷發(fā)生著重大變化，人們越來越發(fā)現(xiàn)民主和法治并沒能很好地兌現(xiàn)它們的承諾，甚至在當代還出現(xiàn)了一定的困境和危機，特別是遭遇了公民身份、公民權(quán)利和公民民主參與的尷尬或難題。這無疑會引起西方理論界的高度關(guān)注，為此，20世紀90年代以來，在西方學(xué)術(shù)界開始出現(xiàn)公民權(quán)研究的“復(fù)興”現(xiàn)象，并呈上升的趨勢［1］（P3）。同時，共和主義公民理論、自由主義公民理論、社群主義公民理論等也紛紛登場，展開激烈的論辯。除了理論界，西方國家的政府近年也開始致力于提升、改善公民資格和屬性，如英國公民委員會的《促進公民屬性》（1990）、澳大利亞參議院頒布的《積極公民屬性修正案》（1991）、加拿大參議院頒布的《加拿大公民屬性：共擔責(zé)任》（1993）等［2］（P236），以克服“公民唯私主義綜合癥”。事實上，早在20世紀六七十年代，西方國家的公民參與和公共領(lǐng)域就出現(xiàn)了危機，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

　　第一，公民民主參與精神和公共領(lǐng)域的衰落。在西方，公民民主參與具有久遠的歷史傳統(tǒng)和深厚的思想文化根源。在古希臘，“公民”本性上是一種政治動物，城邦就是“公民之家”，是平等的自由公民的自治團體，因此，公民不可私有其本身，“任何公民都應(yīng)為城邦所共有”［3］（P407），這樣，就形成了整體主義情懷的公民共和精神，民主政治參與也就不僅是公民的一種權(quán)利，還是公民的一種義務(wù)，更是一種公民美德和城邦“優(yōu)良生活”的保證。這種既是“治者”，又是“被治者”的“忘我”的公民參與精神，經(jīng)過古羅馬共和國的改造傳承，在啟蒙時期再次得到弘揚，并成為近代民主法治的重要動力。然而，隨著全球化、公司擴張、消費時代的來臨，以及行政權(quán)力集中和生態(tài)危機、社會危機等，西方國家的公民參與熱情銳減。就連曾以公開辯論、公民權(quán)、公眾民主參與決策而自豪的美國，公眾對政府的信任度從1964年的75％，下降到1980年代末的35％，再下降到1990年代末的25％，而1998年美國國會選舉的投票率也只有36％。曾經(jīng)被定義為自由民主政治真正本質(zhì)的公民參與，現(xiàn)在似乎完全被一種崇尚追求個人經(jīng)濟利益的文化削弱了。這無疑導(dǎo)致了“深層的非政治化歷史過程、公民參與和社會治理的缺失、日益狹隘的公共話語，以及對古希臘人、盧梭、潘恩和杰斐遜等人來說極具價值的政治社會的消逝”。而這種“政治的衰落僅僅意味著步履艱難地走向一種更加倒退的、反民主的秩序，趨向要求懷疑美國公民生活的真正基礎(chǔ)的地步”［4］（P11，18）。這樣，就出現(xiàn)了公民參與精神的衰落、“政治的終結(jié)”和公共領(lǐng)域危機，“民主的幻滅感”也就在所難免了。

　　第二，公民身份和公民權(quán)利的流失。隨著全球化進程的加快，政治經(jīng)濟一體化的趨勢越來越顯著，一方面貧富差距、南北差距越來越大，另一方面，國際交往和流動互滲也越來越廣、越來越大，就造成了大量僑民、難民、移民和無家可歸者等問題，這些人群的公民身份得不到有效確定，公民權(quán)訴求也很難得到有效認同，對傳統(tǒng)公民權(quán)觀念提出了挑戰(zhàn)，“主權(quán)國家在今天已不再是公民身份的唯一坐基”［1］（P7）。與此同時，在一個民族國家內(nèi)部，現(xiàn)代化的發(fā)展不但沒有導(dǎo)致同質(zhì)化的社會，反而強化族群的內(nèi)聚力和族群團體之間的分化，這就很容易導(dǎo)致“主流族群將自己的意識形態(tài)當成中性、普遍，而劣勢族群的差異常被等同為劣等或異常，由于主流族群將少數(shù)族群的行為和價值視為‘不正�！�，為了避免這種異常危及公共福祉，因此采取排斥、隔離或壓制，以防止社會整合遭到腐蝕，似乎可以得到合理化的基礎(chǔ)”。這樣，少數(shù)族群的公民身份和權(quán)利就常常受到“普適性”價值和權(quán)利的壓制和侵蝕。為此，多元論者開始主張“差異公民”（differentiatedcitizenship）觀，即“自由主義政府不但基于個人立場，保障每一個公民平等權(quán)利，而且為了肯認和包容少數(shù)族群和團體的特殊認同和需求，賦予這些族群和文化以集體為單位的少數(shù)權(quán)利（minorityrights）”［5］（P157，161-162）。此外，福利國家時代的到來也助長了公民對國家的依賴性和消極性，特別是把自己的權(quán)利交由代議制中的“委托人”來處理，進而“促成從公民性向私人性的后退（privatistretreat），尤其將公民角色‘委托化’(clientalization)了”［2］（P243）。因而，公民就越來越遠離民主政治的中心，越來越被邊緣化了。由上可見，全球化、現(xiàn)代化帶來的分化與整合直接沖擊到公民身份與權(quán)利，甚至造成了公民身份和權(quán)利的流失，民主和法治的根基就難免發(fā)生了動搖。

　　第三，公民自由主義與公民共和主義的內(nèi)在張力。自由主義精神肇始于17世紀啟蒙思想家霍布斯，歷經(jīng)洛克、盧梭等而逐漸成為社會主導(dǎo)思想，并影響至今。它強調(diào)“經(jīng)濟人”假定、“守夜人”國家角色、功利主義傾向、世俗主義和個人主義精神。在這里，公民的民主參與和公共精神固然不可少，但是，公民生活的主要領(lǐng)域則在于私人平等而自由的價值選擇和生活方式追求。因此，它與古典共和主義那種追求卓越的德行公民相反，人天生就是一種非政治性的動物，形成了追求自我利益和個人權(quán)利的自由主義“消極公民”。因而，一個好的政府并不依賴于公民的善德，而是依賴于制度的最佳設(shè)計和運行，因此，“‘公民身份’象征個人可以經(jīng)由國家所保障的權(quán)利，充分地追求一己的私人生活和利益”［6］（P9）。這種公民精神無疑實現(xiàn)了人的解放和自由發(fā)展，但是，也帶來了一定的困境和問題，特別是過度主張個人權(quán)利而懈怠公民責(zé)任，過度追求私人利益而漠視公共利益，過度強調(diào)個人自由和個性差異而忘卻義務(wù)擔當和共同福祉，“過度遷就和放縱了個人的自然愿望，不可避免地導(dǎo)致公民精神的失落，國家墮入了以‘資產(chǎn)者’為主角的統(tǒng)治”［7］（P10）。因而，出現(xiàn)了政治冷漠、逃避納稅、依賴福利、“搭便車”、貧富差距、環(huán)境污染等弊端，加劇了民主和法治的危機。正是基于這一困境和問題，從20世紀70年代起公民共和主義開始復(fù)興。與古典共和主義不同，當今復(fù)興的公民共和主義已不再堅守古典共和主義的整體主義精神，它吸納了自由主義的合理成分，但是，它反對自由主義的“消極公民”觀，主張民主參與、公民責(zé)任和公共精神的“積極公民”觀，認為“健全和穩(wěn)定的現(xiàn)代民主不僅僅依賴于其‘基本結(jié)構(gòu)’的正義，而且還依賴于其公民的品性（qualities）與態(tài)度”。“如果沒有具備這些品性的公民，民主制就難以統(tǒng)治，甚至是不穩(wěn)定的�！保�2］（P246）可見，公民自由主義與公民共和主義之間存在著一定的內(nèi)在張力，公民自由主義的好處在于突顯個人自由和權(quán)利，但是很容易導(dǎo)致世俗自利和公民精神的衰落，從而失去民主法治的根基；
而公民共和主義的好處在于弘揚公民責(zé)任和公共精神，但也容易造成“普適價值”、“公共利益”、“政治崇高”對個性自由、私人利益和世俗生活的侵蝕，甚至有學(xué)者警告說：“事實上所有當代形式的多數(shù)獨裁都會利用這種強調(diào)公共精神的公民觀，在這些政權(quán)中所謂‘好公民’是指那些放棄一般道德考慮，完全接受權(quán)威所認定的公共善的人。”［5］（P207）因此，公民社群主義、公民多元主義等可以視為對二者進行平衡調(diào)和的不懈努力，但仍然不十分明朗。這種內(nèi)在張力反映了西方國家中公共利益與私人利益、政府與社會、自由與平等、權(quán)利與責(zé)任等的深層矛盾，并造成公民身份與角色、公民權(quán)利與責(zé)任、公民參與與德行等的選擇迷茫和現(xiàn)實困境，進而加劇了西方民主法治的危機。

　　正是基于這樣一種公民參與的困境和危機，西方國家開始探尋新的出路，力圖“在太多的公民參與和太少的公民參與之間找到一個適宜點，體現(xiàn)了公民參與面對的最大挑戰(zhàn)”［8］（P153-154），努力準備“新公民資格”，實現(xiàn)公民參與新的轉(zhuǎn)向。這一轉(zhuǎn)向的核心就是“公民治理”。它既不同于古希臘城邦的那種家國一體、公私同構(gòu)、治者與被治者同一的“輪番為治”，也不是一直以來那種宏大政治中民主投票的“代議制”，而是一種“生活政治”和社區(qū)公民自主治理。這種“公民治理”的軸心取向是立足于“生活政治”，通過政府、公共機構(gòu)和公民的合作行動，以理事會、公民委員會、公民受托代理委員會、公民團體等進行積極有效的民主參與，從而將公民帶入政策議程、社區(qū)項目管理和公共服務(wù)事務(wù)的中心地帶，創(chuàng)造了開放、民主、互動的現(xiàn)實參與機制，塑造新型公民身份和品格，化解公民參與困境和民主法治危機，推進社會民主進步。應(yīng)當說，這一時代轉(zhuǎn)向?qū)θ�球化時代的民主參與和法治建設(shè)具有不可忽視的重要意義和價值，對中國民主參與的發(fā)展和提高也具有重要借鑒作用。

　　二、非政府組織中公民參與的“中國”意義與取向

　　如前所述，以“公民治理”為取向的當代公民參與轉(zhuǎn)向，主要是基于對公民參與精神和公共領(lǐng)域的衰落、公民身份和公民權(quán)利的流失、公民自由主義和公民共和主義的內(nèi)在張力等困境和危機的一種反應(yīng)，其核心是探尋“積極公民”和“消極公民”的契合點和平衡機制，培養(yǎng)適應(yīng)并保證民主法治得以健康運行的“公民德行”。而“公民治理”的基本平臺就是“公民社會”，因為標志“公民社會”的各種非政府組織構(gòu)成了一種重要的“中間層政治”，促進公民社團加入公共事務(wù)的治理，并不是政府推卸其公共責(zé)任，而是尋求更好實現(xiàn)公共責(zé)任的有效合作途徑。它不僅有助于克服政府單一治理結(jié)構(gòu)的“致命的自負”，也形成了活躍的公共領(lǐng)域空間和多中心治理結(jié)構(gòu)［9］（P247）。通過這一空間，充分實現(xiàn)了在“生活政治”中組織化的個體公民參與和基層民主。

　　對中國而言，當下迫切地需要推進現(xiàn)代化和民主法治，但是，中國背負著濃重的德治文化傳統(tǒng)和上千年國家統(tǒng)攝社會的歷史，因而與西方國家有著太多的不同。我們既沒有西方那種悠久的共和主義傳統(tǒng)，也沒有強盛的自由主義文化，更沒有發(fā)達的民間組織及其自治精神，因此，中國必然要在努力融入人類民主法治文明主流的同時，謹慎地去面對中國的道路和問題。我們知道，改革開放后，中國的非政府組織廣泛興起，在政治、經(jīng)濟、文化和社會生活等諸領(lǐng)域中發(fā)揮著重要作用，構(gòu)成了轉(zhuǎn)型期中國由“統(tǒng)治”走向“治理”的重要通道。然而，它在發(fā)達程度、角色功能、動員能力、治理水平等諸多方面，與西方國家的非政府組織還有很大差距，它們在更大意義上還是政府的配合者甚至是政府延伸、群體利益的代表者，更多的是一種整體性、代表性參與，還遠達不到西方公民參與轉(zhuǎn)向中“公民治理”的程度。不過，我們也必須看到，在保持、發(fā)揮其整體性、代表性參與的同時，拓展其“公民治理”空間，強化公民對“生活政治”的民主參與，卻有著特殊的“中國”意義和取向。

　　首先，克服“兩極”行為模式，推進理性參與。與西方國家不同，在中國幾千年的歷史發(fā)展中，(點擊此處閱讀下一頁)

　　皇權(quán)專制、等級特權(quán)、道德紐帶一直是主旋律，社會成員歷來是扮演“草民”、“臣民”、“賤民”角色，根本沒有“公民”身份和意識。社會組織體系也都是官方性的，非政府組織很多時候是作為民間秘密“會社”而受到壓制甚至追剿。因而，社會成員缺少應(yīng)有的利益和權(quán)利訴求渠道，沒有政治參與空間，他們大多數(shù)情況下是做“良民”、“草民”，但是，當社會矛盾積累到一定程度，到了“官逼民反、不得不反”的時候，民眾就會揭竿而起，形成周期性的重大社會震蕩和改朝換代。可見，傳統(tǒng)中國的社會成員是一種“兩極”化的參與模式，要么做忍氣吞聲的“順民良民”，不問國事；
要么就群起造反，進行改朝換代的破壞性參與。直到近代，中國才在西方堅船利炮之下進行變革，并在20世紀初引入具有國家主人地位的“國民”概念（相當于西方的“公民”），繼而在《臨時約法》中確立了國民主權(quán)原則。新中國成立后，五四憲法明確規(guī)定“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，并確認了公民的基本權(quán)利和自由。然而，一系列因素致使社會成員的“兩極”化參與模式?jīng)]有發(fā)生根本性的改變，基本見不到公民理性參與的影子。

　　改革開放后，非政府組織的興起帶來了公民參與的希望和生機。但是，由于多種因素的制約和影響，非政府組織在很大程度上仍扮演著政府的“好孩子”形象和“幫手”作用，它們在民間治理中更多的是行業(yè)自治管理、社會服務(wù)、信息咨詢、協(xié)調(diào)利益、決策建議，等等，缺少應(yīng)有的對國家政治生活的有效參與和獨立表達，更缺少個體公民在“生活政治”中的民主參與，因此，積極推進非政府組織中的公民參與就成為亟待解決的時代課題。事實上，當下中國仍然是只有法律上的公民身份和名義，卻沒有事實上的公民價值和行動，要么不關(guān)心政治或者私下牢騷滿腹，要么走上街頭出現(xiàn)群體事件，這無疑成為中國民主法治進程的一個大忌。通過積極推進非政府組織中的公民參與，就可以有效化解這一問題。非政府組織能夠組織化、理性化、程式化地使公民接近國家公共決策中心，并進行必要的利益主張和權(quán)利表達，不僅釋放了公民的利益主張和權(quán)利訴求，也實現(xiàn)了“積極公民”的民主參與價值，從而奠定了公共決策的合法性基礎(chǔ)。同時，公民借助非政府組織與政府、公共部門合作，參與基層自治和社區(qū)治理，從而在“生活政治”中拓展公民參與，讓公民不僅是名義上、法律上而且是在現(xiàn)實生活中真正享有權(quán)利和承擔責(zé)任，從而在現(xiàn)實中感悟公民認知和體驗公民價值。這樣就可以逐漸培養(yǎng)公民的理性參與精神，消除“兩極”化的行為模式，真正形成社會成員的公民性品格，從而推進民主法治進程。

　　其次，避免空洞政治，踐行“務(wù)實”民主。在西方，有著悠久的自治文化傳統(tǒng)，我們姑且不說古希臘的眾多城邦，也不說古羅馬帝國之下契約、權(quán)利發(fā)達的市場經(jīng)濟，就是中世紀也呈現(xiàn)國王、教會、貴族、城市的多元權(quán)力制衡，自治傳統(tǒng)一直承續(xù)到今天。而在中國的文化歷史傳統(tǒng)中，一直是國家統(tǒng)攝社會的格局，自古就缺少民間自治的傳統(tǒng)，曾經(jīng)的春秋戰(zhàn)國、“藩鎮(zhèn)割據(jù)”最終統(tǒng)一于天下。民國初年的聯(lián)省自治、鄉(xiāng)村建設(shè)運動，等等，也都因各種因素而以失敗告終。因此，與此相適應(yīng)，中國的思想文化傳統(tǒng)必然主張皇權(quán)至上、“大一統(tǒng)”觀念和“內(nèi)圣外王”之道，強調(diào)宏大理想和政治目標，忽視“生活政治”和自治精神。新中國成立后，又受蘇聯(lián)中央集權(quán)主義和“左”傾思想的影響，我們的民主訴求就完全放大于國家政治生活層面，每個人都以“主人”的身份和意識參與到“階級斗爭”之中，表面上看是一種“主人”行動，實際上卻是一種“集體無意識”和“空洞”政治，造成的后果是眾所周知的。

　　當下中國正在積極推進民主法治進程，但是，在現(xiàn)有政治寬容、體制轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟發(fā)展、文化傳統(tǒng)的背景下，不應(yīng)過多寄希望于國家政治民主化變革，而應(yīng)立足于自下而上的民主培育和啟動，這可能更具現(xiàn)實意義和價值。而且，即使國家宏觀民主變革大幅推進，如果基層社會缺少民主基因，那么，民主變革的理想最終也難免會化為民主的夢幻。因此，我們一方面要從宏觀上來促進國家政治體制改革，但另一方面更要注重“生活政治”。非政府組織中公民參與的主導(dǎo)傾向，就是走進“生活政治”的“公民治理”。它以組織形式躋身具體的、基層的社區(qū)治理，在關(guān)乎切身現(xiàn)實利益的公共決策和管理實務(wù)中采取行動。應(yīng)當說，每個人都會關(guān)心社會正義和制度合理性，但是，他們可能會更關(guān)心自身處境和切身利益。也即通過對那些涉及自己切身或者本群體或者本社區(qū)利益和權(quán)利的公共事務(wù)的積極參與，來切實踐行自己的公民權(quán)利和責(zé)任。這也是當下中國一種“務(wù)實”民主的選擇，如果“公民治理”、民間自治、基層民主搞好了，就會成為推進國家體制民主的根本推動力。在這方面，非政府組織中的公民參與會有很大的作為。

　　再次，塑造公民性品格，培育民主法治根基�，F(xiàn)代民主法治僅僅有正義合理的制度設(shè)計是不夠的，具有現(xiàn)代公民性品格的主體是民主法治得以有效運行的關(guān)鍵要素。而公民性品格很大程度上是通過公民參與來獲得的，特別是非政府組織中的公民參與。為此有學(xué)者指出，“公民的首要義務(wù)之一便是參與公民社會”，那是培養(yǎng)公民德行的苗圃，“我們是在公民社會的自愿組織（如教會、家庭、聯(lián)合會、種族團體、合作組織、環(huán)境群體、鄰居社團、婦女扶持團體、慈善機構(gòu)等）中習(xí)得共同義務(wù)感這種德性的”。換言之，“使民主政治成為可能的文明品質(zhì)只有在公民社會的團體（association）網(wǎng)絡(luò)中才能習(xí)得”［2］（P253）。

　　縱觀各國民主法治進程，公民文化具有重要的深層支撐作用［10］（P185-194）。然而，中國文化傳統(tǒng)中“臣民”觀念興盛，“公民”角色缺位，公民性品格就更微弱了。事實上，近年來我國立法加速進行，制度不斷完善，司法體制也不斷推陳出新，但是，民主法治并未在現(xiàn)實生活中真正建立起來。其中很關(guān)鍵的一個因素，就是社會成員還只是法律和名義上的公民，沒有成為生活中名副其實的真正公民，還沒有形成與民主法治相契合的公民性品格，因此，公民性品格的培養(yǎng)就顯得至關(guān)重要。這就需要積極推進非政府組織中的公民參與，使公民在民主商議、自主自律、對話協(xié)調(diào)、多元利益平衡、責(zé)任擔當?shù)墓�共決策和公共管理事務(wù)中，感受民主價值、社會良知和社會責(zé)任，養(yǎng)成民主參與的技能和習(xí)慣，從而培養(yǎng)公民的自由多元、理性寬容和公共精神境界。正因如此，有西方學(xué)者強調(diào)：“一個自由民主的政府必須依賴于范圍廣泛的、多種多樣的社團來培育方方面面的公民美德�！保�11］（P21）只有形成了公民的公共精神，民主和法治秩序才能獲得有力的內(nèi)在支撐和根基。

　　三、非政府組織中公民參與的問題與對策

　　盡管非政府組織中的公民參與賦有一定的特殊意義和使命，但是，中國非政府組織中的公民參與并不十分理想。這里有很多眾所周知的制約因素，比如，非政府組織的獨立性不夠、代表性和動員能力不強、自主自律意識不高，等等，但此外還有一個十分關(guān)鍵的問題，那就是非政府組織的定位和發(fā)展方向。

　　改革開放三十年來，非政府組織獲得了迅猛發(fā)展，但是，人們對它的期待是不一樣的。政府部門最初是把非政府組織看成聯(lián)系群眾的“橋梁、紐帶和助手”，目前仍然把很多非政府組織看做政府的延伸，或者是貫徹政府政策、實現(xiàn)政府目標的平臺或媒介；
學(xué)者們在很大意義上則賦予非政府組織很高的政治價值和民主期待，特別是希望它們在制衡國家權(quán)力、保障社會自由和權(quán)利方面能有大的作為；
而政府組織自身定位則很尷尬，為了取得合法性和政府資金、授權(quán)等支持，非政府組織必須服從政府的領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)劃，但是，又出于所屬會員的信賴支持、權(quán)利主張和社會期待，有一定的自由民主追求①。從中我們可以看出，政府是傾向于統(tǒng)攝非政府組織的內(nèi)在路徑，學(xué)術(shù)界是傾向于非政府組織制衡政府的內(nèi)在路徑，而非政府組織自身則居中搖擺，尋找適合當下國情和政治環(huán)境的恰當位置。這不僅是中國的情況，發(fā)展中國家大致都是“依賴、對抗、壓制、合作等形式”［12］（P44）。事實上，這種恰當位置的關(guān)鍵是獨立與合作，因此，人們越來越認識到，不應(yīng)該在服從還是對抗的對立中選擇，而應(yīng)是走互動合作的“第三條道路”，這個“第三條道路”根本支點就是“公民治理”。然而，由于我國的非政府組織還很不發(fā)達，公民參與熱情還不高，非政府組織在社區(qū)自治、“生活政治”領(lǐng)域中的影響和作用不足，因而真正的“公民治理”尚未形成，公民參與尚不到位。這就需要積極推進改革，促進“公民治理”的發(fā)展。

　　其一，拓展開通非政府組織在“體制內(nèi)”的民主參與渠道。改革開放三十年來，中國的民主法治進程不斷加快，但是，民主參政議政的空間還需要進一步拓展。目前，在“體制內(nèi)”的人民代表大會、政治協(xié)商會議等還沒有非政府組織的界別，這無疑是非政府組織民主參與的一個重要瓶頸。因此，有必要把非政府組織納入“體制內(nèi)”民主參與渠道，使非政府組織在國家政治生活中有更大的作為，并為“公民治理”提供更好的宏觀環(huán)境和民主條件。

　　其二，努力建構(gòu)非政府組織在“公民治理”中的主體角色。如前所述，目前非政府組織更多地致力于整體性、代表性參與，在“生活政治”中的作用沒有得到有效發(fā)揮。因此，政府和相關(guān)公共服務(wù)部門應(yīng)加速開放公共事務(wù)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域，積極挖掘非政府組織的潛力，在基層自治和社區(qū)治理（如社會治安綜合治理、居委村委自治、環(huán)境整治工程、市場自治管理、交通綜合治理、消費者權(quán)益維護、群體利益沖突的對話協(xié)調(diào)等）中，更多動員和發(fā)揮非政府組織的力量和作用。同時，非政府組織也應(yīng)更積極主動地投身于“生活政治”，從而走上“公民治理”的主角地位。這樣，才能形成政府、公共部門、相關(guān)單位和個人、非政府組織等共同動手、互動支撐的“多中心治理”結(jié)構(gòu)，從而推進非政府組織中的公民參與，實現(xiàn)公民價值，培育民主法治根基。

　　其三，提高非政府組織的公信力和動員能力。非政府組織中的公民參與很大程度上依賴于該組織的公信力和社會動員能力與水平。在西方國家，有很悠久的民間自治傳統(tǒng)、公民意識和民主精神，非政府組織發(fā)達，人們甚至有時對非政府組織的信任要高于政府組織，公眾參與率自然就高。如美國在20世紀90年代公民參與社會組織人數(shù)有所下降，但仍保持在70.0％，日本為67.1％，亞洲并不發(fā)達的蒙古也在63.2％［13］（P87）。然而，由于多種因素的制約和影響，中國人過多相信政府，而對非政府組織信任度不夠，公民參與度也就不高。因此，就需要政府繼續(xù)強化宏觀調(diào)控而縮小行政干預(yù)和職能輻射范圍，讓非政府組織擁有更廣闊的發(fā)展參與空間。特別是在當下社會轉(zhuǎn)型期和非政府組織的成長期，政府應(yīng)該在政策導(dǎo)向、經(jīng)費籌集、授權(quán)委托、業(yè)務(wù)活動、公信力鑄造等方面給予非政府組織以大力支持和幫助。同時，非政府組織也應(yīng)該充分利用“社會事業(yè)社會辦”所提供的廣闊舞臺，積極組織立竿見影的業(yè)務(wù)活動，廣泛吸納并動員公民參與，強化自律服務(wù)品格、社會責(zé)任意識和公共精神，從而擴大社會影響和提升社會動員能力，更充分地展現(xiàn)非政府組織中的公民參與價值。

　　其四，提高公民的民主法治意識和參與精神。社會中的公民是非政府組織的基本細胞，只有公民對非政府組織的信任依賴和廣泛參與，非政府組織才有基礎(chǔ)、動力和活力。因此，公民民主法治意識的高低，就成為非政府組織興衰的關(guān)鍵因素。而活躍發(fā)達的非政府組織又能推進有效的公民參與，能夠提升公民的民主法治意識和公民性品格，從而形成良性互動。在我國，公民對非政府組織之所以參與度不高，不能不說與公民的民主法治意識不高直接相關(guān)。事實上，“如果要改善一個社會，那就必須先從改善其公民入手，只有善德的公民才能創(chuàng)造美好幸福的社會”［14］（P39）。就是西方較為成熟的民主法治國家，也十分注重公民教育和民主法治精神的培養(yǎng)。因此，在我國集權(quán)專制文化濃重、沒有民主法治及公民傳統(tǒng)的國情下，更需要進行必要的民主法治精神“啟蒙”，特別是應(yīng)把它納入學(xué)校的公民教育和“六五”普法規(guī)劃，以強化公民的民主參與意識和公民精神，進而促進非政府組織的蓬勃發(fā)展，為民主法治進程提供重要而持續(xù)的社會動力。

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