論行政訴訟立案登記制改革的困境與突破

　　摘要 自從2015年立案登記制改革以來，人民群眾的訴權(quán)大大得到保障和改善，在敏感的行政訴訟中，立案登記制改革顯得更為重要。但是隨著改革的推進(jìn)，人們在實踐中也逐漸發(fā)現(xiàn)了立案登記制并不如想象的那么美好，隨之帶來了起訴條件釋義不明、案件數(shù)量井噴式增長、訴權(quán)濫用、基層法院人少案多等諸多難題。如何擺脫這種困境，實現(xiàn)立案登記制的突破將是改革下一步的重中之重。
　　關(guān)鍵詞 立案登記制 多重糾紛 調(diào)節(jié)手段 濫訴追責(zé)
　　中圖分類號：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.299
　　一、立案登記制改革的背景
　　立案作為訴訟的起始程序，它是當(dāng)事人訴權(quán)有效行使的重要保障，從而影響到實體利益的實現(xiàn)。行政訴訟向來有“三難”：立案難、審理難、執(zhí)行難，而立案登記制度則針對的是立案難的問題。在傳統(tǒng)的立案審查制中，法院往往進(jìn)行提前的實質(zhì)審查，屬于典型的案外程序，缺乏公開性、規(guī)范性及當(dāng)事人的參與性，嚴(yán)重?fù)p害了當(dāng)事人的訴權(quán)和法院的公信力�！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確要求對法院的立案制度進(jìn)行改革，變立案審查制為立案登記制，做到有案必立、有訴必理，保障當(dāng)事人訴權(quán)。行政訴訟立案審查制變更為立案登記制，意味著立案程序由職權(quán)模式向訴權(quán)保障模式轉(zhuǎn)變，這就為全面解決立案難題提供了制度上的保障。
　　二、我國行政訴訟立案登記制的實質(zhì)特征
　　我國學(xué)界普遍認(rèn)可的完整意義上的行政訴訟立案登記制，主要指當(dāng)事人向法院提起訴訟，遞交了符合要求的起訴狀，法院就必須予以登記立案。它是一種與立案審查制相對應(yīng)的立案制度，并不預(yù)先設(shè)置實質(zhì)審查。目前，英國、美國等一些西方國家均采用立案登記制。
　�。ㄒ唬┪鞣礁鲊�的立案登記制
　　西方各國出于充分保障當(dāng)事人訴權(quán)的需要，尤其是英美法系國家并未提前設(shè)置實質(zhì)審查的障礙，而是以形式審查為主。在英國，行政案件和民事案件大體的訴訟程序相同，民事案件分為兩部分：即提交訴狀和事后答辯。當(dāng)事人提交規(guī)范統(tǒng)一要求的文件后，法院進(jìn)行簡單形式審查就完成案件的受理。類似的在美國，《美國聯(lián)邦法院民事訴訟規(guī)則》規(guī)定：當(dāng)事人在向法院提交訴狀后，直接由書記官進(jìn)行格式審查，然后書記官的職責(zé)就是找出具體的錯誤，再來使律師糾正，但“書記官不得僅因提交文件的格式不適當(dāng)而拒絕接受所提交的任何文件�！彼�以說，英美兩國的立案登記制較為典型的體現(xiàn)了形式審查的執(zhí)行方式。當(dāng)然，這并不代表所有案件毫無甄別的都會被受理，英美兩國的立案登記制與其案件審理階段首先進(jìn)行訴訟要件審查的。其立案登記制還配套一系列其他審查措施，從另一個角度而說這種審查并不等于是零門檻的。對于那些不具備規(guī)定要件，不符合法律要求的訴狀，法院不會受理，更不會進(jìn)而展開其他實體審查。
　　在大陸法系國家，以德國的行政訴訟立案登記制最為典型。德國，立案登記并不意味著審理程序的馬上開始。德國法院開始會審查原告是否為繳納了相關(guān)的訴訟費用；然后會審查該案件是否運用了并經(jīng)歷了相應(yīng)其所在州的州法律的調(diào)解程序；最后，由法院檢查其起訴狀是否包含了強制規(guī)定的內(nèi)容。實際上與英美國家的實體資格要件審查存在類似之處。其他大陸法系國家諸如日本和法國，做法與德國類似。
　�。ǘ�）我國行政訴訟立案登記制的實質(zhì)
　　我國之前的立案審查制度主要是針對案件的實質(zhì)環(huán)節(jié)進(jìn)行前置審查，此次改革立案登記制意圖將這種實質(zhì)審查變化為形式審查。根據(jù)新《行政訴訟法》第51條規(guī)定：“人民法院在接到起訴狀時對符合本法規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟�案”，因此，法院在決定是否登記立案之前就要根據(jù)新《行政訴訟法》的第49、25條的規(guī)定，對起訴條件進(jìn)行審查，從而判斷這些案件是否能夠立案。
　　但是我們來看第49條中規(guī)定的這些起訴條件：原告是否是行政行為的相對人或者其他與行政行為有利害關(guān)系；被告本身是不是明晰的；起訴狀中是否有具體的請求和明確的依據(jù)；相關(guān)人民法院是否具有管轄權(quán)等等。我們可以看到這些起訴條件在西方中幾乎都在實體判決要件的范疇內(nèi)，也就是說基本屬于在登記立案之后由承辦法官進(jìn)行審查的細(xì)節(jié)內(nèi)容。所以說，我國的行政訴訟立案登記制同西方國家的立案登記制是有著顯著區(qū)別的。
　　對于第49條中規(guī)定的這些判定標(biāo)準(zhǔn)，實際上在具體操作中并沒有想象的那么簡單。比如對于受案范圍和案件管轄的確定，不可避免的涉及到對案件發(fā)生地和實際確認(rèn)地點進(jìn)行審查。又比如對于案件是否有利害關(guān)系的確定，對于這種利害關(guān)系的確認(rèn)過程中，也不可能僅僅停留在對案件的形式審查中，或多或少的涉及到對案件實際關(guān)系的確認(rèn)和審核。所以綜合以上情況，我們知道我國的立案登記制度實際上是西方國家立案登記制度的改進(jìn)版本。它并非是一成不變的照搬西方國家的立案模式，而是結(jié)合我國的實際國情和客觀存在的社會現(xiàn)實，吸收了前任立案審查制度的可取之處，從而實行的一次具有中國特色的制度改良。因此，我國的立案登記制度并不是完整意義上的立案登記制度，而是近似于一種準(zhǔn)立案登記制度。
　　三、我國行政訴訟立案登記制度的實際困境
　　受限于社會發(fā)展和我國法律資源的現(xiàn)實，我國行政訴訟立案登記制度改革并非一帆風(fēng)順，我國的立案登記制度依舊面臨著諸多困境。下面我將一一闡述目前行政訴訟立法登記制改革中遇到的幾個典型難題。
　�。ㄒ唬┢鹪V條件立法闡釋不明
　　2015年新《行政訴訟法》明確指出：“符合本法規(guī)定的起訴條件的”案件才實行“登記立案”。如何判斷當(dāng)事人的起訴是否屬于“依法應(yīng)該受理的案件”呢？就目前現(xiàn)有法條和2015年4月15日最高人民法院《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》（以下簡稱《意見》）并沒有明確規(guī)定。這就使得法院在審理案件時對于具體起訴條件的把握不大確定，也讓人們產(chǎn)生了一定的誤解。許多人在新《行政訴訟法》產(chǎn)生了一個印象是：只要我向法院上訴，法院就應(yīng)該受理。許多基層法院也對此產(chǎn)生了一定的理解錯誤，導(dǎo)致了大量不該受理立案的案件被立案。這就是初步放寬審查門檻的后遺癥。我國的立案登記制本身就不是完整意義上的立案登記制，對于訴訟的立案也實際上還存在著一定的實體審查環(huán)節(jié)，但是法院在具體審查過程中一不小心就會走進(jìn)傳統(tǒng)的立案審查制度的前置審查的死胡同，這樣一來改革便無意義。因此，平衡好這兩者的關(guān)系尤為重要。

相關(guān)熱詞搜索：行政訴訟 立案 困境 登記 突破