地方債高懸之憂

　　2018年二季度，在一次全國人大常委會(huì)分組審議報(bào)告會(huì)上，三位委員曾追問：“地方政府隱性債務(wù)的底數(shù)到底有多少？”然而，被追問的問題，相關(guān)部門并未給出確切回答，一個(gè)重要原因是各部門的統(tǒng)計(jì)口徑存在分歧，各地政府部門對(duì)隱性債務(wù)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一。
　　委員們之問，亦是很多地方政府官員的心頭之憂。
　　在經(jīng)歷過去十年政府投資高速增長、融資平臺(tái)失控?cái)U(kuò)張之后，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已成隱患，其中顯性債務(wù)尚可統(tǒng)計(jì)公布，隱性債務(wù)至今莫衷一是。
　　李市長（化名）是中國西部地區(qū)某地級(jí)市政府的一位主要領(lǐng)導(dǎo)。早在2015年，該市財(cái)政就陷入嚴(yán)重虧空狀態(tài)， 政府負(fù)債率（負(fù)債率=債務(wù)余額/GDP）這一核心指標(biāo)，已經(jīng)超過60%的國際標(biāo)準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)警戒線。2017年以來，金融市場資金面驟緊，原有融資渠道被堵，實(shí)體經(jīng)濟(jì)稅收增長緩慢，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越來越大，財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重。今年下半年，該市政府有好幾筆債務(wù)到期需要償還，但現(xiàn)在資金還沒有著落，為此李市長頗為焦慮。
　　近期，李市長看到有關(guān)湖南某市政府“賴賬”的新聞，觸動(dòng)很大。當(dāng)?shù)刂鞴茴I(lǐng)導(dǎo)召集銀行、銀監(jiān)局、融資平臺(tái)公司的一把手參加會(huì)議，要求各家銀行下調(diào)貸款利率，配合市政府化解沉重的債務(wù)。地方政府“賴賬”被曝光，引發(fā)市場普遍關(guān)注，但隨后，該市出面辟謠，亦未有進(jìn)一步權(quán)威信息披露。
　　問題不僅在西部，亦在東部地區(qū)出現(xiàn)。
　　今年5月上旬，天津市國資委下屬兩個(gè)省級(jí)融資平臺(tái)相繼傳出信托兌付風(fēng)險(xiǎn)，其中天津最大的國有房企——天房集團(tuán)累計(jì)在50多家金融機(jī)構(gòu)融資負(fù)債，涵蓋四大行、各大股份銀行和主流信托機(jī)構(gòu)，負(fù)債總計(jì)1830多億元。這猶如一聲驚雷驚動(dòng)金融圈，也引起監(jiān)管部門的高度重視。
　　據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者調(diào)查，目前中國一些地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高懸，除了公開可查的顯性債務(wù)，統(tǒng)計(jì)口徑不一致的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也在日益積累。近期，《財(cái)經(jīng)》獲悉的部分第三方機(jī)構(gòu)的研究報(bào)告測算表明，不少中國地方政府的負(fù)債率可能已經(jīng)超過國際債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)警戒線。
　　
　　根據(jù)中國財(cái)政部公布的地方債務(wù)數(shù)據(jù)，截至2017年底，中央財(cái)政國債余額13.48萬億元，地方政府債務(wù)余額16.47萬億元，政府總體債務(wù)余額是29.95萬億元，政府負(fù)債率為36.2%，遠(yuǎn)低于60%的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警線。
　　但多位財(cái)政專家認(rèn)為，這些數(shù)據(jù)只是納入財(cái)政部門“政府債務(wù)管理系統(tǒng)”的顯性債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑。財(cái)政部科研所金融研究室主任趙全厚、吉林省財(cái)政科研所所長張依群認(rèn)為，顯性債務(wù)之外，更為龐大的政府隱性債務(wù)目前還處于統(tǒng)計(jì)口徑爭議和實(shí)際情況摸底的過程中。
　　中國財(cái)政科學(xué)研究院院長劉尚希認(rèn)為，地方政府隱性債務(wù)包括建設(shè)性債務(wù)、消費(fèi)性債務(wù)和政策性融資擔(dān)保，牽涉范圍很廣，如地方融資平臺(tái)公司債務(wù)、政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目的債務(wù)、棚改債務(wù)、政府購買服務(wù)項(xiàng)目的債務(wù)、地方“僵尸國企”債務(wù)、金融扶貧項(xiàng)目債務(wù)、養(yǎng)老金缺口、政策性融資擔(dān)保等，都應(yīng)該屬于政府隱性債務(wù)。
　　一位不愿具名的財(cái)政專家告訴《財(cái)經(jīng)》記者，據(jù)他們在部分地區(qū)的摸底，相當(dāng)一批地方融資平臺(tái)并不具備獨(dú)立償債能力，且普遍缺乏穩(wěn)定收益，現(xiàn)在基本是依靠政府財(cái)政和滾動(dòng)融資維持生存，隱藏的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)頗大。
　　據(jù)悉，中央有關(guān)部門正在研究制定防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的文件，其中包含了對(duì)隱性債務(wù)認(rèn)定、摸底、化解等內(nèi)容。下一步，中央相關(guān)部委對(duì)地方政府隱性債務(wù)有望出臺(tái)統(tǒng)一口徑和標(biāo)準(zhǔn)，也必將推出一系列化解地方政府隱性債務(wù)的對(duì)癥之藥，以免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)失控。

隱性債務(wù)水多深？

　　由于標(biāo)準(zhǔn)不清，摸底不實(shí)，全國人大常委會(huì)委員們追問的“地方政府隱性債務(wù)的底數(shù)到底有多少”？自然無法得到相關(guān)部門的準(zhǔn)確回應(yīng)。但這一統(tǒng)計(jì)口徑的模糊，已經(jīng)引起高度關(guān)注。
　　《財(cái)經(jīng)》記者從多個(gè)部委了解到，關(guān)于地方隱性債務(wù)，目前中央層面的確還沒有專門機(jī)構(gòu)給出明確定義和統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，因此也無法公布有關(guān)地方政府隱性債務(wù)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，財(cái)政部、國家發(fā)改委等部門對(duì)此也說法不一。

　　一些調(diào)查研究機(jī)構(gòu)根據(jù)自己設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行摸底，認(rèn)為地方政府隱形債務(wù)主要集中在地方融資平臺(tái)違法違規(guī)舉債。
　　長江產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究院研究員陳柳帶隊(duì)調(diào)研的結(jié)果顯示，截止到2016年底，僅僅地方融資平臺(tái)總負(fù)債就高達(dá)30.27萬億元，如果再加上2016年底15.32萬億元的地方債券余額、12.59萬億元的國債余額，全部納入政府杠桿率計(jì)算，中國政府負(fù)債率就遠(yuǎn)超60%的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警線。
　　中國社會(huì)科學(xué)院國家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室副主任、國家資產(chǎn)負(fù)債表研究中心主任張曉晶，清華大學(xué)經(jīng)管學(xué)院常務(wù)副院長、清華大學(xué)中國財(cái)政稅收研究所所長白重恩也帶領(lǐng)各自團(tuán)隊(duì)對(duì)地方融資平臺(tái)債務(wù)做過調(diào)研。
　　張曉晶團(tuán)隊(duì)調(diào)研結(jié)果顯示，“當(dāng)前地方政府融資平臺(tái)債務(wù)約30萬億元，約占GDP的40%”;白重恩團(tuán)隊(duì)公布的調(diào)研結(jié)果為，截至2017年6月底，“發(fā)行過城投債的企業(yè)債務(wù)余額”大約是47萬億元。
　　還有其他專業(yè)機(jī)構(gòu)也對(duì)地方融資平臺(tái)債務(wù)做了摸底，但調(diào)查得出的債務(wù)數(shù)據(jù)不盡一致。
　　中財(cái)—鵬元地方財(cái)政投融資研究所執(zhí)行所長溫來成解釋說，全國地方融資平臺(tái)有70%以上是在區(qū)縣一級(jí)，所在領(lǐng)域遍布工業(yè)、農(nóng)業(yè)、公用事業(yè)、交通運(yùn)輸、房地產(chǎn)、能源等，分屬各職能部門管理，分屬國務(wù)院不同部委，研究機(jī)構(gòu)很難全部掌握各地方政府融資平臺(tái)的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，這正是導(dǎo)致各專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)地方融資平臺(tái)債務(wù)調(diào)查結(jié)果出現(xiàn)偏差的主要原因。

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