我國高等教育引入PPP模式的若干問題思考

　　摘要：我國高等教育發(fā)展仍面臨著經(jīng)費(fèi)不足的問題，主要是社會(huì)資本等其他經(jīng)費(fèi)籌集形式匱乏導(dǎo)致。探討在一定范圍內(nèi)適當(dāng)引入PPP模式不僅可以減輕財(cái)政壓力，還可以激發(fā)高校代理人的成本效益意識，提高資金使用效率。最后對于引入PPP模式落地提出政策建議。
　　關(guān)鍵詞：準(zhǔn)公共產(chǎn)品；PPP模式；產(chǎn)權(quán)歸屬；收益回報(bào)權(quán)
　　一、我國高等教育現(xiàn)狀及PPP模式簡介
　　高等教育作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其具有非競爭性和相對排他性。非競爭性指公共產(chǎn)品一旦被提供，消費(fèi)者的增多并不會(huì)導(dǎo)致該公共產(chǎn)品生產(chǎn)成本的增加，例如國防。非排他性是指將某個(gè)人排除在受益范圍外是不可行的或者是不經(jīng)濟(jì)的。高等教育準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)決定了政府主導(dǎo)的財(cái)政供給模式即政府投資并管理對于我國高等教育大規(guī)模粗放式發(fā)展的階段起到了不可估量的作用。但是目前我國高等教育發(fā)展要想取得進(jìn)一步突破性內(nèi)涵式發(fā)展，必須在財(cái)政保底線管公平的基礎(chǔ)上，引入競爭機(jī)制，進(jìn)行市場化改革，提高資金使用效率。目前我國高等教育財(cái)政資金投入與同時(shí)期發(fā)達(dá)國家的差距并不大，但仍難以滿足經(jīng)費(fèi)總需求，這是其他經(jīng)費(fèi)籌集形式匱乏導(dǎo)致的。將PPP模式引入高等教育中，即是拓寬資金來源的渠道、資金來源社會(huì)化、多元化，彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)不足，發(fā)揮社會(huì)資本的作用。
　　PPP模式是政府和私人部門合作提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給機(jī)制，我國的翻譯是“政府與社會(huì)資本合作模式”，即社會(huì)資本負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營及維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施等，并通過“使用者付費(fèi)”或者“政府付費(fèi)”獲得回報(bào)。政府負(fù)責(zé)對于公共產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行定價(jià)及和質(zhì)量監(jiān)管等等，以保證公共利益最大化。PPP模式通過引入市場競爭和激勵(lì)約束機(jī)制，可以提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量和供給效率，又可以降低政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，是一種利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作共同體關(guān)系。
　　二、我國高等教育引入PPP模式的優(yōu)勢分析
　　其一，高等教育引入PPP模式可以減輕政府財(cái)政壓力，減輕高校的銀行貸款負(fù)擔(dān)。國務(wù)院出臺《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理意見》，要求通過PPP模式與社會(huì)資本合作，將社會(huì)資本引入包括教育行業(yè)在內(nèi)的公共服務(wù)事業(yè)投資、建設(shè)、運(yùn)營，來化解政府債務(wù)危機(jī)，解決建設(shè)資金來源問題。高等教育引入PPP模式，政府和社會(huì)資本合作，可以實(shí)現(xiàn)政府投入少量財(cái)政資金即可撬動(dòng)大量社會(huì)資本投入的效果，政府可以在花少量資金的情況下即可辦提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的大事。并且引入PPP可以削減高校對于銀行貸款的依賴，甚至可以對于目前已有的銀行貸款項(xiàng)目進(jìn)行債務(wù)重組，改變高校資產(chǎn)負(fù)債率過高的現(xiàn)狀，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
　　其二，高等教育引入PPP模式，引入社會(huì)資本的監(jiān)督，作為政府代理人的高校法人會(huì)加強(qiáng)成本效益的意識，優(yōu)化升級管理模式。高等教育資金來源主要是財(cái)政資金，層層的委托代理關(guān)系使得對于代理人的監(jiān)督不到位，存在不講成本，不管質(zhì)量，忽視效率和效益，資源浪費(fèi)嚴(yán)重的現(xiàn)象。引入PPP模式，社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)，可以把私營企業(yè)先進(jìn)的技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)以及凡事講求效率和效益的意識潛移默化的影響高校的代理人，保證項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量，提高項(xiàng)目建設(shè)的效率、縮短項(xiàng)目周期、降低項(xiàng)目成本，從而提高辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的使用效率，優(yōu)化高校資源配置，建設(shè)科學(xué)的現(xiàn)代大學(xué)治理模式。政府原來是項(xiàng)目的提供者，缺失監(jiān)管方，引入PPP模式后轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)資本的監(jiān)管者和合作者，也有利于公共事業(yè)優(yōu)質(zhì)高效的完成。
　　其三，高等教育引入PPP模式可以有效的降低和分散風(fēng)險(xiǎn)。政府和社會(huì)資本合作過程中，可以通過合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，政府往往承擔(dān)較多的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本方則承擔(dān)參與風(fēng)險(xiǎn)，雙方分別充分發(fā)揮自己控制風(fēng)險(xiǎn)的能力優(yōu)勢，形成風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，從而為高校項(xiàng)目建設(shè)保駕護(hù)航。
　　三、高等教育引入PPP模式的適用范圍探討
　　盡管高等教育引入PPP模式有諸多優(yōu)勢，但是需要明確的是，PPP模式不是萬能的，并不適用于高校的所有項(xiàng)目領(lǐng)域。現(xiàn)就對于以下范圍是否可以引入PPP模式進(jìn)行探討。
　　其一，教學(xué)平臺的建設(shè)。高等教育培養(yǎng)學(xué)生除了理論知識培養(yǎng)外，還應(yīng)注重學(xué)生的自主學(xué)習(xí)能力、動(dòng)手實(shí)踐能力和創(chuàng)新能力等等。這就需要高水平教學(xué)平臺的支持。目前教學(xué)平臺建設(shè)主要有開放式的信息化教學(xué)平臺、學(xué)生綜合實(shí)驗(yàn)實(shí)訓(xùn)室、綜合創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)基地等等�，F(xiàn)階段各高校陸續(xù)搭建網(wǎng)上課程中心，但是由于學(xué)校資金投入不足、新技術(shù)跟進(jìn)不夠等等原因，造成體驗(yàn)效果不佳，未取得預(yù)設(shè)效果。引入PPP模式，社會(huì)資本方不乏有信息技術(shù)領(lǐng)域的專業(yè)機(jī)構(gòu)，可以通過與高等院校之間簽訂PPP協(xié)議，明晰教育資源可共享的范圍及合作方的權(quán)利責(zé)任，由社會(huì)資本方全程設(shè)計(jì)、管理和維護(hù)，并且可以通過使用者付費(fèi)等使得社會(huì)資本方獲得收益。
　　其二，科研平臺的建設(shè)。在高等院校尤其是普通高等院�；蛭目祁惛叩仍盒＃�普遍存在科研設(shè)備落后、科研管理滯后、科研經(jīng)費(fèi)不足等現(xiàn)象。高�？梢砸�進(jìn)PPP模式，由社會(huì)資本負(fù)責(zé)科研平臺如實(shí)驗(yàn)室設(shè)施設(shè)備的融資、搭建、維護(hù)更新和管理，并可以在合同中約定由科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人付費(fèi)，或者建立科研成果共享機(jī)制等保證社會(huì)資本方獲得合理回報(bào)。既可以解決科研經(jīng)費(fèi)不足的窘境，又可以把社會(huì)資本方先進(jìn)的管理方式引入到科研管理過程中。
　　其三，后勤平臺的建設(shè)。后勤平臺建設(shè)主要體現(xiàn)在學(xué)生宿舍、學(xué)生或教職員工食堂、校園環(huán)境美化以及學(xué)校安保系統(tǒng)等硬件投入等等。目前高校后勤建設(shè)和管理職能滿足學(xué)生的基本需求，在優(yōu)化升級方面還有較大的發(fā)展空間。例如社會(huì)資本可以對于校園安保、升級門禁系統(tǒng)、監(jiān)控設(shè)備等與高校合作，然后按學(xué)生人數(shù)或者按一定比例向社會(huì)資本方付費(fèi)。后勤社會(huì)化改革可以充分利用社會(huì)資本在校園硬件建設(shè)技術(shù)和資金上的優(yōu)勢，社會(huì)資本負(fù)責(zé)建設(shè)運(yùn)營維護(hù)，高校方負(fù)責(zé)監(jiān)管，節(jié)省精力向教學(xué)和科研管理方面傾斜，集中力量辦大事。
　　四、高等教育引入PPP模式的政策建議
　�。ㄒ唬┮�入PPP模式的適用范圍、準(zhǔn)入條件、產(chǎn)權(quán)歸屬必須予以明確
　　高等教育PPP模式的發(fā)展處于初期階段，如何平衡高等教育公益性的性質(zhì)和社會(huì)資本的趨利性的性質(zhì)是首先要考慮的問題。建議政府以法律條紋的形式或者出臺政策明確高校引入PPP模式的適用范圍。也可以采取列清單的方式，明確禁止和限制投資經(jīng)營的領(lǐng)域等等。在不損害高等教育公益性的前提下，兼顧社會(huì)資本的趨利性，才有利于二者的長期穩(wěn)定合作。其次完善社會(huì)資本方的準(zhǔn)入條件，在現(xiàn)有準(zhǔn)入條件在建設(shè)資質(zhì)、技術(shù)經(jīng)驗(yàn)和資金實(shí)力等方面加以規(guī)定的基礎(chǔ)上增加對企業(yè)信用的考察。第三，在中國現(xiàn)有法律條件下，暫無提及PPP模式下資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬的問題，在實(shí)際操作中大多數(shù)面對權(quán)屬問題避而不談，在合同中只明確社會(huì)資本方擁有項(xiàng)目的經(jīng)營權(quán)，到期后將該項(xiàng)目無償或有償移交給政府，這將影響項(xiàng)目的融資能力并且挫傷社會(huì)資本方的積極性，或者有糾紛隱患。所以建議把PPP項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)歸屬在法律法規(guī)中予以明確。
　　（二）社會(huì)資本方收益回報(bào)方面的權(quán)利必須予以保護(hù)
　　高等教育領(lǐng)域PPP項(xiàng)目有可能存在社會(huì)資本投入多，而獲利渠道等非常有限的現(xiàn)象。因?yàn)楦咝９�益性的性質(zhì)決定社會(huì)資本投資回報(bào)率不會(huì)太高，但是底限應(yīng)該能彌補(bǔ)項(xiàng)目成本。可以考慮適當(dāng)向?qū)W生收費(fèi)，或者采用政府付費(fèi)的形式。當(dāng)兩種方式均不能彌補(bǔ)項(xiàng)目成本時(shí)，應(yīng)允許社會(huì)資本方向社會(huì)開展一定范圍內(nèi)的盈利性增值服務(wù)，通過增值服務(wù)獲取額外收益。
　　但是為了不影響高等教育的教學(xué)和科研任務(wù)，社會(huì)資本方對外提供增值服務(wù)，必須在合同中對于政府方享有優(yōu)先使用的權(quán)利予以明確，甚至有些應(yīng)當(dāng)事先賦予高等院校（政府方）科研平臺的獨(dú)立使用權(quán)。

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