法院“人財(cái)物”問(wèn)題研究

　　摘要：我國(guó)之所以出現(xiàn)法院對(duì)地方政府的依賴以及地方政府對(duì)法院審判權(quán)的不當(dāng)干預(yù)現(xiàn)象，根本原因在于目前法院的“人財(cái)物”管理方式存在制度性缺陷，即法院行政化的人事制度、依賴政府財(cái)政撥款的經(jīng)費(fèi)保障制度與現(xiàn)代審判權(quán)的運(yùn)行規(guī)律存有內(nèi)在沖突。它“后臺(tái)”式地消解著法院的獨(dú)立性，必須建立以符合法官職業(yè)特性和審判權(quán)運(yùn)行規(guī)律的“人財(cái)物”管理制度，這是審判權(quán)獨(dú)立運(yùn)行的基石。
　　關(guān)鍵詞：法院；審判權(quán)；人事制度；經(jīng)費(fèi)保障
　　中圖分類號(hào)：DF82文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1673-8330（2012）06-0136-07
　　人民法院的制度改革已經(jīng)走過(guò)了十幾年的道路，其間經(jīng)歷了諸多認(rèn)識(shí)上的突破和深化，從對(duì)審判方式改革的關(guān)注到對(duì)法院“人財(cái)物”的關(guān)注就是其中重要一例。該突破意味著從表面的訴訟技術(shù)設(shè)置改革轉(zhuǎn)向法院內(nèi)部根本體制的改革，這是法院審判權(quán)邁向獨(dú)立繞不開(kāi)的，因?yàn)槿绻�法官的生存控制在地方政府手里，就不可能有�?dú)立的司法裁判權(quán)。①筆者認(rèn)為，當(dāng)下對(duì)法院“人財(cái)物”問(wèn)題的關(guān)注尚需要進(jìn)一步深化，因?yàn)槲覈?guó)司法制度史上的“司法與行政合一，行政長(zhǎng)官兼理司法”的長(zhǎng)久文化基因，已經(jīng)對(duì)當(dāng)代司法制度產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，法院行政化的人事制度、依賴政府財(cái)政撥款的經(jīng)費(fèi)保障制度使得法院對(duì)地方政府產(chǎn)生了不當(dāng)依賴，地方政府對(duì)法院審判權(quán)的不當(dāng)干預(yù)現(xiàn)象也屢見(jiàn)不鮮。相對(duì)于審判過(guò)程中技術(shù)層面的因素對(duì)審判獨(dú)立的影響而言，“人財(cái)物”問(wèn)題則“后臺(tái)”式地消解著法院的獨(dú)立性。最高人民法院對(duì)此也洞若觀火，《人民法院第三個(gè)五年改革綱要（2009—2013）》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）對(duì)法院人財(cái)物管理體制提出了改革建議。筆者就以此為切入點(diǎn)厘清法院與地方政府的關(guān)系，以期從現(xiàn)實(shí)層面實(shí)現(xiàn)法院審判權(quán)的獨(dú)立。
　　一、行政化色彩濃厚的法院人事管理制度
　　目前，我國(guó)法院人事管理制度呈現(xiàn)出比較濃厚的行政化色彩，這是有歷史原因的。新中國(guó)成立后，1951年的《人民法院暫行組織條例》把法院視為同級(jí)政府的組成部分，受同級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)管。后來(lái)雖然將法院從政府中分離出來(lái)，但作為地方一個(gè)機(jī)關(guān)的理念并沒(méi)有根本改變，包括1995年《法官法》的相關(guān)規(guī)定。如今的法院人事管理制度宏觀上仍沿襲以地方為主、條線為輔的行政化管理模式。具體表現(xiàn)為兩方面：
　　其一，法院的人員編制由地方政府決定。②法院的選拔任用機(jī)制和干部監(jiān)督管理機(jī)制適用的是地方主管、上級(jí)司法機(jī)關(guān)協(xié)管的傳統(tǒng)干部管理制度。根據(jù)目前的立法規(guī)定與實(shí)踐做法，法院要遴選一名法官需要過(guò)兩道關(guān)口：人大的任命與行政機(jī)關(guān)的人事選調(diào)、編制計(jì)劃。在此過(guò)程中，地方政府的一些不當(dāng)干預(yù)難以避免。從實(shí)踐來(lái)看，行政機(jī)關(guān)雖然是與法院平行的，但它對(duì)法院的人事選調(diào)、編制計(jì)劃等可以直接控制。
　　其二，法官的任免、等級(jí)、晉升、法官的申訴控告等方面體現(xiàn)了行政化的色彩。以缺乏透明度和公開(kāi)性的申訴控告程序?yàn)槔�，《法官法》�?4條規(guī)定，法官對(duì)人民法院關(guān)于本人的處分、處理不服的，自收到處分、處理決定之日起三十日內(nèi)可以向原處分、處理機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，并有權(quán)向原處分、處理機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)申訴。
　　法院行政化的人事管理制度固然有其優(yōu)點(diǎn)，比如可以有效率地解決實(shí)際問(wèn)題，但其弊端不容忽視。
　　首先，按照行政機(jī)關(guān)的工作方式進(jìn)行法院的人事調(diào)配制度，致使一些不符合法院需要的人員，特別是不懂法律的一批行政官員按照慣常的組織程序進(jìn)入法院領(lǐng)導(dǎo)體系，而法院所急需的法律專業(yè)人才卻被排斥在外。
　　其次，這種行政化的人事管理制度將法官實(shí)質(zhì)上視為公務(wù)員，按公務(wù)員管理方式進(jìn)行法官的選拔培養(yǎng)忽視了法官職業(yè)的特殊性，將在內(nèi)在價(jià)值理念與外在利害關(guān)系兩個(gè)方面影響法官的獨(dú)立性，導(dǎo)致法官獨(dú)立職業(yè)人格的缺失。出于自我保護(hù)的需要，無(wú)論是法官審判權(quán)的中立行使還是責(zé)任的承擔(dān)都難以得到有效保證，最終，以可視的有限效率換走了無(wú)形的司法公正。另外，行政化的管理模式必然帶來(lái)行政化的其他不利后果，比如法院內(nèi)部論資排輩、只能上不能下現(xiàn)象嚴(yán)重，缺少激勵(lì)機(jī)制。
　　《綱要》提出了完善法院人事制度的建議，其主要內(nèi)容分為三方面：一是完善法官的遴選機(jī)制�！毒V要》第14條規(guī)定，完善法官招錄培養(yǎng)體制。配合有關(guān)部門(mén)完善法官招錄辦法。最高人民法院、高級(jí)人民法院和中級(jí)人民法院遴選或招考法官原則上從具有相關(guān)基層工作經(jīng)驗(yàn)的法官或其他優(yōu)秀的法律人才中擇優(yōu)錄用。通過(guò)定向選拔、委托培養(yǎng)、定期工作、定向流動(dòng)等法官招錄辦法改革，切實(shí)解決中西部少數(shù)民族地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層人民法院法官短缺與法官斷層問(wèn)題。二是完善法官的晉升機(jī)制與干部監(jiān)督機(jī)制�！毒V要》第18條規(guī)定，完善人民法院人事管理制度和機(jī)構(gòu)設(shè)置。建立健全人民法院科學(xué)的選拔任用機(jī)制和有效的干部監(jiān)督管理機(jī)制，增強(qiáng)人事管理的透明度和公開(kāi)性。三是完善人民法院編制制度�！毒V要》第19條規(guī)定，配合有關(guān)部門(mén)制定與人民法院工作性質(zhì)和地區(qū)特點(diǎn)相適應(yīng)的政法專項(xiàng)編制標(biāo)準(zhǔn)，研究建立適應(yīng)性更強(qiáng)的編制制度，逐步實(shí)施法官員額制度。
　　二、我國(guó)法院現(xiàn)行經(jīng)費(fèi)保障體制弊端
　　美國(guó)學(xué)者漢密爾頓在《聯(lián)邦黨人文集》里說(shuō)過(guò)一句名言：“誰(shuí)控制了法官的生存，誰(shuí)就掌握了法官的意志�！边@句話堪稱真理。事實(shí)證明，法官如何作出裁判以及作出怎樣的裁判，關(guān)鍵看法官背后隱藏的無(wú)形的指揮棒是什么，具體而言就是法院生存之需的“財(cái)物”從何而來(lái)？在美國(guó)，法官因?yàn)樯矸菹鄬?duì)獨(dú)立，經(jīng)費(fèi)也相對(duì)獨(dú)立，可以擺脫相關(guān)部門(mén)與個(gè)人的干涉，所以他們能在紛繁復(fù)雜的政治文化環(huán)境中，盡可能中立、公正地作出理性的判斷。他們背后的指揮棒是公平正義的法律理念，他們只對(duì)既有相關(guān)判例負(fù)責(zé)，對(duì)案件所蘊(yùn)含的法律真理負(fù)責(zé)。在美國(guó)憲法締造者眼中，法官的任期和工資待遇構(gòu)成了司法獨(dú)立的一個(gè)根本問(wèn)題。通過(guò)規(guī)定法官的終身制并給予他們穩(wěn)定的、較優(yōu)厚的工資，且法官任職后薪酬不得削減，以杜絕法官為了保全職位和薪水而在處理案件時(shí)屈從于外界壓力，有失獨(dú)立與公正。③如果法官的工資待遇、法院的“財(cái)物”來(lái)源于地方各級(jí)政府，而不具備相對(duì)獨(dú)立性，那么，法官的審判獨(dú)立性就會(huì)不可避免地受到影響。
　　新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)法院經(jīng)費(fèi)保障體制經(jīng)歷了數(shù)次變革，大體可以分為三個(gè)具有鮮明時(shí)代特色的階段：

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