生態(tài)公益林的經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制研究

　　摘 要：生態(tài)公益林建設(shè)是我國(guó)為保護(hù)人類生存環(huán)境，改善人民生活質(zhì)量，采取的森林經(jīng)營(yíng)法。近20年來，公益林建設(shè)取得不小成績(jī)，但也存在不足，本文針對(duì)公益林經(jīng)營(yíng)管理中存在的問題，探討了經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制，并提出了相應(yīng)的對(duì)策。
　　關(guān)鍵詞：生態(tài)公益林;經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制
　　生態(tài)公益林是以維持生態(tài)系統(tǒng)平衡，實(shí)現(xiàn)森林資源可持續(xù)經(jīng)營(yíng)為目標(biāo)的森林。始于1996年我國(guó)提出的森林分類經(jīng)營(yíng)法，即將森林分為商品林和生態(tài)公益林兩類，其中后者再分為防護(hù)林和特殊用途林。生態(tài)公益林的提出解決了過去森林經(jīng)營(yíng)中只重視木材生產(chǎn)而對(duì)防護(hù)和其他特殊功能不夠重視的問題，近20年來取得可觀成就，對(duì)發(fā)揮森林生態(tài)效益，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，改善人類生存條件，發(fā)揮出了積極的作用。生態(tài)公益林的經(jīng)營(yíng)方式?jīng)Q定了它不以經(jīng)濟(jì)效益為主要目標(biāo)，在經(jīng)營(yíng)管理上更注重公益性質(zhì)，因而有別于商品林，但也因?yàn)檫@個(gè)原因，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下經(jīng)營(yíng)生態(tài)公益林的激勵(lì)效果弱于商品林，由此帶來管護(hù)積極性差，林分質(zhì)量不高等問題，因此本文對(duì)生態(tài)公益林的經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制進(jìn)行了研究。
　　一、生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)管理中存在的問題
　　1. 宣傳不到位，認(rèn)識(shí)水平低。對(duì)生態(tài)公益林的公益性質(zhì)宣傳不夠，社會(huì)認(rèn)知程度低。作為基層群眾來說，沒有充分認(rèn)識(shí)到生態(tài)公益林在保護(hù)環(huán)境、發(fā)揮生態(tài)效益方面的作用，只看到公益林補(bǔ)償資金不高，收益不如商品林，因此積極性有所欠缺。
　　2. 補(bǔ)償不靈活，經(jīng)營(yíng)不積極。目前，公益林補(bǔ)償制度還不夠完善。一是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，與經(jīng)營(yíng)者應(yīng)獲利潤(rùn)相比差距較大，難以體現(xiàn)補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)以及“受益者付費(fèi)”的原則。二是補(bǔ)償機(jī)制不靈活，政府作為公益林唯一的投資主體，缺乏市場(chǎng)化手段，做不到“效率優(yōu)先，兼顧公平”的原則。公益林管理中很難做到按照區(qū)位狀況、立地條件、林分質(zhì)量、樹種分布等差異分類補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)單一，經(jīng)營(yíng)者付出的差別難以體現(xiàn)，必然影響積極性。三是激勵(lì)保障機(jī)制不健全，例如管理部門責(zé)任不明確，執(zhí)行不到位，存在資金截留、挪用等現(xiàn)象。
　　3.人員素質(zhì)低，管護(hù)不到位。生態(tài)公益林管護(hù)人員主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站部分在崗人員、機(jī)構(gòu)改革分流人員及鄉(xiāng)村干部、護(hù)林員等組成，素質(zhì)參差不齊，部分護(hù)林員責(zé)任感較差，加上管理單位監(jiān)督不到位，造成管護(hù)工作難以落實(shí)。由于補(bǔ)償資金少，公益林管控難度大，部分地區(qū)出現(xiàn)盜砍亂伐現(xiàn)象。許多林農(nóng)科學(xué)管護(hù)知識(shí)少，缺乏森林防火、野生動(dòng)植物保護(hù)等方面的知識(shí)，管護(hù)水平低。
　　4.林分質(zhì)量差，生態(tài)效益低。生態(tài)公益林存在品種單一，林層結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單。純林多，混交林少。樹齡低，成熟齡少。有些地區(qū)則以灌木林為主，喬木林少。由于林分質(zhì)量不高，防護(hù)功能弱，難以形成有效的水土保持、水源涵養(yǎng)等生態(tài)效益。
　　二、建立和完善生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制的措施
　　1.加強(qiáng)組織機(jī)制。生態(tài)公益林工程是一個(gè)系統(tǒng)工程，必須加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和完善組織體系，才能將這項(xiàng)宏偉工程有序推進(jìn)。地方林業(yè)局內(nèi)部應(yīng)成立生態(tài)公益林領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)管理辦公室，全面負(fù)責(zé)生態(tài)公益林工程的實(shí)施和管理工作，包括制定生態(tài)公益林長(zhǎng)期規(guī)劃和年度計(jì)劃，以及生態(tài)生態(tài)公益林的設(shè)計(jì)、實(shí)施、檢查、監(jiān)督等工作。辦公室內(nèi)配備專業(yè)人員和相應(yīng)的設(shè)備，以便快速管理和查閱生態(tài)公益林資料，并服務(wù)于廣大人民群眾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)成立生態(tài)公益林管護(hù)隊(duì)，聘用專職管護(hù)員。村隊(duì)一級(jí)聘用生態(tài)公益林協(xié)管員。這樣從上至下形成完整的生態(tài)公益林管護(hù)網(wǎng)絡(luò)，并要實(shí)施目標(biāo)管理制，每一級(jí)都有專人負(fù)責(zé)。
　　2. 完善保障機(jī)制。在現(xiàn)有生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法的基礎(chǔ)上，落實(shí)補(bǔ)償數(shù)額和標(biāo)準(zhǔn)，并確保補(bǔ)償資金發(fā)放渠道順暢，專款專用。林業(yè)管理部門與林權(quán)所有者簽訂管護(hù)委托書，與管護(hù)人員簽訂管護(hù)合同，然后根據(jù)核定的人數(shù)支出補(bǔ)償資金，嚴(yán)格實(shí)行定員定額管理。為了便于資金發(fā)放，采用一卡通方式將資金發(fā)放到林權(quán)所有者賬戶上。
　　3. 健全管護(hù)機(jī)制。根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，單一分戶管護(hù)和單一集中管護(hù)都難以實(shí)現(xiàn)有效管護(hù)，前者管護(hù)效果難保障，后者生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)難實(shí)現(xiàn)，所以可采取更加靈活的管護(hù)機(jī)制。在加強(qiáng)宣傳、明確責(zé)任和考核的基礎(chǔ)上，尊重林農(nóng)個(gè)人意見，有意愿又愿意承擔(dān)管護(hù)責(zé)任的可與其簽訂林農(nóng)個(gè)人護(hù)林合同;不愿或無力承擔(dān)管護(hù)責(zé)任的可將生態(tài)公益林納入集中管護(hù)范圍，并安排護(hù)林員進(jìn)行管護(hù)。對(duì)這兩種情況都要實(shí)施管護(hù)效果考核，對(duì)個(gè)人未盡管護(hù)責(zé)任且考核不及格的，管護(hù)單位有權(quán)聘請(qǐng)護(hù)林員實(shí)行統(tǒng)一管護(hù)，并從其收益中扣除聘請(qǐng)護(hù)林員部分的費(fèi)用。護(hù)林員嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)選拔，并實(shí)行聘任制。
　　4. 檔案管理機(jī)制。設(shè)置生態(tài)公益林檔案，如分戶明細(xì)表、林權(quán)共有人對(duì)應(yīng)表、公益林小班一覽表及小班圖、區(qū)劃界定表、林權(quán)管護(hù)委托書及管護(hù)合同、補(bǔ)償資金發(fā)放明細(xì)表等，并健全檔案管理制度，安排專人管理。利用信息技術(shù)優(yōu)勢(shì)，建立與紙質(zhì)檔案對(duì)應(yīng)的電子檔案，強(qiáng)化對(duì)檔案的管理。
　　5. 監(jiān)督管理機(jī)制。由財(cái)政部門和林業(yè)部門對(duì)公益林補(bǔ)償資金的使用進(jìn)行監(jiān)督，并接受上級(jí)審計(jì)部門的檢查，對(duì)違反公益林管理規(guī)定和不履行管護(hù)責(zé)任的護(hù)林員、林農(nóng)，責(zé)令其整改，并視情節(jié)停發(fā)或扣減補(bǔ)償資金，直至整改合格。
　　三、加強(qiáng)生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)管理的對(duì)策
　　1.加強(qiáng)宣傳發(fā)動(dòng)，提高保護(hù)意識(shí)。生態(tài)公益林建設(shè)利國(guó)利民，關(guān)系到可持續(xù)發(fā)展，但因該項(xiàng)工程政策性強(qiáng)，操作復(fù)雜，所以應(yīng)充分利用可以利用的一切宣傳工具和形式，例如設(shè)置宣傳欄、標(biāo)志牌、公告欄、監(jiān)督崗，以及通過廣播、電視、報(bào)刊、集會(huì)等宣傳。
　　2.完善制度建設(shè)，公平解決爭(zhēng)議。建立生態(tài)補(bǔ)償社會(huì)制度，完善利益相關(guān)者的表達(dá)機(jī)制，對(duì)于爭(zhēng)議問題應(yīng)公平公正地解決。有爭(zhēng)議的補(bǔ)償資金應(yīng)暫緩發(fā)放，待調(diào)查清楚并解決問題后再發(fā)放。調(diào)查必須實(shí)地了解，明確補(bǔ)償對(duì)象與面積。有錯(cuò)必改，及時(shí)更新補(bǔ)償對(duì)象與面積。
　　3. 提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施分類補(bǔ)償。通過加大公益林的投入、拓展補(bǔ)償資金來源渠道等方式逐步將公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高到合理的范圍。還應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、林種、林齡、林分質(zhì)量等因素制定分類補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以提高補(bǔ)償效果。
　　4. 改造低效林分，提高林分質(zhì)量。通過加強(qiáng)撫育、科學(xué)補(bǔ)植等手段，對(duì)低產(chǎn)低效生態(tài)公益林進(jìn)行改造。同時(shí)加強(qiáng)病蟲害防治、封山育林等措施營(yíng)造復(fù)層混交林。對(duì)樹種結(jié)構(gòu)單一、生態(tài)功能低下的公益林進(jìn)行合理間伐或擇伐，以提高公益林林分質(zhì)量。
　　四、結(jié)語
　　綜上所述，加強(qiáng)生態(tài)公益林的經(jīng)營(yíng)管理，可以有效改善生態(tài)環(huán)境和維護(hù)生態(tài)安全，為構(gòu)建和諧社會(huì)及可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好的條件。公益林的經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制是決定公益林建設(shè)成效的核心問題，因此需要重視和完善，以便使公益林事業(yè)不斷發(fā)揚(yáng)光大。
　　參考文獻(xiàn)：
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