農(nóng)業(yè)領(lǐng)域推進政府和社會資本合作的態(tài)勢與取向觀察

　　內(nèi)容提要：推進政府和社會資本合作（PPP）可以有效提升農(nóng)業(yè)領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的供給和管理水平。我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP雖然起步較晚，在項目數(shù)量和投資規(guī)模上落后于其他行業(yè)，但發(fā)展?jié)摿�較大，增長速度較快，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)產(chǎn)品物流與交易平臺類項目是社會資本參與較為積極的領(lǐng)域。目前農(nóng)業(yè)領(lǐng)域發(fā)展PPP仍存在認識不足、操作混亂、權(quán)責不明、支撐不夠等問題，在當前全國PPP發(fā)展進入規(guī)范監(jiān)管期的背景下，應(yīng)廣泛開展相關(guān)培訓(xùn)，加強項目識別與管理，健全利益分配與風險防控機制，優(yōu)化社會資本投資環(huán)境，拓展項目融資渠道。
　　關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)領(lǐng)域;政府和社會資本合作：農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展
　　中圖分類號：F325.2 文獻標識碼：A
　　文章編號：1003-7543 （2019）02-0064-10
　　農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，黨的十九大報告提出，要“堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018年中央“一號文件”指出：“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須解決錢從哪里來的問題.要健全投入保障制度，創(chuàng)新投融資機制，加快形成財政優(yōu)先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的多元投入格局”。推進政府和社會資本合作（PPP）是農(nóng)業(yè)領(lǐng)域投融資機制創(chuàng)新的一個重要內(nèi)容，不僅可以有效減輕政府財政支出壓力，而且可以促進政府轉(zhuǎn)變職能和角色，從基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的“供給者”，向社會資本的“合作者”和項目“監(jiān)管者”轉(zhuǎn)型，有效提升農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給水平和供給效率。
　　政府和社會資本合作（PPP）作為一種涉及多個學(xué)科理論和多個領(lǐng)域政策的高難度管理模式，在我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的理論和實踐探索剛剛起步。從已有文獻看，關(guān)于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP模式的研究較少，且主要集中在農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。賈康等[1]、胡靜林等[2]、肖海翔等[3]學(xué)者對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入PPP模式的必要性和可行性，以及主要障礙、政策思路進行了初步的探討。在此基礎(chǔ)上，王春福詳細討論了在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推行PPP模式須配套的政策工具，認為除現(xiàn)有的政策工具外，還要加強產(chǎn)權(quán)拍賣、規(guī)制、補貼等政策工具的創(chuàng)新和組合運用[4]。唐祥來、楊娟娟研究發(fā)現(xiàn)，影響農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目運行的主要因素包括上一期投資量、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平、人均GDP、上一年貸款利率和農(nóng)業(yè)人口等[5]。韓美貴、蔡向陽等分析了經(jīng)營性、準經(jīng)營性和非經(jīng)營性三類農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所匹配的PPP模式[6]。還有學(xué)者從實際出發(fā)，探討PPP模式在某一具體項目，如高標準農(nóng)田建設(shè)方面應(yīng)用的可行性[7]。此外，農(nóng)業(yè)園區(qū)類項目、農(nóng)村批發(fā)市場、農(nóng)村沼氣工程、漁港碼頭、基層動物防疫體系等也是可以鼓勵PPP投資的主要領(lǐng)域[8]。從國際經(jīng)驗看，PPP還可以為農(nóng)業(yè)科研體制改革提供一種系統(tǒng)有效的改革辦法[9]。
　　從已有研究看，雖然國內(nèi)學(xué)者對農(nóng)業(yè)領(lǐng)域推行PPP模式的研究已經(jīng)取得一些十分有借鑒意義的成果，但與近年來國內(nèi)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP的發(fā)展步伐相比還略顯滯后。尤其是2017年以來，國家層面不斷出臺鼓勵和規(guī)范農(nóng)業(yè)PPP項目的政策文件，各地農(nóng)業(yè)領(lǐng)域推廣PPP模式熱度空前高漲。為此，需要及時跟蹤和總結(jié)國內(nèi)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域推廣PPP模式的經(jīng)驗和教訓(xùn)，從而為進一步完善相關(guān)政策法規(guī)提供參考。
　　一、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域推行政府和社會資本合作的背景
　　政府和社會資本合作（PPP）模式的概念最早發(fā)源于歐洲[10]。由于該模式較好地解決了市場失靈和政府失靈問題，因而在美國、加拿大等國發(fā)展較為迅速。關(guān)于PPP的定義，各國的理解有所不同，一般會根據(jù)不同的案例來確定。但有兩點是最為關(guān)鍵的：第一，在該模式中，公共部門與私人部門是平等的伙伴關(guān)系[11];第二，推廣該模式的目標是提供公共項目或者公共服務(wù)。國內(nèi)學(xué)者認為PPP有廣義和狹義之分，廣義的PPP與國際相似，狹義的PPP是BOT（建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）、TOT（轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）、DBFO（設(shè)計-建造-投資-經(jīng)營）等多種項目融資模式的總稱。從國內(nèi)官方發(fā)布的文件來看，對PPP的定義除包含兩個基本要素外，還更加強調(diào)PPP執(zhí)行過程中公共部門和私人部門各白的權(quán)利和義務(wù)（見表1）。
　　PPP模式在我國的實踐探索始于20世紀80年代，主要目的是為了解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及相關(guān)服務(wù)提供嚴重滯后與改革開放的迫切需求之間的矛盾。1984年深圳沙角B電廠項目被認為是我國第一個采用BOT模式來解決電力投資的PPP項目。黨的十四大確立“社會主義市場經(jīng)濟體制”的改革目標之后，原國家計委等部門開始有計劃地試點推行電力、交通等重點領(lǐng)域的PPP項目，1997年國內(nèi)掀起了第一波PPP熱潮，但隨后爆發(fā)的亞洲金融危機將PPP試點打入低谷。黨的十六大明確指出：“堅持和完善公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度”，允許非公有資本進入基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域，從2003年開始國內(nèi)掀起了第二波PPP熱潮。但2008年爆發(fā)的美國金融危機，使得PPP的生態(tài)環(huán)境遭到破壞，發(fā)展再次陷入了停滯期。直到2013年黨的十八屆三中全會提出“鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”，國內(nèi)PPP發(fā)展才得以再次起步，因此2014年也被稱為“PPP元年”。
　　我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域推行PPP模式起于20世紀90年代，雖然有一定發(fā)展，但是由于缺乏國家相關(guān)政策支持，規(guī)模和范圍較為有限[8]。2004年以來，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展迎來了黃金時期，“三農(nóng)”問題在國民經(jīng)濟中的基礎(chǔ)性地位日益彰顯。國家對農(nóng)業(yè)的財政投入不斷增加，2007～2016年，國家財政用于農(nóng)林水事務(wù)的支出由3404億元增至18587億元，增長了4.5倍。但是，由于長期的“二元經(jīng)濟”發(fā)展格局，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和社會服務(wù)的基礎(chǔ)較差，可以利用的公共資源嚴重不足，僅依靠政府的財政投入不僅無法滿足總量需求，而且“難以克服因政府失靈而導(dǎo)致的管理低效供給矛盾”[6]。因此，在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域推行PPP模式勢在必行。
　　二、我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域推行政府和社會資本合作態(tài)勢

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