駐京辦整肅風(fēng)暴|駐京辦

　　一場針對各級地方政府駐京辦事處的整肅風(fēng)暴正在醞釀中。 　　記者獲悉，國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局（以下簡稱國管局）正在制定一份徹底的整改方案，方案首先涉及52家副省級以上政府辦事處和大型國企駐京辦的整頓和改革。
　　國管局駐京辦管理司負(fù)責(zé)副省級以上駐京辦的管理和協(xié)調(diào)。此前，整頓駐京辦事處已被中紀(jì)委和監(jiān)察部列為2006年四大工作任務(wù)之一。各級政府的駐京辦事處因“跑部錢進(jìn)”而被國家審計署審計長李金華點名。
　　5000余家政府駐京辦事處正面臨著半個世紀(jì)以來最大的一次生存危機，一些基層縣市政府辦事處恐怕難逃被裁撤的命運。
　　
　　風(fēng)暴欲來
　　
　　幾天前，北京市發(fā)改委相關(guān)處室的負(fù)責(zé)人已經(jīng)開始走訪各地市縣級駐京聯(lián)絡(luò)處了。8月30日，一位市級駐京聯(lián)絡(luò)處主任說：“這次了解的情況與機構(gòu)改革有關(guān)�！�
　　
　　5000余家縣級辦事處均歸口北京市發(fā)改委區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作處管理。該處一位負(fù)責(zé)人說，中紀(jì)委和監(jiān)察部現(xiàn)在正在查這個事情，等中紀(jì)委拿出意見，改革才能定下方向。
　　駐京辦成為風(fēng)暴中心，或許緣于國家審計署審計長李金華的敢言。去年年底，在談到對預(yù)算資金的審計監(jiān)督時，他直言：各省市區(qū)、地級市甚至縣都在北京設(shè)立辦事處，有的駐京辦目的就是“跑部錢進(jìn)”。
　　今年年初，中共中央政治局常委、中央紀(jì)委書記吳官正在中央紀(jì)委第六次全會上所做的工作報告中，三次提到了駐京辦的腐敗和治理問題。
　　據(jù)貴州省駐京辦的一位負(fù)責(zé)人說，吳官正的講話首次將整頓駐京機構(gòu)、剎住“跑部錢進(jìn)”風(fēng)提到了一定高度。其后，中紀(jì)委將調(diào)查整頓駐京機構(gòu)列為2006年重點任務(wù)之一。
　　更實質(zhì)性的動作開始于今年2月。
　　2月27日，國管局召開廉政工作會議，各省駐京辦負(fù)責(zé)人全部到會。會議決定，由中紀(jì)委負(fù)責(zé)調(diào)研駐京辦，由國管局具體醞釀拿出改革方案，這個方案可能會在今年第四季度擇機公布，方案中首先涉及52家副省級以上政府辦事處和大型國企駐京辦事處的整頓與改革。
　　江西省駐京辦有關(guān)人士說，中紀(jì)委曾計劃三年完成對駐京機構(gòu)的改革和整頓，今年是三年里的最后一年。
　　
　　駐京辦現(xiàn)象
　　
　　沒有人確切地知道，中國有多少形形色色的駐京辦事機構(gòu)。
　　粗略統(tǒng)計，在北京，除了52家副省級以上辦事處外，還有520家市級和5000余家縣級辦事處。而據(jù)江西省駐京辦事處人士估計，如果加上各種協(xié)會、企業(yè)和大學(xué)的聯(lián)絡(luò)處，各種駐京機構(gòu)超過1萬家。
　　1949年，內(nèi)蒙古自治區(qū)率先在北京設(shè)立第一家駐京辦事機構(gòu)。1991年，北京共有186個市級以上的駐京辦。此后，駐京辦以驚人的速度在北京扎營，到2002年時已激增至426個，十年之內(nèi)翻了一番。
　　一般來說，駐京辦事處將自己定位于溝通信息、招商引資、協(xié)助遣返上訪群眾和組織來京務(wù)工者等。在此過程中，“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象廣為詬病。未經(jīng)證實的消息說，各地辦事處每年用在疏通關(guān)系上的“灰色經(jīng)費”在200億元以上。
　　一個變化是，不僅各級地方政府在北京設(shè)立辦事處，省級政府的廳局機關(guān)駐京辦事處也越來越多�！八麄儽任覀冇绣X”，一位江西省駐京辦事處人士說，省發(fā)改委、建設(shè)廳等實權(quán)部門紛紛在北京設(shè)立辦事處，直接與相關(guān)部委溝通，省辦事處的職能越來越小了。
　　湖南省政府駐京辦事處辦公室工作人員說，他們和省建設(shè)廳駐京聯(lián)絡(luò)處沒什么關(guān)系，他們歸北京市發(fā)改委管，我們歸國管局管。也許廳里覺得有必要設(shè)置駐京聯(lián)絡(luò)處，又有人力和財力，就設(shè)了。
　　吉林省人民政府駐京辦事處經(jīng)聯(lián)處副處長金寶山說，省政府駐京辦事處和各地市駐京聯(lián)絡(luò)處沒有太大的關(guān)系，原則上是我們指導(dǎo)他們工作， “指導(dǎo)但不是領(lǐng)導(dǎo)工作”。過去，有些省份各廳局的駐京聯(lián)絡(luò)處是設(shè)在省政府辦事處里的，但是后來他們都自己設(shè)立了聯(lián)絡(luò)處，自己聯(lián)系各自領(lǐng)域的事情。
　　他說：“實際上‘跑部錢進(jìn)’主要就是省里一些機構(gòu)的駐京辦，害得大家一起跟著遭殃。現(xiàn)在比以前好多了，以前跑得更厲害�！�
　　山東省日照市政府駐京辦事處主任盧振迢說，除了歸國管局管的那52家，其他的辦事處、聯(lián)絡(luò)處管理都是很松散的，向北京市發(fā)改委遞個申請，租個辦公室就可以了，有的甚至都不注冊，租個房子就成，相當(dāng)于“黑戶”。北京市發(fā)改委“不收其他費用，就是每年審一次機構(gòu)代碼證書�！�
　　據(jù)知情人士介紹，縣市聯(lián)絡(luò)處原則上三年一換屆，但在不少縣市，聯(lián)絡(luò)處做得好，基本都是不變的，可以繼續(xù)做下去。辦事處的工作不好做，市里面領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系很復(fù)雜，接待誰好了誰不好了，回去都會影響你政績的好壞。
　　“聯(lián)絡(luò)處說白了就是吃喝聯(lián)系，什么事情都做，很雜。上面也經(jīng)常有事沒事地過來看看，我們都陪吃陪喝，接待看級別定規(guī)格，有的要錢，級別高的一般不會要錢，萬一人家不高興了怎么辦？”一位不愿透露姓名的駐京辦事處人士說，“你說領(lǐng)導(dǎo)談話辦事，能是三兩句話就行的嗎？說實話，我們也不想這樣辛苦，有誰想干這種工作？都是沒辦法�！�
　　不管出于什么原因，駐京辦事處成為腐敗高發(fā)區(qū)是不爭的事實。據(jù)不完全統(tǒng)計，最近幾年因腐敗落馬的駐京辦負(fù)責(zé)人就有河北省李真案中的河北省駐京辦主任王福友、成克杰案中廣西駐京辦事處副主任李一洪、沈陽“慕馬案”中沈陽駐京辦主任崔力等等。
　　
　　第三方力量
　　
　　各種駐京辦事處和北京的關(guān)系頗為微妙。
　　江西省駐京辦一位負(fù)責(zé)人說，北京市一度停止了對新設(shè)駐京辦事處的審批。2003年又曾專門發(fā)文，歡迎設(shè)立各種駐京辦事機構(gòu)。其中最受北京市歡迎的是各大企業(yè)的駐京辦，其次為各縣市政府的，而對于各省發(fā)改委等廳局設(shè)立的辦事處比較反感。
　　“因為各省直屬廳局在北京只是跑項目，沒有投資相關(guān)產(chǎn)業(yè)”，他說。
　　各種駐京辦事處為北京帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)利益。據(jù)不完全統(tǒng)計，各級政府駐京辦事處的資產(chǎn)在2001年就超過了100億元，僅2002年，這些辦事處在購房、建房的投資和日常經(jīng)費開支就高達(dá)43億元，平均每戶482萬元，比上一年增長了23.5%和21%。
　　據(jù)《2003年北京工業(yè)統(tǒng)計年鑒》披露，各駐京辦事處除了在拉動北京內(nèi)需方面“發(fā)揮了重要作用”，還參加了北京順義啤酒節(jié)、大興西瓜節(jié)等招商活動，并促成了投資4000萬元的海爾集團(tuán)物流中心落戶北京。
　　廣東某市駐京聯(lián)絡(luò)處一份報告中稱，外地駐京機構(gòu)投資已成為繼國外資金和私人投資之后的“第三力量”。
　　上述江西駐京辦人士說：“駐京辦怎么改革，就看北京市和中央怎么協(xié)調(diào)了�！�
　　在1990年7月由國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的一份駐京機構(gòu)清理整頓通知中，明文規(guī)定“各級政府的駐京辦事機構(gòu)一律不得經(jīng)商辦企業(yè)，已開辦的企業(yè)要立即撤銷”，而在北京市后來的幾份文件中均對其產(chǎn)業(yè)經(jīng)營默許并設(shè)有“駐京聯(lián)絡(luò)處申請辦理經(jīng)營性實體（賓館、飯店、餐館等）”的一項服務(wù)。
　　“我們聽中央的”，8月29日，北京市發(fā)改委區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作處的周處長說，現(xiàn)在還沒有聽說有什么改革計劃。
　　另一位區(qū)域合作處的負(fù)責(zé)人說，一些改革已經(jīng)開始了。各企業(yè)的駐京辦原來也由該處管理，去年年初劃歸北京市工商局管理�！斑@樣就比較方便，放開了不準(zhǔn)經(jīng)營的限制了�！�
　　目前，各企業(yè)的駐京辦事處占到了全部駐京機構(gòu)的37％，數(shù)量上僅次于政府的駐京辦事處。
　　
　　改變的和不可改變的
　　
　　從目前來看，縣市級駐京聯(lián)絡(luò)處是最有可能被撤并的駐京機構(gòu)。吉林省人民政府駐京辦事處經(jīng)聯(lián)處副處長金寶山說：“很多縣市一級的聯(lián)絡(luò)處根本沒有存在的必要，一個機構(gòu)三四個人、一個辦公室能做什么事情？完全可以撤并到省駐京辦這邊一個處室�！�
　　但是這一點也很難得到縣市官員的認(rèn)同，東部沿海某市駐京辦人士說：有些縣市的辦事處確實該撤，有些比較大一點、發(fā)展好的地市，辦事處也都形成規(guī)模了，就應(yīng)該實際考慮一下。每個地方都有自己的訴求，當(dāng)?shù)胤嚼�益和國家調(diào)控有沖突的時候，肯定需要反映情況，做些溝通。
　　一些批評者認(rèn)為，是中央政府的資源配置權(quán)力過大才導(dǎo)致了各級駐京辦的激增和腐敗問題層出不窮，僅僅對駐京辦動刀并不能解決根本問題。
　　“政府總喜歡管一些該交給市場的東西，政府管的越多，‘跑部錢進(jìn)’就會越厲害”，貴州省駐京事處一位負(fù)責(zé)人說，駐京機構(gòu)確實需要改革，但如果只是國管局一個命令一下就完了，以后各種各樣的駐京機構(gòu)肯定還會再起來。
　　東北某省駐京辦事處經(jīng)聯(lián)處負(fù)責(zé)人說：“治理‘跑部錢進(jìn)’不能只看現(xiàn)象，不能只揪住聯(lián)絡(luò)處一面不放，兩方面都有原因。地方要發(fā)展、要上項目，國家要搞宏觀調(diào)控、打壓投資過熱，地方不發(fā)展怎么能行呢？讓一些地方達(dá)到國家制定的一些產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，幾乎就等于讓他們停產(chǎn)了，不跑部怎么能行呢？”
　　他說：“部委和駐京辦要各打五十大板，不能只揪住一個不放�！�
　　曾經(jīng)參加了年初國管局會議的一位駐京辦負(fù)責(zé)人說：“國管局單搞肯定不行，甚至可能會招致地方政府的反對�！彼�認(rèn)為，改革辦事機構(gòu)是一件關(guān)系到地方政府和國管局、涉及面比較廣的事情，肯定需要上面和下面的進(jìn)一步溝通和協(xié)調(diào)。
　　一位駐京辦網(wǎng)站負(fù)責(zé)人認(rèn)為，駐京辦雖然出了很多問題，但中央處理還是很慎重的，如果改革也應(yīng)該納入政府機構(gòu)編制改革。改革的方向是進(jìn)一步弱化政府的色彩。而現(xiàn)在駐京辦事處的干部都是有級別的，縣級駐京辦是副科級，省駐京辦一半是副廳級，一半是正廳級。
　　他說：“即使中央取消了各級駐京辦，各級政府也還是會以其他形式設(shè)立駐京的聯(lián)系機構(gòu)，不叫駐京辦了，但駐京辦溝通各部委的職能也還是要有的�！�
　�。�9月4日《經(jīng)濟(jì)觀察報》，作者為該報記者）
　　
　　整頓駐京辦關(guān)鍵在于節(jié)制權(quán)力
　　
　　一場針對各級地方政府駐京辦事處的整肅風(fēng)暴正在醞釀中。5000余家政府駐京辦事處正面臨著半個世紀(jì)以來最大的一次生存危機，一些基層縣市政府辦事處恐怕難逃被裁撤的命運。
　　駐京辦面臨整頓命運，因為兩個原因：第一，紀(jì)檢審計部門確信，駐京辦成為腐敗高發(fā)區(qū)，本地領(lǐng)導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)家屬到了駐京辦如同進(jìn)了自己家的“行宮”，其消費完全不受約束；第二，在國家審計署審計長李金華去年年底的審計報告中，駐京辦因為“跑部錢進(jìn)”而被點名，其間自然有腐敗情節(jié)，并擾亂了財政秩序。
　　因而，駐京辦確實需要整頓。但是，僅僅依靠行政命令簡單取締，顯然不能解決根本問題。
　　推動地方政府和企業(yè)設(shè)立駐京辦的原因很簡單：中央政府相關(guān)部門掌握著地方政府所需要之資源，也掌握著地方政府無法躲避的審批權(quán)力。
　　以財政資源為例。1994年稅制改革，導(dǎo)致稅收收入向中央政府傾斜，尤其是1998年以后至今，中央財政收入每年的增長速度大多都超過地方財政收入的增長速度。與此相對應(yīng)，中央財政的轉(zhuǎn)移支付大幅度增加，這包括稅收返還、專項補助和一般性轉(zhuǎn)移支付等。僅用于對地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、天然林保護(hù)工程、貧困地區(qū)義務(wù)教育工程等項目的專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，即由1993年的360億元增加到2002年的2400億元。2003年，除稅收返還和體制性補助外，中央財政對省以下地方財政的轉(zhuǎn)移支付總額高達(dá)4489億元，是1995年的 9.6倍，年均增長32.7%。尤其是，地方政府得到這些轉(zhuǎn)移支付資金后幾乎可以不受監(jiān)督地花這筆錢。比如，國家審計署發(fā)現(xiàn)，2005年中央預(yù)算編入地方預(yù)算的只有3444個億，僅占到中央實際轉(zhuǎn)移支付的44%。中央轉(zhuǎn)移支付有一半以上沒有納入地方財政預(yù)算，完全脫離了人大的監(jiān)督。
　　如此巨大的、可以自由支配的財源，對地方政府有巨大吸引力。另一方面，這些轉(zhuǎn)移支付資金的分配，卻帶有相當(dāng)大的任意性。目前一個十分奇怪的現(xiàn)象是，盡管中央財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模相當(dāng)龐大，但是，卻沒有一部關(guān)于轉(zhuǎn)移支付的權(quán)威性法律，各地應(yīng)該得到多少中央轉(zhuǎn)移支付，缺乏明確的核算辦法，相關(guān)中央政府部門官員則擁有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)。國家審計署2002審計報告披露，2002年,有關(guān)部門在分配社會保障、中小學(xué)建設(shè)等10項補助資金時，將國家明確規(guī)定不應(yīng)給予補助的地區(qū)和單位納入補助范圍，共超范圍安排5億元。
　　由此自然催生了“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象。一個引人注目的事實是，駐京辦大量涌現(xiàn)在上世紀(jì)90年代以后，正是轉(zhuǎn)移支付規(guī)模開始擴(kuò)大的時期。
　　同樣是這個時期，經(jīng)濟(jì)體制改革出現(xiàn)了某種停滯，政府在某些方面強化了對經(jīng)濟(jì)的管制。尤其是近些年來，面對地方政府推動下形成的投資熱，中央政府大量使用行政、土地、環(huán)保等手段進(jìn)行宏觀調(diào)控，最為顯著的是強化國家發(fā)改委審批項目的權(quán)力。在這種情況下，熱衷投資的地方政府和企業(yè)自然要到北京為本地的投資項目進(jìn)行公關(guān)，或者為那些突然被宣布為違規(guī)的投資項目進(jìn)行疏通。
　　總之，各地政府和企業(yè)設(shè)立駐京辦，乃是因為在北京，在那些權(quán)力部門，可以通過公關(guān)活動得到資源或許可。至于地方官員在駐京辦的腐敗，不過是在地方政府官員權(quán)力不受約束、地方財政制度不健全的情況下所產(chǎn)生的一個附帶后果。
　　讓駐京辦恢復(fù)清白之身的關(guān)鍵是約束中央政府相關(guān)部門的管制權(quán)力，明確財政轉(zhuǎn)移支付的分配程序。其實，即使在聯(lián)邦制國家，地方政府也會通過某種渠道與全國性政府保持某種日常聯(lián)絡(luò)；歐盟各國不少州、市政府在布魯塞爾也設(shè)立了辦事處。更不要說在中國這樣中央權(quán)力比較集中的國家，地方政府對中央政府的依賴性比較強。
　　因此，駐京辦本身并不是壞事，讓駐京辦成為問題的是其活動的政治與財政環(huán)境。駐京辦接待的本地官員與公關(guān)的中央政府相關(guān)部門官員的權(quán)力缺乏有效節(jié)制，自然使駐京辦成為“尋租”場所。此一問題不解決，取締駐京辦，可能使駐京辦走向地下，其管理將更為混亂，問題會更多。
　　（《中國新聞周刊》2006年第34期）

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