【“大部制”改革的分合輪回】 大部制改革

　　3月4日，《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》公布當(dāng)天，在河北省藥監(jiān)局工作的凌銳（應(yīng)本人要求化名――記者注）心頭一震。盡管藥監(jiān)局回歸“大衛(wèi)生部”傳言已久，但這一天真的要到來(lái)，他還是有些茫然。
　　年近不惑的凌銳已經(jīng)做了16年公務(wù)員，他個(gè)人的職業(yè)經(jīng)歷幾乎是中國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的一段縮影――
　　1992年7月，凌銳大學(xué)畢業(yè)后分配到河北省商業(yè)廳；未及一年，1993年3月政府機(jī)構(gòu)改革，裁撤商業(yè)部，新組建國(guó)內(nèi)貿(mào)易部，地方機(jī)構(gòu)也隨即變更。凌銳由此換了崗位，進(jìn)入河北省貿(mào)易廳。
　　五年之后，政府機(jī)構(gòu)于1998年3月再次調(diào)整，上屆政府剛組建的國(guó)內(nèi)貿(mào)易部被裁撤，相關(guān)職能并入國(guó)家經(jīng)貿(mào)委。凌銳在此后隨地方機(jī)構(gòu)調(diào)整，進(jìn)入河北省經(jīng)貿(mào)委就職。
　　又過(guò)五年，2003年政府機(jī)構(gòu)改革，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委不再保留，其原有職能分別并入相關(guān)政府部門(mén)。凌銳第三次變動(dòng)工作，進(jìn)入新組建的食品藥品監(jiān)督管理局。
　　可是穩(wěn)定的狀態(tài)仍然只是五年。根據(jù)此次《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，五年前剛從衛(wèi)生系統(tǒng)中獨(dú)立出來(lái)的藥監(jiān)局，將再次回歸衛(wèi)生部管理。
　　“不知道這次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，我們省里的調(diào)整什么時(shí)候開(kāi)始�！绷桎J告訴記者，他相信全國(guó)公務(wù)員中，有他的類(lèi)似經(jīng)歷的人應(yīng)該不少。
　　自1982年至今，中國(guó)已完成五次機(jī)構(gòu)改革�？偟内厔�(shì)是機(jī)構(gòu)在裁撤，人員在減少。如1982年國(guó)務(wù)院100個(gè)部門(mén)裁了39個(gè)；1988年，國(guó)務(wù)院部門(mén)、直屬機(jī)構(gòu)由67個(gè)減為60個(gè)，國(guó)務(wù)院人員編制減少9700多人；1993年國(guó)務(wù)院部門(mén)、直屬機(jī)構(gòu)從86個(gè)減少到59個(gè)，人員減少20％；1998年，國(guó)務(wù)院的40個(gè)組成部門(mén)，僅保留29個(gè)；2003年國(guó)務(wù)院組成部門(mén)進(jìn)一步減少到28個(gè)。而此次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，涉及調(diào)整變動(dòng)的機(jī)構(gòu)15個(gè)，正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少4個(gè)，國(guó)務(wù)院組成部門(mén)減少到27個(gè)。
　　但是，幾乎每次裁減之后，政府機(jī)構(gòu)都會(huì)經(jīng)歷一個(gè)再膨脹的過(guò)程。1982年國(guó)務(wù)院部門(mén)、直屬機(jī)構(gòu)裁減到61個(gè)，1988年膨脹為67個(gè)，到1993年甚至達(dá)到86個(gè)。1998年以來(lái)，盡管?chē)?guó)務(wù)院組成部門(mén)在不斷減少，但國(guó)務(wù)院還有諸多直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、直屬事業(yè)單位、部委管理的國(guó)家局以及議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)，事實(shí)上國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)的總量并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的減少。
　　如2003年改革，國(guó)務(wù)院組成部門(mén)減少了一個(gè)，但新成立了一個(gè)特設(shè)機(jī)構(gòu)國(guó)務(wù)院國(guó)資委，另外還組建了一個(gè)正部級(jí)事業(yè)單位銀監(jiān)會(huì)，機(jī)構(gòu)數(shù)量實(shí)際上是增加了一個(gè)；2007年，又新成立國(guó)家預(yù)防腐敗局。
　　截至目前，中國(guó)國(guó)務(wù)院序列在辦公廳之外，有部、委、審計(jì)署和央行共28個(gè)組成部門(mén)，另有一個(gè)特設(shè)機(jī)構(gòu)國(guó)資委，以及18個(gè)與部、委級(jí)別相當(dāng)?shù)闹睂贆C(jī)構(gòu)，還有14個(gè)部級(jí)直屬事業(yè)單位（其中證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、電監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)等4個(gè)部門(mén)名為事業(yè)單位，實(shí)際上行使的都是行政管理職權(quán)）。
　　此外，國(guó)務(wù)院還有4個(gè)辦事機(jī)構(gòu)；12個(gè)部委管理的國(guó)家局，機(jī)構(gòu)數(shù)量總計(jì)高達(dá)77個(gè)。這個(gè)數(shù)字尚未包括28個(gè)正部級(jí)的國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)。
　　細(xì)觀此次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，國(guó)務(wù)院組成部門(mén)減少1個(gè)，正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少4個(gè)，但新成立一個(gè)正部級(jí)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)國(guó)家能源委員會(huì)，新組建國(guó)家能源局、國(guó)家國(guó)防科技工業(yè)局、國(guó)家民用航空局、國(guó)家公務(wù)員局等4個(gè)國(guó)家局，機(jī)構(gòu)總數(shù)仍無(wú)實(shí)質(zhì)性減少。
　　“機(jī)構(gòu)改革每五年一輪，翻烙餅?zāi)Ｊ胶芷毡椤Ｈ耸虏糠址趾虾�，能源部三設(shè)三撤，醫(yī)藥剛分開(kāi)又回去，這種循環(huán)往復(fù)的怪圈必須打破�！敝袊�(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德對(duì)記者說(shuō)。
　　馬懷德認(rèn)為，“大部制”改革之所以需要特別強(qiáng)調(diào)“轉(zhuǎn)變政府職能”，就是因?yàn)槿绻�只是作機(jī)構(gòu)設(shè)置上的形式調(diào)整，只在數(shù)量上簡(jiǎn)單裁減，無(wú)濟(jì)于事。而這個(gè)轉(zhuǎn)變就是由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府，逐步向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。
　　
　　“部門(mén)利益”憂思
　　
　　此次“大部制”改革，能否開(kāi)辟一條新路，走出分合輪回的怪圈？今年“兩會(huì)”期間，記者遍訪代表、委員和行政學(xué)專(zhuān)家，大都不敢過(guò)于樂(lè)觀。
　　據(jù)有關(guān)專(zhuān)家研究，目前國(guó)務(wù)院部門(mén)之間有80多項(xiàng)職責(zé)，僅建設(shè)部門(mén)就與發(fā)改委、交通部門(mén)、水利部門(mén)、鐵道部門(mén)、國(guó)土部門(mén)等24個(gè)部門(mén)存在職責(zé)交叉。另外，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后管理涉及14個(gè)部委。顯然，“大部制”改革關(guān)鍵就是要解決這種部門(mén)之間的職責(zé)交叉，職權(quán)沖突，以及職能不清的問(wèn)題。
　　此次公布的方案中，曾被各界廣泛期待的“大農(nóng)業(yè)”、“大金融”、“大科技”等都未推出；即便是已推出的改革，也并未一步到位。比如“大交通”就因鐵道部的保留而埋下遺憾。
　　呂忠梅認(rèn)為，如果部門(mén)利益不能解決，簡(jiǎn)單的拆分或合并都不解決問(wèn)題。呂在十屆全國(guó)人大期間就是代表，曾經(jīng)歷2003年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案審議過(guò)程。
　　她以衛(wèi)生與藥監(jiān)分合輪回為例解釋說(shuō)，五年前兩者分家并非完全沒(méi)有道理，因?yàn)槎嗄甑摹搬t(yī)藥不分，以藥養(yǎng)醫(yī)”正是中國(guó)藥價(jià)畸高的癥結(jié)所在。分家后，衛(wèi)生部與藥監(jiān)局盡管存在矛盾，但也具有相互制約的功能。如今藥品監(jiān)管重新納入衛(wèi)生部麾下，勢(shì)必弱化藥品監(jiān)管與醫(yī)政監(jiān)管的制衡機(jī)制，引發(fā)對(duì)新的部門(mén)利益的擔(dān)憂。
　　當(dāng)然，“大衛(wèi)生部”統(tǒng)一監(jiān)管權(quán)的積極因素在于，會(huì)在一定程度上提高行政效率，使得在各部門(mén)利益矛盾下步履艱難的醫(yī)療體制改革更容易推進(jìn)，對(duì)藥品的監(jiān)管也可統(tǒng)一覆蓋到藥品流通的各個(gè)環(huán)節(jié)中，不至于出現(xiàn)此前藥監(jiān)局、衛(wèi)生部各管一段的混亂與矛盾局面。但是，這些積極面要得以發(fā)揮，關(guān)鍵在于能否防止某些利益集團(tuán)牟取私利。
　　中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院經(jīng)濟(jì)安全研究中心主任江涌博士曾撰文指出，大部制改革的最大阻力，正是多年來(lái)被不斷強(qiáng)化了的部門(mén)利益。
　　他分析認(rèn)為，所謂部門(mén)利益，就是指行政部門(mén)偏離公共利益導(dǎo)向，追求部門(mén)局部利益，變相實(shí)現(xiàn)小團(tuán)體或少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的利益，其實(shí)質(zhì)是“權(quán)力衙門(mén)化”與“衙門(mén)權(quán)力利益化”。
　　江涌認(rèn)為，時(shí)下中國(guó)，部門(mén)利益膨脹嚴(yán)重，不僅有極大的廣度，還有無(wú)比的深度。權(quán)力部門(mén)化、部門(mén)利益化、利益集團(tuán)化，部門(mén)利益當(dāng)中有著極其復(fù)雜的集團(tuán)利益、小團(tuán)體利益、領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人利益，這些利益并不會(huì)簡(jiǎn)單因?yàn)轶w制的改變而自然消失。而且，如無(wú)妥善設(shè)計(jì)，“大部制”有可能把分散的部門(mén)利益積聚為集中的部門(mén)利益，減少了部門(mén)利益的廣度，但是有可能加劇部門(mén)利益的深度，因此治理起來(lái)更加困難。
　　
　　攻堅(jiān)“事業(yè)單位”
　　
　　中國(guó)現(xiàn)有事業(yè)單位120多萬(wàn)個(gè)，涉及3800萬(wàn)人，匯集了中國(guó)超過(guò)三分之一的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才，擁有數(shù)萬(wàn)億國(guó)有資產(chǎn)。這些單位主要提供教育、衛(wèi)生、科技、文化等公共服務(wù)，是中國(guó)最大的公共服務(wù)部門(mén)，消耗了地方財(cái)政一半以上的支出。
　　事業(yè)單位大多建立于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，長(zhǎng)期依附于政府部門(mén)，有的承擔(dān)政府職能，淪為“二政府”；有的則本身就是企業(yè)，但作為事業(yè)單位享有諸多財(cái)稅補(bǔ)貼；而真正提供公共服務(wù)的教育、衛(wèi)生、科技等事業(yè)單位則主要依靠財(cái)政撥款，缺乏競(jìng)爭(zhēng)約束，普遍冗員繁多，效率低下。
　　要改革50多年來(lái)形成的國(guó)有事業(yè)單位體制殊非易事，其難度絕不亞于國(guó)有企業(yè)改革。事實(shí)上，自上世紀(jì)80年代中期至今，事業(yè)單位一直是改革的重要議題。尤其在中央部委層面，整個(gè)改革既缺乏制度性突破，也缺乏可操作的規(guī)則。
　　正是基于此，加快推進(jìn)事業(yè)單位改革，以期與政府機(jī)構(gòu)改革配套協(xié)調(diào)，已成為新一輪政府體制改革的一大重點(diǎn)和難點(diǎn)。
　　此次事業(yè)單位改革的藍(lán)圖已相當(dāng)清晰。3月11日下午，就在《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》面世不久，新華社發(fā)布了中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室負(fù)責(zé)人就深化行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革的答問(wèn)。該負(fù)責(zé)人指出：“要抓緊研究提出……事業(yè)單位分類(lèi)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)及配套措施，確保各項(xiàng)改革相互銜接，協(xié)同推進(jìn)�！�
　　此前的3月4日，中共中央《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》全文公布。《意見(jiàn)》在第四部分，把“事業(yè)單位改革”放在“政府機(jī)構(gòu)改革”的框架下統(tǒng)籌考慮，并提出了事業(yè)單位改革的“路線圖”――主旨是“推進(jìn)分類(lèi)改革”；原則是“政事分開(kāi)、事企分開(kāi)和管辦分離”；具體方案是“對(duì)現(xiàn)有事業(yè)單位分三類(lèi)進(jìn)行改革”。其中，“主要承擔(dān)行政職能的，逐步轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)或?qū)⑿姓�職能劃歸行政機(jī)構(gòu)”；“主要從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)”；“主要從事公益服務(wù)的，強(qiáng)化公益屬性，整合資源，完善法人治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)政府監(jiān)管”。
　　有專(zhuān)家指出，這意味著全面的事業(yè)單位改革已啟動(dòng)，一旦事業(yè)單位改革步入“快車(chē)道”，一旦上述五省市的改革取得成效，其他各省份和中央部委直屬事業(yè)單位的改革就會(huì)進(jìn)入議事決策者視野。
　　但中國(guó)的事業(yè)單位改革決不樂(lè)觀，不過(guò)，當(dāng)前高層決策者已形成了明確的事業(yè)單位改革的“藍(lán)圖”。該藍(lán)圖之清晰明朗，遠(yuǎn)超過(guò)“大部門(mén)體制”。采訪中，不少學(xué)者認(rèn)為，2008年將成為中國(guó)事業(yè)單位改革的“元年”。
　　
　　政改指向
　　
　　“改革要真正取得成效，關(guān)鍵在兩個(gè)問(wèn)題，一是法治，二是民主�！倍配摻ㄕJ(rèn)為，近30年來(lái)，機(jī)構(gòu)改革最大的問(wèn)題在于沒(méi)能“依法改革”。在一個(gè)法治社會(huì)，機(jī)構(gòu)改革方案出臺(tái)之前，首先應(yīng)該修訂《國(guó)務(wù)院組織法》，但事實(shí)上，中國(guó)的《國(guó)務(wù)院組織法》自1982年出臺(tái)后，至今26年沒(méi)修改過(guò)，期間這么多次改革，從法律的意義上講都有瑕疵。
　　“法律的制定完善必須通過(guò)人大；而要人大真正發(fā)揮作用，就需要加強(qiáng)民主�！倍配摻ㄖ赋�，要充分發(fā)揮人大對(duì)政府的監(jiān)督制約作用，通過(guò)人大立法來(lái)規(guī)定政府組織機(jī)構(gòu)、權(quán)限，甚至人大在必要的時(shí)候召開(kāi)各種會(huì)議來(lái)討論政府的重大決策，這實(shí)際上就是實(shí)現(xiàn)政治民主，因?yàn)槿舜笫谴�表民意的機(jī)關(guān)。
　　“中國(guó)現(xiàn)階段，切實(shí)發(fā)揮人大作用就是一種政治改革。政治改革并非真的那么艱難�！倍配摻ㄕf(shuō)。（段宏慶 常紅曉）
　　記者羅昌平、楊彬彬、張娜、張映光，實(shí)習(xí)記者胡對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)
　�。ㄕ�自《財(cái)經(jīng)》2008年第6期，作者為該刊記者。標(biāo)題有改動(dòng)）

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