傷筋動骨一百天【銜接大部制：上海加快“傷筋動骨”】

　　上海作為國內(nèi)首個省級政府機(jī)構(gòu)改革試點城市，其撤并模式備受各界關(guān)注。事實上，上海機(jī)構(gòu)撤并后，更把注意力放在建立更合理高效的政府工作機(jī)制上。 　　 　　對接大部制
　　
　　上海市城鄉(xiāng)建設(shè)與交通委員會建設(shè)市場管理處新任處長曾明所在的建設(shè)市場管理處，由原來上海市建交委建筑市場管理辦公室、建材市場管理辦公室、上海市政工程管理局建設(shè)運(yùn)行管理處三個處室組成。曾明的原單位是市政局的建設(shè)運(yùn)行處。
　　今年年初，上海市批準(zhǔn)了新的《上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和交通委員會主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，將建設(shè)和交通委員會、農(nóng)業(yè)委員會、市政工程管理局三個機(jī)構(gòu)的職責(zé)，整合劃入市城鄉(xiāng)建設(shè)和交通委員會。
　　曾明介紹，新的城鄉(xiāng)建交委有17個處，比以前有所精簡，原來僅市政管理局一家，就有十多個處室。
　　與此同時，其他機(jī)構(gòu)的撤并也在提速。目前上海市經(jīng)委與上海市信息委合并、市外經(jīng)貿(mào)委和經(jīng)貿(mào)委合并、上海市人事局和上海市勞保局合并。
　　2008年10月，中央正式批復(fù)上海市機(jī)構(gòu)改革方案，這是國家批準(zhǔn)的第一個地方機(jī)構(gòu)改革方案。經(jīng)過調(diào)整，上海市設(shè)置工作部門44個，其中，政府組成部門23個，直屬機(jī)構(gòu)21個；另設(shè)部門管理機(jī)構(gòu)6個。
　　按照上海市的要求，機(jī)構(gòu)設(shè)置中凡工作可以交由現(xiàn)有機(jī)構(gòu)承擔(dān)的，絕不另設(shè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；堅持一件事情原則上由一個部門負(fù)責(zé)，涉及跨部門的事項則由主辦部門牽頭協(xié)調(diào)；確需設(shè)置議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的，必須嚴(yán)格按規(guī)定程序?qū)徟�，一般不設(shè)實體性辦事機(jī)構(gòu)。
　　在程序?qū)徟�方面，上海市的思路是盡量精簡環(huán)節(jié)，提高能效。
　　上海城鄉(xiāng)建交委副主任沈曉蘇介紹，該委會同上海市規(guī)劃和國土資源管理局發(fā)布了建設(shè)工程審批管理程序的改革方案。將建設(shè)工程原有審批管理流程中的9道程序、35個審批環(huán)節(jié)，簡化為4道程序、5到8個環(huán)節(jié)，實現(xiàn)了具體事項一家牽頭、一口受理。
　　不過，本次改革，人員編制總體來說并沒有太大的收縮。原來建交委和市政管理局在建設(shè)市場方面的管理人員有21個，現(xiàn)減少為16人。其余5個人分別去了設(shè)施運(yùn)行處、交通戰(zhàn)備處和工程建設(shè)處等處室。曾明的新班子，分別配置在市場管理、質(zhì)量安全、監(jiān)管稽查和法規(guī)研究4個主要的工作板塊中。
　　而上海市在這方面的要求是，嚴(yán)格控制人員編制和領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)數(shù)量，確保改革后市政府行政編制總數(shù)不突破。“畢竟減員分流的壓力很大，如果簡單地分配到下面的事業(yè)單位，很容易引發(fā)其他問題。”復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院副院長周帆說。
　　
　　從“管程序”到“抓兩頭”
　　
　　上海市一位高層官員曾撰文表示，“這次機(jī)構(gòu)改革并非簡單的機(jī)構(gòu)撤撤并并、人員的進(jìn)進(jìn)出出”，無論是新組建和調(diào)整較大的部門，還是機(jī)構(gòu)未作調(diào)整的部門，都必須進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能。把不該由政府管理的事項轉(zhuǎn)移出去，把該由政府管理的事項切實管好。
　　上海市委書記俞正聲亦多次強(qiáng)調(diào)，轉(zhuǎn)變政府職能不僅是本輪改革的首要任務(wù)，也是上海機(jī)構(gòu)改革的重要方向。
　　曾明對此感觸頗深。從專業(yè)局的執(zhí)行者變成現(xiàn)在的決策參與者，這是曾明感覺變化最大的地方。在他看來，雖然前后兩個崗位工作強(qiáng)度相差無幾，但現(xiàn)在“責(zé)任重大了”，要從更宏觀的視角去管理一個完整的建設(shè)市場。
　　曾明說，他對新崗位的初步思路是，在管理模式上實現(xiàn)由原有的行政審批為主，轉(zhuǎn)向市場主導(dǎo)的監(jiān)督管理模式。將政府從類似建設(shè)市場招投標(biāo)、質(zhì)量安全管理這些具體事務(wù)中解放出來，這或者是必然的結(jié)果。“畢竟想要把原來的建筑、建材、水務(wù)、交通這些領(lǐng)域的工作事無巨細(xì)地管起來，是不現(xiàn)實的”。
　　“原來更側(cè)重對程序的監(jiān)管，現(xiàn)在要轉(zhuǎn)向?qū)κ袌鰴C(jī)構(gòu)、專家、代理公司的行為監(jiān)管�！痹�明希望更多地發(fā)揮相關(guān)行業(yè)、專業(yè)協(xié)會和基層單位的作用�！罢�府今后更多的是做一些行業(yè)、政策上的宏觀管理，側(cè)重于對經(jīng)濟(jì)和法律手段的研究”。
　　“另外，要通過更大力度和密度的抽查、稽查，來矯正市場的不良現(xiàn)象。”曾明說。
　　正是出于這一考慮，上海市城鄉(xiāng)建交委專門成立稽查辦公室，對該市建設(shè)市場的違法違規(guī)行為進(jìn)行稽查。該辦公室與建設(shè)管理處合署辦公，曾明也是這個辦公室的主任。
　　不過，從“管程序”到“管行為”，并不能立即實現(xiàn)。曾明認(rèn)為，因為原有政府部門的工作流程，都有相關(guān)法律法規(guī)明確，“如果要動，需要有制度的支持”。
　　“過去二十多年，國內(nèi)一直都在搞機(jī)構(gòu)改革，但有些時候流于權(quán)力在不同部門間的分配，而忽略了制度的建設(shè)和職能的轉(zhuǎn)換，這一塊需要在新一輪改革中得到足夠的重視。”周帆評價說。
　　政府也逐漸意識到這一問題。為此，曾明和他的同事們在過去的三個多月一直致力于形成六個專項的研究，其中包括建設(shè)工程承分包機(jī)制、信用體系考評、業(yè)主投訴應(yīng)對機(jī)制等。如果順利，這些報告將在今年年底出爐，這組報告可能將成為這個處室今后工作所遵循的藍(lán)本之一。
　　不過，這樣一個以“抓機(jī)制建立和監(jiān)管”為重點的工作思路，可能遇到一個問題――與不同部門間的磨合。
　　“跟市級部門的對接是比較容易協(xié)調(diào)的，因為大家都在同時改革。而縣市之間還需要繼續(xù)磨合。”曾明說。
　　目前上海各縣區(qū)中，僅浦東新區(qū)的機(jī)構(gòu)改革走在前面，他們壓縮審批環(huán)節(jié)，將更多的工作都交給社會中介組織。而其他縣區(qū)的轉(zhuǎn)變還未見大的成效。不過目前上海市已在長寧、閔行等區(qū)進(jìn)行了試點，以期這一模式成熟后全面推廣。
　　
　　“有限政府”
　　
　　在上海城鄉(xiāng)建交委的改革意見中，有一條值得關(guān)注的提法，就是“將建設(shè)工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程的起草，造價審核、質(zhì)量檢驗等具體工作，以及建設(shè)行業(yè)從業(yè)人員培訓(xùn)工作，交給行業(yè)協(xié)會或社會中介組織承擔(dān)�！�
　　這實質(zhì)上體現(xiàn)了上海提出的“有限政府”的概念。浦東新區(qū)在“有限政府”的操作上已經(jīng)有了初步成效。周帆認(rèn)為，從整體模式看，這是一個非常好的方向。
　　不過也有人擔(dān)心，這些具有中國特色的中介機(jī)構(gòu)，在現(xiàn)實中能否發(fā)揮更大的作用。
　　周帆說，國內(nèi)的中介組織，往往帶有“二政府”的性質(zhì)。這些中介機(jī)構(gòu)并不是民間自發(fā)形成，更多的定位于政府與社會之間，往往擁有較大的權(quán)力。在制度運(yùn)作的過程間，他們變成了多出來的一個層級。
　　曾明并不諱言這些可能存在的問題。對于將承擔(dān)越來越多社會事務(wù)的中介組織，他的看法是，一方面要發(fā)展它在政府和公眾間的橋梁紐帶作用，另一方面要規(guī)范中介組織的行為。
　　不過，促成這樣的角色轉(zhuǎn)換還有很多的工作要做。
　　周帆認(rèn)為，省級部門手上擁有較多的公共資源，這些資源往往通過項目的形式下?lián)�，而帶有官方色彩的中介機(jī)構(gòu)在政府權(quán)力下放的過程中，往往會收取一塊非�？捎^的項目管理費(fèi)用，這可能成為“權(quán)力尋租”的溫床�！八�以我不主張部門有過多的資源。”
　　另外，在周帆看來，民間監(jiān)督和公共利益的訴求，也應(yīng)是政府機(jī)制改革中的一個重點�！罢�府改革的目的就是要成為服務(wù)型政府，所以落腳點是為民眾服務(wù)。”
　　周帆說:“上海有個好傳統(tǒng)，從上世紀(jì)80年代開始，政府對法律的制定，一般都是規(guī)范地通過專家咨詢論證后敲定。具體涉及民生問題上，有聽證會制度。較高的市民素質(zhì)，對政府在資源分配等行為的規(guī)范上，形成了倒逼機(jī)制�！保�陳哲）
　　（6月11日《經(jīng)濟(jì)觀察報》，作者為該報記者）

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