“省管縣”浙江模式探秘：小獎勵換來大豐收|探秘無限模式

　　 　　浙江多年占據(jù)“百強縣”近1/3席位,創(chuàng)造了農(nóng)民人均純收入連續(xù)20年排名全國各省區(qū)之首的紀錄。民營經(jīng)濟發(fā)達的“中國模范生”浙江有其無法復制的先天優(yōu)勢,但專家普遍認同,穩(wěn)步實行的“省管縣”財政體制是浙江經(jīng)濟發(fā)達的重要“秘密武器”。
　　財政部7月9日發(fā)布《關(guān)于推進省直接管理縣財政改革的意見》,要求近期部分農(nóng)業(yè)大縣全部納入省直管縣財政體制改革范圍,到2012年底前,力爭在全國除民族自治地區(qū)外,推行這一改革。
　　此舉引起社會廣泛關(guān)注。然而,當專家學者提醒“省管縣”財政改革要謹防單兵突進、要注意與行政“市管縣”的矛盾、要賦予合法性依據(jù)等問題時,“省管縣”財政改革“浙江模式”已悄然成功實施10多年。
　　近日,記者專訪了原浙江省財政廳長兼省地稅局長翁禮華,他任職期間(1993年初至2003年3月)正是浙江改革開放30年中的經(jīng)濟飛速發(fā)展期,翁是“省管縣”財政改革“浙江模式”的制度設計者和推動者,他為我們揭開了這一“浙江模式”的秘密。
　　
　　 “1995年全省17個貧困縣實行‘兩保兩掛’政策沒有發(fā)過文件,我事先只跟當時管財政的常務副省長柴松岳打了個招呼,說:如果失敗了,你就說不知道,是翁禮華干的!成功了,我們再寫材料總結(jié)也不晚�！�
　　
　　“‘省管縣’財政體制不僅是形式,更要有內(nèi)容。”翁禮華一字一頓, 認真總結(jié)著自己的感觸。
　　“1994年前,包括浙江在內(nèi)的很多省份都實行‘省管縣’財政,但并沒有獲得很大效果。事實上,分稅制后,浙江繼續(xù)實行的‘省管縣’財政已脫胎換骨�！蔽潭Y華說,浙江“省管縣”財政的成功是理財思想變革的結(jié)果。
　　“省管縣”財政體制并非浙江新創(chuàng),新中國成立初期就實行這種財政體制。隨著我國行政體制在1980年代從“省管縣”逐漸轉(zhuǎn)化為“市管縣”,特別是1994年分稅制財政管理體制改革后,“省管縣”財政逐漸被“市管縣”(即財政省管市-市管縣)取代。而浙江是全國唯一保留“省管縣”財政體制的地區(qū)。
　　翁禮華喜歡從人性角度觀察問題,他把浙江“省管縣”財政的成功概括為是與市、縣(市)利益博弈共贏的結(jié)局。
　　翁禮華,64歲,原浙江省財政廳長兼省地稅局長,現(xiàn)任浙江省政府經(jīng)濟建設咨詢委員會副主任、中國財稅博物館館長、浙江大學財經(jīng)文史研究中心主任,曾任寧波奉化、鄞縣縣長。
　　
　　浙江――唯一的“省管縣”財政保留區(qū)
　　
　　1994年開始的分稅制財政體制改革有效提高了中央財政轉(zhuǎn)移支付的力量。1993年中央財政自給能力只有73%,到2006年增加到205%,13年間凈增132%,年均增幅10%。
　　但分稅制財政體制也出現(xiàn)了各級政府財權(quán)和事權(quán)不對稱――中央把各省部分財力上收時,各省也把地市財力上收,地市則上收縣(市)財力(市管縣財政體制),結(jié)果大大削弱縣鄉(xiāng)一級的財力,而事權(quán)下移的客觀事實未變,結(jié)果縣(市)政府財政宏觀調(diào)控力大減,不利縣域經(jīng)濟發(fā)展。
　　早在1993年底分稅制改革啟動之際,具有縣長履歷的翁禮華意識到這一問題,也有了爭取保留浙江“省管縣”財政體制的想法。
　　翁禮華致力研究中國財稅史。“自春秋戰(zhàn)國產(chǎn)生縣以來,中國地方行政結(jié)構(gòu)無論怎么變,縣的建制和稱謂恒久不變,可見縣一級政府在國家管理體制中所起的承上啟下作用十分重要。保持縣一級財政政策的穩(wěn)定,對于發(fā)展縣域經(jīng)濟很關(guān)鍵。”他認為。
　　因此,他向當時的財政部長劉仲藜口頭提出:“其他地方都實行財政‘市管縣’了,就讓浙江保留‘省管縣’試試吧,試得不好我們再改過來。當時劉部長既沒表態(tài)支持,也不表示反對�！�
　　為了確保基層財政穩(wěn)定,浙江省財政廳決定從實際出發(fā),大膽試驗,不按一級政府一級財政的文件要求實行市管縣,而是繼續(xù)實行扁平化的省直接管市、縣的體制,以簡化中間層級,避免“雁過拔毛”。
　　浙江實施“省管縣”財政也有獨特的基礎(chǔ)。浙江省小縣少,陸地面積10.18萬平方公里,其中80%集中于省會杭州200公里范圍,各縣、市間距離近。同時,改革開放10多年,縣域經(jīng)濟已頗為強大,形成了獨具特色的“塊狀經(jīng)濟”。1993年,30多個發(fā)達縣(市)的財政收入已占全省財政收入總量的70%。
　　浙江財經(jīng)學院教授鐘曉敏認為,以“塊”(縣和鎮(zhèn))為主的經(jīng)濟發(fā)展模式,意味著縣域經(jīng)濟和鎮(zhèn)域經(jīng)濟的相對重要性不斷加強,同時對獨立性的要求也在不斷增強,這是浙江“省管縣”財政體制得以存續(xù)發(fā)展的最根本原因。
　　
　　制度創(chuàng)新:不僅是形式,更有內(nèi)容
　　
　　準備在“省管縣”財政“老路”上放手一搏的翁禮華前路坎坷。
　　1990年代初期浙江財政較困難,1993年財政預算不僅47個市、縣打赤字,連省會杭州都要每月借錢才能發(fā)工資,最困難時省級機關(guān)發(fā)工資也得四處籌措。
　　1994年,浙江省財政廳對17個貧困縣按原體制增補5500萬元,結(jié)果還是出現(xiàn)12220萬元赤字。在當時既無激勵也無約束的體制下,“會哭的孩子多吃奶”,貧困縣為補助不愿“摘帽”,省財政廳對如何挖掘各市縣增收節(jié)支潛能還沒底。
　　“財政問題看上去是經(jīng)濟問題,其實是個理財思路問題,關(guān)鍵在于調(diào)動人們追求正當利益的積極性。”財政系統(tǒng)眼中的“外行”翁禮華開始超常規(guī)設計思路,“按人的趨利性出發(fā),設計出‘會干活的孩子多吃奶’的辦法,讓市縣整體以及領(lǐng)導個體都能從做大財政蛋糕中獲得利益,實現(xiàn)收支平衡中得到好處,財政工作才能越做越好�！�
　　浙江省財政廳于是提出“以人為本,四兩撥千斤,開創(chuàng)理財新機制”的理財思路。翁禮華帶領(lǐng)預算處干部走訪20多個縣市,與縣級領(lǐng)導談心后發(fā)現(xiàn),這一思路有可操作性。
　　按平衡財政、做大蛋糕的要求去做,省財政廳在省與市、縣財政“二八”分成的基礎(chǔ)上,能給什么回報?這是問題的關(guān)鍵。省財政廳選擇浙南麗水景寧畬族自治縣作為“麻雀”,進行解剖、試算和談判,產(chǎn)生了一個能被貧困縣接受的“激勵與約束相結(jié)合”的“兩保兩掛”政策。
　　“兩�！笔羌s束:確保當年收支平衡和確保完成政府職責(初期為消化歷年赤字);“兩掛”是激勵:一掛體制補助隨地方收入增長的1∶0.5比例增長,二掛個人獎勵為地方收入增長的5%。
　　這一政策于1995年率先在全省(寧波作為計劃單列市除外)以麗水地區(qū)為重點的17個貧困縣推行。作為地級的麗水地區(qū)財政,實行與全區(qū)9個縣掛鉤的政策。9縣財政都實現(xiàn)“兩�！�,省財政對其撥款為全區(qū)地方財政總和的14%,獎勵為各縣獎勵總和的5%。后該政策擴展至麗水、衢州、舟山、金華4市及26個縣(市)共30個市、縣。
　　翁禮華介紹,當時由于浙江省財政沒有多少直屬企業(yè),財源有限,讓“會干的孩子多吃奶”,這個“奶”除了貧困縣自創(chuàng)一部分外,相當部分得靠其他發(fā)達市、縣增收上交。調(diào)動發(fā)達市、縣多上交,不能以體制內(nèi)返還為重點,省財政要以“四兩撥千斤”為手段,拿小錢來獎勵領(lǐng)導干部,讓他們心甘情愿把不斷增收的市、縣財政大錢自覺上交。
　　于是,浙江省財政廳在對發(fā)達市、縣從1994年開始實行的每超億元給財稅部門和市、縣領(lǐng)導干部集體獎勵30萬元、每增收3000萬元獎勵20萬元的基礎(chǔ)上,從1997年開始對發(fā)達市、縣統(tǒng)一實施“兩保兩聯(lián)”財政政策。
　　“兩�！眱�(nèi)容與貧困縣“兩保”相同,“兩聯(lián)”為:一按增收額,環(huán)比獎勵發(fā)展資金(4%～4.5%),二環(huán)比獎勵個人(1%～0.5%)。從2003年開始整合歸并為“兩保一掛”:“兩保”內(nèi)容同上,一掛為省獎勵與地方財政增收額掛鉤。實行范圍為除寧波地區(qū)外,杭州、溫州、嘉興、湖州、紹興、臺州6市及27個縣(市)共33個市、縣。
　　“追求利益最大化是人的天性,財政增收獎勵與個人掛鉤,對調(diào)動市、縣領(lǐng)導做好財政和促進本人廉潔起到了重要作用。”翁禮華說。
　　
　　浙江財政收入排位七年升四位
　　
　　據(jù)統(tǒng)計,1995年開始浙江省財政年年平衡無赤字(當時全國唯一)。全省再沒出現(xiàn)公教人員欠發(fā)工資事例。1995年,實行“兩保兩掛”的17個縣財政收入比上年遞增34%,不僅縣縣收支平衡,還有結(jié)余。國家級貧困縣溫州文成縣財政收入當年竟增長125%,次年仍遞增75%,堪稱奇跡。1997年,22個實行“兩保兩掛”的縣財政總收入為15.66億元,其中地方財政收入8.87億元,比1994年增加收入4億多元,而省財政的補助款只增加1.5億元。
　　新思路刺激下,效果迅速體現(xiàn)。1994年開的是億元縣(市)會議,1998年則成了雙億元縣(市)會,2002年召開的是四億元縣(市)會議。
　　翁禮華說,脫胎換骨的“省管縣”財政體制促進了浙江經(jīng)濟的快速發(fā)展和財政收入規(guī)模不斷擴大,浙江省財政收入在全國的位次從1994年的第8位,前移到2001年的第4位,成為典型的地域小省、經(jīng)濟大省。
　　“浙江‘省管縣’財政改革的成功也是被逼出來的,困境突圍必須超越常規(guī)�！蔽潭Y華說。
　　其實,翁禮華是頂著巨大壓力推行浙江新財政政策的�！�1995年全省17個貧困縣實行‘兩保兩掛’政策沒有發(fā)過文件,我事先只跟當時管財政的常務副省長柴松岳打了個招呼,說:如果失敗了,你就說不知道,是翁禮華干的!成功了,我們再寫材料總結(jié)也不晚�！蔽潭Y華透露,“1997年對發(fā)達市、縣推出‘兩保兩聯(lián)’政策,也只是請當時的柴松岳以代省長名義在請示報告上簽署‘同意’而已�！�
　　“以前是‘會哭的孩子有奶吃’,年終發(fā)不出工資,到省財政廳‘討錢’是縣里、部門一把手的‘必修課’,有的地方還長期蹲點駐扎�！蔽潭Y華說,他剛上任時,財政廳天天門庭若市,經(jīng)常是剛進辦公室,要錢的就來了。
　　原國家級貧困縣溫州文成縣分管財政的副縣長嚴中模就是蹲點駐扎的一員,為向省財政廳“討錢”,他住進財政廳招待所,做了打持久戰(zhàn)的準備,并“屈尊”做了個文成縣財政局工作證,為的是享受招待所的內(nèi)部優(yōu)惠,將每天的住宿費從36元優(yōu)惠到18元。
　　自從實行“兩保兩掛”、“兩保兩聯(lián)”等新政策后,省財政廳已“門前冷落”了。
　　“省財政廳要勇于革自己的命,‘省管縣’財政體制改革不僅是形式,更要有內(nèi)容,要勇于把各種權(quán)力下放,給予市、縣創(chuàng)造利益的驅(qū)動力,由此也能大大減少財政干部權(quán)力尋租的機會。”翁禮華說。

相關(guān)熱詞搜索：浙江 探秘 換來 “省管縣”浙江模式探秘：小獎勵換來大豐收 省管縣體制創(chuàng)新 湖北省省管縣