財政預(yù)算不是“國家秘密”|國家秘密

　　10月16日，在接到李德濤等志愿者的申請之后，廣州市財政局將2009年本級114個部門的預(yù)算全部放到網(wǎng)上，引發(fā)巨大關(guān)注。社會輿論贊揚(yáng)的同時，也將“三公消費(fèi)”等眾多問題提了出來。
　　怎么評價廣州與上海對待公開的不同態(tài)度?公眾對預(yù)算的質(zhì)疑有沒有道理，能不能改進(jìn)?《預(yù)算法》如何修改?記者專訪了北京大學(xué)行政法教授姜明安與深圳“公共預(yù)算觀察志愿者”組織成員李德濤。稱預(yù)算為“國家機(jī)密”沒有根據(jù)。
　　記者：10月，廣州市在政府網(wǎng)站上公開了廣州市整個政府部門的預(yù)算，但與此同時，上海財政局卻拒絕公開，怎樣理解這樣的地方差異?
　　姜明安：根據(jù)《政府信息公開條例》第9條，凡涉及公民、法人或者其他組織切身利益和需要社會公眾廣泛知曉或參與的事項(xiàng)，政府都應(yīng)當(dāng)主動公開信息。財政預(yù)算、決算顯然屬于這事項(xiàng)，而且第10條將財政預(yù)算、決算報告列為縣級以上人民政府應(yīng)作為“重點(diǎn)公開”的政府信息。
　　雖然財政預(yù)算、決算報告不等于財政預(yù)算、決算本身，但財政預(yù)算、決算顯然也不屬于《國家保密法》中明確規(guī)定的“國家秘密”，更不可能屬于“商業(yè)秘密”和“個人隱私”，從而沒有不公開的法律根據(jù)。
　　那么其不公開的唯一理由，就是《政府信息公開條例》第8條中所稱的可能“危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定”。但是現(xiàn)在廣州公開了，社會效果很好，沒有發(fā)現(xiàn)影響國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定的問題，所以該理由也不成立。
　　記者：上海方面聲稱預(yù)算屬“國家秘密”，不能公開。
　　姜明安：認(rèn)為預(yù)算屬“國家秘密”不能公開，可能是他們自己對《政府信息公開條例》有誤解，認(rèn)為法律要求公布-的是預(yù)算報告，而不是預(yù)算本身；也可能是它的上級主管部門或保密部門對法律有誤解，不讓財政局公布，財政局自己還是想公布的。
　　
　　過程公開比結(jié)果公開更重要
　　
　　記者：廣州市財政局表示，今后財政預(yù)算均將公開，但是需要“獲得人大通過后”再公開，這是否意味著預(yù)算編制過程不能公開?公眾對于預(yù)算編制過程不能有知情權(quán)?作為人大代表，你怎樣看作為行政行為過程的政府信息公開?
　　姜明安：日前最高法發(fā)布的《關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定(征求意見稿)》規(guī)定，“尚處于討論、研究或者審查過程中的政府信息，公開可能影響正常行政管理活動和行政目的實(shí)現(xiàn)的”信息，屬于不公開的范圍。這可能讓人們產(chǎn)生一種誤解，認(rèn)為所有作為行政行為過程的政府信息都不公開。
　　但是過程信息不公開是有條件的，即“可能影響正常行政管理活動和行政目的實(shí)現(xiàn)的”。如果不影響正常行政管理活動和行政目的實(shí)現(xiàn)，過程公開比結(jié)果公開更重要。
　　記者：哪些信息，是不適合在過程中公開的?
　　姜明安：的確有一些過程信息是不適宜公開的，如涉及國家安全、外匯匯率、貨幣政策、利率確定等行政行為的過程信息，這些尚處于討論、研究或者審查過程中的信息，如果公開，確實(shí)可能影響正常行政管理活動和行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
　　具體到預(yù)算的編制過程，則需要具體分析，如預(yù)算編制過程確定資金重點(diǎn)投向的方向、領(lǐng)域、工程，教、科、文、衛(wèi)、體等事業(yè)投入占整個預(yù)算的比例，等等，是可以而且應(yīng)該事先公開，讓公眾參與討論和聽取各方面的意見的。
　　但每個部門的具體預(yù)算在未確定前也許不宜先公開，以免引起各個部門在資金和項(xiàng)目上過度博弈。
　　
　　從國外經(jīng)驗(yàn)看，預(yù)算監(jiān)督主要靠議會
　　
　　記者：廣州預(yù)算公開后，有不少市民反映“看不懂”，這應(yīng)該怎樣解決?
　　姜明安：財政預(yù)算是非常專業(yè)、非常復(fù)雜的事，一個省、一個市的預(yù)算涉及幾十個領(lǐng)域，上百個部門，上千個項(xiàng)目，打印出來有好幾百頁，沒有專門的財會知識，不要說市民，像我這樣的人大代表也不一定都能看懂和發(fā)現(xiàn)問題。
　　從國外經(jīng)驗(yàn)來看，預(yù)算監(jiān)督主要不是靠普通公眾，而是靠議會專門機(jī)構(gòu)，比如議員中的預(yù)算、財經(jīng)專家和律師組成，當(dāng)然，反對黨、民間社團(tuán)、媒體在預(yù)算監(jiān)督中也有重要作用。
　　記者：我們國家應(yīng)該怎么進(jìn)行改革?
　　姜明安：我國要加強(qiáng)對預(yù)算的有效監(jiān)督，主要也應(yīng)依靠人大的預(yù)算專門委員會、財經(jīng)專門委員會，這些委員會主要應(yīng)由人大代表中的預(yù)算、財經(jīng)專家組成。為此，要提高人大代表，特別是專門委員會委員的專職化比例。
　　像我這樣的人大代表和專委委員(我是北京市人大科教文衛(wèi)委員會的委員)，其主要工作是做教授，給學(xué)生上課，指導(dǎo)碩博研究生，很忙，分配給履行代表、委員職責(zé)的時間可能只有我整個工作時間的10％左右。
　　我認(rèn)為，今后，整個人大代表應(yīng)有1％以上的專職，人大常委會應(yīng)有80％以上的專職，預(yù)算專門委員會應(yīng)為100％的專職。這樣，人大的立法和監(jiān)督職能，特別是對預(yù)算的監(jiān)督職能，才能有效地行使。
　　此外，預(yù)算監(jiān)督也應(yīng)發(fā)揮各種NGO和媒體的作用，由社會對之進(jìn)行外部監(jiān)督。
　　
　　《預(yù)算法》要明確不公開的確認(rèn)程序
　　
　　記者：公開后，公眾普遍質(zhì)疑“三公消費(fèi)”沒有單列出來。財政部門回應(yīng)，這些是跟著具體項(xiàng)目走的，比如，公款出國的費(fèi)用，在外經(jīng)貿(mào)部門有招商引資項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，出國的費(fèi)用往往包含在里面。這個解釋是否成立?
　　姜明安：這種答復(fù)雖然是事實(shí)，但難于讓公眾滿意。政府今后在做“預(yù)算執(zhí)行情況報告”是否可將“三公消費(fèi)”單列出來呢?我想是可能的，只要政府有心做的話。
　　政府在預(yù)算方面的自我改革，應(yīng)從滿足公眾知情權(quán)的需要出發(fā)，改進(jìn)預(yù)算的編制和細(xì)化預(yù)算細(xì)目，滿足公眾對監(jiān)督的需求。
　　記者：如果財政部門不改進(jìn)，怎么辦?
　　姜明安：人大代表完全可以就此專門提出議案，或者對財政部門進(jìn)行質(zhì)詢，推動預(yù)算中“三公消費(fèi)”的公開。
　　記者：《預(yù)算法》的修訂遲遲未能完成，從立法角度來看，你對其涉及預(yù)算公開的內(nèi)容有何建議?
　　姜明安：《預(yù)算法》應(yīng)該修訂，這是各界的共識。
　　從我個人專業(yè)的角度，我想《預(yù)算法》修改首先必須確定預(yù)算公開的原則，《預(yù)算法》應(yīng)明確規(guī)定：預(yù)算公開是原則，不公開是例外。
　　此外，《預(yù)算法》對不公開的例外應(yīng)加以具體列舉規(guī)定，明確不公開與公開的界限，防止今后一些地方、一些部門利用灰色地帶拒絕公開。
　　最后，《預(yù)算法》還要明確不公開的確認(rèn)程序，比如公民對不公開的內(nèi)容有異議，是否應(yīng)經(jīng)過人大預(yù)算專門委員會認(rèn)定，或者經(jīng)過―定級別的保密部門的認(rèn)定。只有這樣，才能切實(shí)保障預(yù)算信息的公開，切實(shí)保障公民對政府預(yù)算的知情權(quán)。
　　
　　“我們向33部門申請公開，只7個回復(fù)”
　　
　　將預(yù)算放到網(wǎng)上令人振奮
　　記者：能否講述一下廣州接受財政公開申請的具體過程?
　　李德濤：10月8號，我在廣州財政網(wǎng)提交申請，8天后，大概是中午兩點(diǎn)多的時候，接到廣州財政局一位姓莊的工作人員 的電話，他告訴我，由于有114個部門的信息，太龐大，無法發(fā)郵件，可以自己去財政網(wǎng)的網(wǎng)站下載。并且講話很客氣，說如果我覺得公開的方式不滿意，也可以向他們提出來。
　　記者：10月23日，在公布了廣州市全部114個政府部門預(yù)算后，財政局的網(wǎng)站一度“癱瘓”。預(yù)料到這個結(jié)果了嗎?
　　李德濤：我們沒有想到這個結(jié)果，但是這個事情公布之后，能夠讓更多的人關(guān)心公共預(yù)算的話，就是一件好事，首先是很關(guān)心，慢慢意識到應(yīng)該關(guān)心，然后才能討論、參與，監(jiān)督的機(jī)制就慢慢建立了。
　　
　　公開的預(yù)算存在3個問題
　　記者：你們對于廣州公開的預(yù)算有疑惑的地方嗎?
　　李德濤：主要有3個方面，第一，我們覺得廣州市財政局預(yù)算的職能陳述不是很詳細(xì)，應(yīng)該寫清楚今年要干些什么，請多少人來干這個事情，要達(dá)到什么樣的目的，于完之后有沒有評估量化的標(biāo)準(zhǔn)，請這些人的工時是多少。甚至詳細(xì)到每人寫多少報告，打多少電話，這都是需要量化的標(biāo)準(zhǔn)。我們是希望在明年或者今后的預(yù)算中寫清楚的。
　　第二，我們看到2009年的預(yù)算中沒有往年的數(shù)據(jù)，僅僅是單列了2009年的，但是如果把2008年、2007年的數(shù)據(jù)也一并放上去的話，那就可以看到一個部門最近幾年的預(yù)算安排是否有增長或者減少，在什么時候有這種變化，這種變化是不是應(yīng)該的。
　　第三，我們是覺得部門預(yù)算的許多項(xiàng)目、詞匯都沒有一個很詳細(xì)的解釋。
　　記者：相關(guān)部門還可以做哪些工作?
　　李德濤：除此之外，財政局還可以做的就是，向公民宣傳一些關(guān)于財政公開的信息和財政方面的具體知識，這方面的宣傳也是沒有做夠的。
　　
　　《國家信息公開條例》讓我們理直氣壯
　　記者：這是你們第幾輪遞交預(yù)算公開的申請了?
　　李德濤：這是第二輪的申請了。先前一輪是從2008年5月1日《國家信息公開條例》頒布開始的，因?yàn)橛辛诉@個條例，我們的申請才有依據(jù)，才理直氣壯。
　　記者：具體以怎樣的形式遞交，涉及多少部門?
　　李德濤：要看不同的部門接受怎樣的形式。主要包括網(wǎng)站平臺的受理，郵箱、信件、傳真等等。
　　今年我們計劃33個部門，去年差不多也是同樣的數(shù)字，我們想的是連續(xù)幾年跟蹤同一個部門，這樣才看得出來他們對待公開預(yù)算的態(tài)度變化。
　　記者：今年這一輪申請具體涉及哪些部門?他們的回應(yīng)怎么樣?
　　李德濤：涉及中央級別的部門有15個，衛(wèi)生、科技、教育、環(huán)保、發(fā)改委、統(tǒng)計局、中央銀行等；地方的則是各個財政局，有北京、上海、廣州、南京、重慶、成都，以及深圳市的各個區(qū)等。因?yàn)楣�司在深圳，對于本地的預(yù)算相對關(guān)心一點(diǎn)。
　　中央部委方面，10月26號收到了環(huán)境保護(hù)部的回復(fù)，已經(jīng)向我們公布了預(yù)算，隨后我們會把這些內(nèi)容放到“中國預(yù)算網(wǎng)”上去；國家發(fā)改委最近也給了回復(fù)，說是秘密；其他部門我們就沒有收到回復(fù)了。
　　記者：就現(xiàn)在來看，回復(fù)的比例是多少?
　　李德濤：我們收到的回復(fù)有7個，33個里占到7個，比例很低；而且按照《國家信息公開條例》的規(guī)定，15個工作日內(nèi)必須作出回復(fù)，現(xiàn)在看來，還是有一部分中央部委和地方?jīng)]有達(dá)到這個要求。
　　不過有一個部門已經(jīng)向我作了說明，就是深圳市保安區(qū)財政局，他們說看到申請的時間較晚，希望推遲15天，并且答應(yīng)盡快回復(fù)。
　　記者：那作出回應(yīng)的有哪些部門呢?
　　李德濤：廣州、上海、深圳福田區(qū)、深圳龍崗區(qū)財政局、發(fā)改委、環(huán)保局，還有南京市財政局。
　　但是南京財政局是在提交第二天，在財政局網(wǎng)站上直接回復(fù)我的，所以我一直不知道，也是今天才看到。當(dāng)時我明確說希望通過郵件方式看到回復(fù)，而且他們的回復(fù)并不讓我滿意。因?yàn)橹惶峁┝艘欢晤A(yù)算支出大致情況的文字性介紹，沒有完全公開。作為財政局人員，應(yīng)該了解要給我提供什么。
　　
　　公開政府預(yù)算應(yīng)向全國推行
　　
　　10月9日，深圳“公共預(yù)算觀察志愿者”組織成員李德濤向上海市財政局請求公開上海市2009年市級部門預(yù)算以“國家秘密”為由遭拒。
　　不到一個月，該局就改弦更張，推出《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)市級預(yù)算信息公開的實(shí)施方案》。該方案稱：上海市本級政府預(yù)算、部門預(yù)算、轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)資金等4項(xiàng)財政收支信息將公開；將逐漸擴(kuò)大報送市人代會的部門預(yù)算范圍，2010年擴(kuò)大到100個部門，2011年實(shí)現(xiàn)市級部門預(yù)算全部報送。
　　如此知過即改，值得肯定�，F(xiàn)在，國家預(yù)算不是秘密，國家決算也不是秘密。廣州和上海的經(jīng)驗(yàn)應(yīng)向全國推行，以明文的形式寫入相關(guān)行政制度，為防止地方的抵制，全國人大也可將此確認(rèn)為一項(xiàng)法律，對阻撓公開的官員追究法律責(zé)任。
　　道理非常簡單：政府所取得、并花出去的每一分錢，都來自民眾。政府當(dāng)然也有道德與政治上的責(zé)任，把錢是如何收來的又將如何花出去，報告給納稅人。
　　從這個意義上說，地方財政部門向同級人大報告比較詳盡的預(yù)決算信息，尤其是部門預(yù)算，乃是預(yù)算公開的第一步，而最終則是要把這些信息向公眾公布。廣州已經(jīng)向社會公開7多數(shù)預(yù)算信息，根據(jù)此次上海的“方案”和“實(shí)施意見”，預(yù)決算信息同樣也將有一部分向社會公開，也即向納稅人公開。
　　理想的狀態(tài)是，預(yù)決算從形成第一稿草案時，就應(yīng)當(dāng)向公眾公開，至少應(yīng)當(dāng)向人大代表公開。只有從一開始就對公眾開放，預(yù)算的編制者才會受到一種強(qiáng)烈的道德與政治約束，把增進(jìn)民眾的看得見的福利放到預(yù)算安排的第一位。
　　當(dāng)然，在目前，假如不能做到預(yù)算對公眾全程公開，那么至少也應(yīng)當(dāng)做到對人大代表全程公開。退一步講，至少也應(yīng)當(dāng)讓人大代表有充分的時間進(jìn)行審議。現(xiàn)在各地都只在人大開會期間向人大代表公開預(yù)算，由此導(dǎo)致閱讀、研究時間短促，人大代表根本無從進(jìn)行認(rèn)真審議。正確的做法是，行政部門的預(yù)算草案定稿后，應(yīng)當(dāng)立即散發(fā)給人大代表，并容許其聘請專業(yè)人士參與審議。如此制定出來的預(yù)算才算得上公共預(yù)算，使預(yù)算離公眾的利益訴求更近一步。(社論)
　　(綜合11月7日和11日《新京報》)

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