德國能源立法和法律制度借鑒_預(yù)算法律制度立法動態(tài)

　　摘要　針對能源過分依賴進(jìn)口、傳統(tǒng)煤炭發(fā)電能力有限，可再生能源有待發(fā)展等主要能源問題，德國注重用法律手段確認(rèn)、規(guī)范、指引能源政策和能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。德國較為完善的能源法律體系和能源制度對我國能源法律政策的發(fā)展具有借鑒意義。
　　關(guān)鍵詞　能源立法體系　能源法律制度　《能源經(jīng)濟(jì)法》
　　中圖分類號：D83　文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A　文章編號：1005-4812(2009)04-0049-57
　　
　　德國是世界上繼美國、中國、俄羅斯和日本之后的第五大能源消費(fèi)國。德國除擁有較為豐富的煤炭資源外，其石油、天然氣資源相對貧乏，大部分依賴進(jìn)口。20世紀(jì)70年代石油危機(jī)發(fā)生后，德國努力進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整、降低能耗，鼓勵開發(fā)和使用水能、風(fēng)能、太陽能及生物能等可再生能源，擴(kuò)大進(jìn)口渠道，減輕對進(jìn)口石油的依賴程度。在這一過程中，德國注重用法律手段確認(rèn)、規(guī)范、指引能源政策和能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，建立了較為完善的能源法律體系，保障了德國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。德國能源政策演變和立法發(fā)展值得我們進(jìn)行深入研究并加以借鑒。
　　
　　一、德國能源立法體系
　　
　　德國一直注重通過法律手段對能源產(chǎn)業(yè)、能源供需制度進(jìn)行調(diào)節(jié)和監(jiān)管。1935年德國就制定了《能源經(jīng)濟(jì)法》，標(biāo)志著德國有了獨(dú)立、系統(tǒng)的能源法律規(guī)則，具有歷史性意義。之后，德國分別在石油儲備、可再生能源、節(jié)約能源、核能等領(lǐng)域制定專門法。目前，德國已形成了以2005年新修訂的《能源經(jīng)濟(jì)法》為核心的，由煤炭、石油、可再生能源、節(jié)約能源、核能、生態(tài)稅收等專門立法為主體內(nèi)容的能源立法體系。
　　(一)能源基本法
　　德國聯(lián)邦法律《能源經(jīng)濟(jì)法》(Energiewirtschaftsgesetz)是最主要的能源立法，是德國能源法體系中的基本法，主要對電力和天然氣市場的相關(guān)問題進(jìn)行規(guī)范。該法首次制定于1935年，在當(dāng)時的納粹德國，電力、天然氣市場幾乎沒有競爭，大型聯(lián)網(wǎng)公司同時負(fù)責(zé)發(fā)電、管理和運(yùn)營供電電網(wǎng)。該法的目的在于確�！氨M可能安全和廉價地”組織能源供應(yīng)，并授權(quán)有關(guān)部門負(fù)責(zé)能源的監(jiān)管、市場準(zhǔn)入、退出和投資控制。這一目的主要通過劃定區(qū)域界線，由國家監(jiān)督價格并控制競爭，建立和保證可靠的、城鄉(xiāng)價格統(tǒng)一的電力供應(yīng)經(jīng)濟(jì)體系。長期以來，在這一能源經(jīng)濟(jì)法的框架內(nèi)，德國逐漸形成和鞏固了強(qiáng)大的能源單一壟斷體制。1957年制定的《反對限制競爭法》雖然取消了電力經(jīng)濟(jì)中的區(qū)域保護(hù)協(xié)議，但是并未起到多大作用。
　　隨著世界范圍內(nèi)放松管制潮流的興起，德國能源工業(yè)的高度壟斷狀況越來越不適應(yīng)能源市場發(fā)展的要求。1996年，歐盟第一次發(fā)布了關(guān)于電子(包括電力)和天然氣在歐盟內(nèi)部市場自由化的指令(96／92／EG號指令)，強(qiáng)調(diào)歐盟內(nèi)部能源供應(yīng)市場的公平競爭，廢除壟斷，根據(jù)類型分類定價，建立高度透明和沒有歧視的統(tǒng)一能源市場。德國能源從業(yè)者也強(qiáng)烈要求政府開放能源市場。在國內(nèi)外因素的壓力下，德國聯(lián)邦政府內(nèi)閣對能源經(jīng)濟(jì)法進(jìn)行了修改。1997年11月，聯(lián)邦議會通過了新的能源經(jīng)濟(jì)法。1998年3月28日，新《能源經(jīng)濟(jì)法》公布并于次日生效。
　　1998年《能源經(jīng)濟(jì)法》基本取代了1935年的老法。新《能源經(jīng)濟(jì)法》共有19條，明確將“保障提供最安全的、價格最優(yōu)惠的和與環(huán)境相和諧的能源”作為立法目的，而且這三者之間具有同等重要性，在相互沖突時沒有任何一方享有優(yōu)先。新法的基本原則是非歧視原則，即保障每個用戶不受歧視地使用能源網(wǎng)絡(luò)。新法打破了傳統(tǒng)的能源工業(yè)壟斷結(jié)構(gòu)，引入了競爭機(jī)制，根本性的改變包括：(1)打破原有的地域供電界限，允許任何符合條件并獲得政府有關(guān)部門經(jīng)營許可的公司經(jīng)營供電業(yè)務(wù)。只有在不符合必要的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)條件的情況下，供電的許可才會被拒絕；(2)立即對所有的用戶開放能源市場，即所有用戶都可以立即取消原有的一一對應(yīng)的供求關(guān)系，重新選擇自己的供電商；(3)電力公司必須將發(fā)電、電力傳輸和配電業(yè)務(wù)分開，而電力傳輸在經(jīng)營管理上也必須與公司的其它業(yè)務(wù)分離開來。
　　新法的另一個重點(diǎn)在于保障能源供應(yīng)的安全，且主要通過三個制度來保障。第一，公共能源供應(yīng)的準(zhǔn)人制度，即“申請―許可”程序。該法第3條規(guī)定，從事向他人供應(yīng)能源的活動須獲得政府主管部門的許可。在申請者不具備確保長期能源供應(yīng)能力，或可能導(dǎo)致對消費(fèi)者不利的電力供應(yīng)結(jié)構(gòu)的情況時，管轄機(jī)關(guān)可以拒絕申請。許可必須適當(dāng)考慮“安全、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境上可接受的”能源供應(yīng)目標(biāo)。第二，保護(hù)能源消費(fèi)者制度。該法第10條規(guī)定，能源供應(yīng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)向最終用戶公布供電和供氣的普遍適用條件和資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。供應(yīng)商通常有義務(wù)滿足其顧客的全部需求。然而，當(dāng)能源服務(wù)對于供應(yīng)商經(jīng)濟(jì)上不合理時，可以免除這一義務(wù)。第三，能源產(chǎn)業(yè)的國家監(jiān)管制度。該法第18條規(guī)定，德國電力和燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)應(yīng)服從國家監(jiān)管，按照政府主管部門的要求提供技術(shù)和經(jīng)濟(jì)方面的相關(guān)信息，以監(jiān)督能源企業(yè)的活動是否符合所有以能源供應(yīng)安全為導(dǎo)向的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)。
　　2003年，《能源經(jīng)濟(jì)法》為實(shí)施歐盟在2003年發(fā)布的關(guān)于加快歐盟能源市場開放的指令(2003／54／EG和2003／55／EG號指令)進(jìn)行了第一次修改。歐盟指令要求歐盟各成員國最遲在2004年開放供應(yīng)非民用電力和天然氣的能源供應(yīng)市場，從2007年7月1日起全面開放所有能源供應(yīng)市場�！赌茉唇�(jīng)濟(jì)法》在2005年進(jìn)行了第二次修改，新法于2005年7月1日生效。
　　2005年《能源經(jīng)濟(jì)法》的改革內(nèi)容在于將能源網(wǎng)絡(luò)費(fèi)用和接人條件由原來的自由協(xié)商和事后監(jiān)管模式，改變?yōu)檎�府事先管制模式。這從修改后的《能源經(jīng)濟(jì)法》的以下主要內(nèi)容可以解讀：(1)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)入的方式和對價；(2)政府激勵性管制；(3)垂直一體化能源供應(yīng)企業(yè)的拆分；(4)私人終端用戶的基本供給保護(hù)；(5)管制機(jī)關(guān)的組織結(jié)構(gòu)；(6)管制機(jī)構(gòu)和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的權(quán)限和相互關(guān)系。為實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)，德國在聯(lián)邦范圍內(nèi)加強(qiáng)了對能源市場的監(jiān)管，將原負(fù)責(zé)管理郵政與電訊市場的監(jiān)管機(jī)構(gòu)更名為“聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)局”(Bundesnetzagentur，簡稱BNetzA)。該監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對電力、天然氣、電信、郵政和鐵路網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)管，還負(fù)責(zé)為能源企業(yè)制定最高限價。該法放寬了對企業(yè)利潤幅度的限制，允許企業(yè)通過降低成本來提高利潤，以促進(jìn)市場競爭。
　　自1998年3月德國新《能源經(jīng)濟(jì)法》實(shí)施以來，德國電力和天然氣等基礎(chǔ)能源領(lǐng)域從原來的壟斷結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向自由市場經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，取得了較好的成效。在市場競爭的壓力下，所有的電力公司不僅都在降低成本、提高效率上下功夫，而且進(jìn)一步改善對用戶的服務(wù)質(zhì)量，從而使電價明顯下降，服務(wù)質(zhì)量顯著改善。但從總體上看，德國能源市場還存在改革不徹底、監(jiān)管缺乏力度的問題。國際能源署(IEA)曾經(jīng)呼吁德國政府進(jìn)一步推動電力和天然氣市場開放的改革，為公平競爭創(chuàng)造環(huán)境。
　　(二)能源專門立法
　　在能源基本法的引領(lǐng)下，德國建立了以能源類別及制度為立法對象的能源專門立法體系，主要是煤炭、石油和天然氣、可再生能與核能、節(jié)約能源、能源生態(tài)稅等立法。
　　1、煤炭立法。德國的煤炭工業(yè)歷史悠久，較早制定了相關(guān)法律進(jìn)行規(guī)范。1919年，德 國制定了《煤炭經(jīng)濟(jì)法》，這是世界上第一部以“經(jīng)濟(jì)法”命名的法律。當(dāng)時德國剛剛在一戰(zhàn)中戰(zhàn)敗，經(jīng)濟(jì)面臨崩潰。為挽救戰(zhàn)后危機(jī)，德國立憲會議首先通過了《魏瑪憲法》，在奉行“經(jīng)濟(jì)自由”的同時，確立了“社會化”原則，頒布了一系列經(jīng)濟(jì)法規(guī)。這些法律的主旨在于扶持壟斷，對私有制實(shí)行限制，并授權(quán)政府對全國經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行直接干預(yù)和管制。當(dāng)時的德國試圖通過這些法律，憑借國家權(quán)力直接干預(yù)和控制經(jīng)濟(jì)，把貫徹社會化政策同保護(hù)私有財產(chǎn)、維護(hù)契約自由結(jié)合起來�！睹禾拷�(jīng)濟(jì)法》則為其中的代表性法律，其目標(biāo)在于確立煤炭產(chǎn)業(yè)的國家管制。
　　2、石油和天然氣立法。在石油危機(jī)后，德國開始重視石油等礦物資源的立法。1974年10月20日，德國頒布了《在原油、礦物石油產(chǎn)品或天然氣進(jìn)口受到危害或阻礙時保障能源供應(yīng)安全的聯(lián)邦法案》，即《能源供應(yīng)安全保障法》。該法案授權(quán)聯(lián)邦政府發(fā)布法令和規(guī)章來保證基本的能源供應(yīng)。據(jù)此，德國政府先后頒布了多項規(guī)范礦物、石油、燃?xì)夂碗娏π袠I(yè)的詳細(xì)法令，包括《電力供應(yīng)保障法令》(1982年4月26日)和《燃?xì)夤��?yīng)保障法令》(1982年4月26日)，以應(yīng)對和管理能源危機(jī)。1979年，《能源供應(yīng)安全保障法》進(jìn)行了修改。。
　　此外，1978年7月25日，德國聯(lián)邦議院通過了《石油及石油制品儲備法》，建立了比較完善的石油儲備制度。1987年和1998年，該法進(jìn)行了兩次修改。
　　3、可再生能源立法。大力發(fā)展可再生能源是德國能源政策的一個重要組成部分。1991年，德國制定了《可再生能源發(fā)電向電網(wǎng)供電法》(又稱《電力輸送法》)，強(qiáng)制要求公用電力公司購買可再生能源電力，這為德國可再生能源的發(fā)展打下了良好的基礎(chǔ)。2000年3月29日，德國頒布了《可再生能源優(yōu)先法》。該法建立在1991年《電力輸送法》的基礎(chǔ)之上，被視為世界上最進(jìn)步的可再生能源立法。2004年，該法進(jìn)行了修改，共有12條，主要改進(jìn)了生物質(zhì)、沼氣、地?zé)岷凸怆姷饶茉吹闹Ц稐l件，更加體現(xiàn)效率的要求。同時，修改后的《可再生能源優(yōu)先法》提出了新的目標(biāo)，即到2020年使可再生能源發(fā)電量占總發(fā)電量比例的20％。
　　另外，德國在2001年頒布了《生物質(zhì)能條例》。該法規(guī)在2000年《可再生能源優(yōu)先法》的基礎(chǔ)上，對促進(jìn)生物質(zhì)能發(fā)展進(jìn)行了規(guī)范。
　　4、節(jié)約能源立法。德國一直重視能源節(jié)約和能源效率的提高，并制定了較為完備的相關(guān)法律：(1)1976年，制定了《建筑物節(jié)能法》；(2)1977年，制定《建筑物熱保護(hù)條例》，提出了詳細(xì)的建筑節(jié)能指標(biāo)。該條例在1982、1995和2002年進(jìn)行了三次修改；(3)1978年，制定了《供暖設(shè)備條例》，并在1982、1989、1994和1998年進(jìn)行了修改；(4)1981年，制定了《供暖成本條例》，并在1984年和1989年進(jìn)行了修改。
　　2002年2月1日，德國頒布了《節(jié)約能源條例》(Energy Conservation Ordinance)，取代了之前的《建筑物熱保護(hù)條例》和《供暖設(shè)備條例》，對新建建筑、現(xiàn)有建筑和供暖、熱水設(shè)備的節(jié)能進(jìn)行了規(guī)定，制定了新建建筑的能耗新標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范了鍋爐等供暖設(shè)備的節(jié)能技術(shù)指標(biāo)和建筑材料的保暖性能等。按照該法，建筑的允許能耗要比2002年前的能耗水平下降30％左右。2004年和2006年，根據(jù)新的情況，該法進(jìn)行了兩次修改。
　　另外，熱電聯(lián)產(chǎn)是提高能效、節(jié)約能源和保護(hù)環(huán)境的重要技術(shù)。1998年德國新《能源經(jīng)濟(jì)法》第二條即規(guī)定：
　　“環(huán)境可承受性是指使能源供應(yīng)活動滿足合理和節(jié)約的要求，以確保以自然資源進(jìn)行有節(jié)制和可持續(xù)的開發(fā)，盡可能降低給環(huán)境造成的負(fù)擔(dān)。熱電聯(lián)產(chǎn)和使用可再生能源在此方面具有特別重要的意義”，明確鼓勵熱電聯(lián)產(chǎn)的發(fā)展。2002年，德國頒布了《熱電聯(lián)產(chǎn)法》，專門就企業(yè)和政府在促進(jìn)熱點(diǎn)聯(lián)產(chǎn)上的責(zé)任和規(guī)則進(jìn)行了規(guī)定。
　　5、核能立法。德國很早就有專門的核能立法。西德政府在1958年就頒布了《原子能法》，該法是德國核能立法的主要法律，與后來的《放射性物質(zhì)保護(hù)條例》、《核能許可程序條例》等共同構(gòu)成德國的核能安全與核利用法律體系。根據(jù)《原子能法》，德國環(huán)境、自然保護(hù)和核安全部(BMU)是監(jiān)管核能設(shè)施和許可核能利用的主要政府部門。
　　由于切爾諾貝利核泄露事件給德國留下了陰影，綠黨在1998年上臺后，提出了逐步關(guān)閉核電站的國家政策。通過談判，2000年6月，德國政府和核能企業(yè)簽署了廢除核能的協(xié)議。2002年，德國制定了《有序結(jié)束利用核能進(jìn)行行業(yè)性生產(chǎn)的電能法》，規(guī)定德國在20年后要徹底關(guān)閉現(xiàn)有核電站。
　　6、生態(tài)稅收立法。為了防止自然資源的過度利用和減少溫室氣體，德國還注重通過稅收手段來提高能源價格、促進(jìn)自然保護(hù)。1999年，德國頒布了《引入生態(tài)稅改革法》，并以此為基礎(chǔ)，進(jìn)行了一系列的生態(tài)稅收改革，對礦物能源、天然氣、電等征收生態(tài)稅。同時，對使用風(fēng)能、太陽能、地?zé)�、水力、垃圾、生物能源等再生能源發(fā)電則免征生態(tài)稅，鼓勵開發(fā)和利用清潔能源。2003年，德國頒布了《進(jìn)一步發(fā)展生態(tài)稅改革法案》，強(qiáng)調(diào)稅收從依勞動力因素負(fù)擔(dān)逐漸轉(zhuǎn)換到依環(huán)境消費(fèi)因素而定。生態(tài)稅開征以來，對德國能源結(jié)構(gòu)的改善和溫室氣體減排都起到了很大的推動作用。
　　
　　二、德國主要的能源法律制度
　　
　　從能源立法內(nèi)容考察，具有重要借鑒意義的德國能源法律制度主要有能源監(jiān)督管理制度、能源儲備制度、可再生能源開發(fā)制度、節(jié)約能源制度、生態(tài)稅收制度。
　　(一)能源監(jiān)督管理體制
　　德國實(shí)行部門統(tǒng)一管理、各部門協(xié)作的能源監(jiān)督管理體制。聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)與技術(shù)部(BMWi)是主管德國能源事務(wù)的部門，但其他相關(guān)部門也在職權(quán)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)一定的能源事務(wù)。如《可再生能源優(yōu)先法》第12條規(guī)定，可再生能源的市場開發(fā)與技術(shù)研究由聯(lián)邦環(huán)境、自然保護(hù)和核安全部(BMU)負(fù)責(zé)：聯(lián)邦糧食、農(nóng)業(yè)和林業(yè)部及聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)和技術(shù)部給與協(xié)作。另外，建筑節(jié)能由聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)與技術(shù)部(BMWi)和聯(lián)邦運(yùn)輸、建筑與城市事務(wù)部(BMVBS)共同負(fù)責(zé)；聯(lián)邦食品、農(nóng)業(yè)與消費(fèi)者保護(hù)部(BMELV)主管轉(zhuǎn)基因等生物體事務(wù)；能源相關(guān)稅收由聯(lián)邦財政部及其相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。德國明晰的能源監(jiān)督管理體制為正在轉(zhuǎn)型中的我國能源監(jiān)督管理體制的完善提供外國法參考意義。
　　(二)國家石油儲備制度
　　20世紀(jì)發(fā)生的幾次國際石油危機(jī)，使德國長期以來高度重視能源戰(zhàn)略儲備。經(jīng)過近40年的發(fā)展，德國建立了一套經(jīng)濟(jì)高效的石油戰(zhàn)略儲備和應(yīng)急機(jī)制，相關(guān)的法律制度也比較完善。德國的石油戰(zhàn)略儲備主要的法律是1978年的《石油及石油制品儲備法》。
　　該法首先規(guī)定了國家儲備義務(wù)和規(guī)模。德國儲備協(xié)會(EBV)承擔(dān)國家法定的石油儲備義務(wù)，儲備量為前3年(或上一年)日平均進(jìn)口和煉油量的90倍，即保證德國90天的成品油供應(yīng)需求。另外，按照1981年生效的《發(fā)電廠儲備規(guī)定》，各燃油發(fā)電廠必須擁有能滿足30天正常發(fā)電的燃油儲備。1998年，德國取消了各石油及成品油進(jìn)口貿(mào)易公司和煉油廠的法定儲備義務(wù)(15天)的規(guī)定。即使如此，煉油企業(yè)、石化公司根據(jù)自身需要和實(shí)力，基本上 建立了自己生產(chǎn)性和商業(yè)性的石油儲備，這些儲備不屬于德國石油戰(zhàn)略儲備范疇。
　　根據(jù)《石油及石油制品儲備法》，石油儲備的管理和運(yùn)營主體是EBV。它于1978年成立于漢堡，其最高權(quán)力機(jī)構(gòu)為會員大會，下設(shè)監(jiān)事會、理事會。所有煉油廠、石油貿(mào)易商、經(jīng)銷商以及使用石油發(fā)電的電廠，都必須參加石油儲備聯(lián)盟，成為EBV的成員。會員大會的任務(wù)是：制定和修改協(xié)會章程；選舉監(jiān)事會中的企業(yè)界代表；確定理事會人選；擬定和修改會費(fèi)建議；選舉審計人員等。監(jiān)事會由9人組成，任期3年。其中官方代表3人，煉油廠和石油進(jìn)口公司各3人。監(jiān)事會的任務(wù)包括：負(fù)責(zé)石油的采購和簽約；制定會費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算；決定超額部分石油出售收入的使用；任命和解除理事會成員并監(jiān)督理事會的工作。理事會的職責(zé)是負(fù)責(zé)處理EBV的日常工作，包括向聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)與出口管制局(BAFA)上報會員企業(yè)月度統(tǒng)計報表、EBV月度儲備報表和年度儲備報表(每年3月31日前)。理事會由2名平級的理事組成，任期5年。
　　EBV的資金來源主要由銀行貸款和會費(fèi)兩部分組成。銀行貸款主要用于購買原油、成品油和建造儲備設(shè)施。EBV不需償還銀行貸款，但需支付貸款利息。在因國家法律修改而解散的情況下，其債務(wù)由政府承擔(dān)。會員須在每月底前向協(xié)會申報本月進(jìn)口或生產(chǎn)的數(shù)量和品種，并于下月底前繳納相應(yīng)的會費(fèi)。會費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定和修改由會員大會決定后經(jīng)聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部長與財政部長批準(zhǔn)。EBV現(xiàn)有會員企業(yè)115個，年會費(fèi)收入約5億歐元，主要用于支付銀行貸款利息、委托儲備費(fèi)用和EBV日常開支。
　　德國戰(zhàn)略儲備石油的投放必須有聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)與技術(shù)部下達(dá)的指令，其前提是能源供應(yīng)受到直接威脅，或出現(xiàn)能源供應(yīng)短缺，或需履行歐盟或國際能源署的供應(yīng)平衡義務(wù)。EBV投放的戰(zhàn)略儲備石油根據(jù)會員繳納的會費(fèi)比例進(jìn)行分配，不進(jìn)行競價銷售。如投放時間超過半年，須經(jīng)聯(lián)邦參議院批準(zhǔn)。
　　按照國際能源署(IEA)的要求，德國成立了國家能源應(yīng)急組織(NESO)，其負(fù)責(zé)參與實(shí)施lEA制定的各項措施，履行本國的國際供應(yīng)平衡義務(wù)，在維護(hù)傳統(tǒng)石油供應(yīng)渠道和供應(yīng)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上確保對消費(fèi)者的安全供應(yīng)。德國能源應(yīng)急組織由聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)與勞動部、聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)與出口管制局、德國儲備協(xié)會的代表和石油經(jīng)濟(jì)供應(yīng)專家組成，其秘書處設(shè)在德國儲備協(xié)會內(nèi)。德國石油經(jīng)濟(jì)界主要通過供應(yīng)協(xié)調(diào)委員會(KGV)和危機(jī)供應(yīng)理事會(KVR)參與制定和實(shí)施德國能源應(yīng)急機(jī)制，并為聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)與勞動部制定克服能源供應(yīng)危機(jī)的決策提供參考意見。
　　另外，1998年制定的新《能源經(jīng)濟(jì)法》由專門條款對能源儲備進(jìn)行規(guī)定。該法第17條規(guī)定，聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)與技術(shù)部為了確保能源穩(wěn)定供應(yīng)，有權(quán)經(jīng)過聯(lián)邦參議院的批準(zhǔn)頒布法令，要求達(dá)到一定生產(chǎn)水平(100兆瓦)的發(fā)電廠負(fù)有儲備足夠的石油、煤或其他化石燃料的義務(wù)，儲備量應(yīng)滿足企業(yè)30天供電、供氣義務(wù)或者其自身的電需求。
　　我國的石油儲備制度還在初建階段，相關(guān)制度和立法都在擬制中。德國較為完善的能源儲備制度為我國建立石油儲備法律制度提供有益的樣板。
　　(三)可再生能源開發(fā)制度
　　德國的可再生能源的開發(fā)和利用處于世界領(lǐng)先水平。其于2000年頒布的《可再生能源優(yōu)先法》也被譽(yù)為世界上最先進(jìn)的可再生能源立法。我國2005年《可再生能源法》的制定就借鑒學(xué)習(xí)了德國的很多先進(jìn)經(jīng)驗。
　　德國的《可再生能源優(yōu)先法》適用于水力、風(fēng)能、太陽輻射能、地?zé)崮�、垃圾填埋場、廢水處理廠和礦井內(nèi)產(chǎn)生的氣體以及生物質(zhì)能(不包括化石燃料如石油、煤炭和天然氣)的發(fā)電。該法最大的亮點(diǎn)是關(guān)于購買和補(bǔ)償義務(wù)，最低補(bǔ)償價格和統(tǒng)一定價，報告制度等的規(guī)定。根據(jù)該法，公共電網(wǎng)運(yùn)行商必須購買可再生能源所發(fā)電力并支付優(yōu)惠價格。電網(wǎng)運(yùn)營商有義務(wù)將他們的電網(wǎng)與上述以可再生能源發(fā)電的裝置連接起來，優(yōu)先購買這些裝置所發(fā)電力并依據(jù)法律規(guī)定向電力供應(yīng)者支付價款(給予補(bǔ)償)。從經(jīng)濟(jì)角度出發(fā)，法律要求在技術(shù)可行的條件下，連接該種發(fā)電裝置的義務(wù)由距發(fā)電裝置最近的電網(wǎng)運(yùn)營商承擔(dān)。法律同時規(guī)定。即便電網(wǎng)運(yùn)營商為此必須花費(fèi)一定成本擴(kuò)充其電網(wǎng)容量，也被認(rèn)為是技術(shù)可行的。在此情況下，電網(wǎng)運(yùn)營商應(yīng)毫無延遲的做出此等改進(jìn)。值得一提的是，法律明確指出電網(wǎng)運(yùn)營商在購電并支付價款時，應(yīng)優(yōu)先購買可再生能源所發(fā)電力。也就是說，運(yùn)營商不能以傳統(tǒng)能源所發(fā)之電已滿足電力需求為由拒絕購買可再生能源所發(fā)的電。并且，只要是適用本法的電被提供給電網(wǎng)運(yùn)營商，運(yùn)營商就必須購買，如果可再生能源所發(fā)的電已滿足電網(wǎng)需求，還有更多的供給，這時在經(jīng)濟(jì)合理的前提下，運(yùn)營商就有必要擴(kuò)充其電網(wǎng)容量。該法明確規(guī)定了電網(wǎng)運(yùn)營商購買各種可再生能源所發(fā)電應(yīng)支付的最低補(bǔ)償價格。定價原則是可再生能源發(fā)電裝置的運(yùn)營者在有效管理的條件下可以獲得經(jīng)濟(jì)上的效益。在計算補(bǔ)償價格時考慮的最重要的因素包括投資成木、運(yùn)營成本、測量成本、某種特定發(fā)電裝置的資金成本以及資金的市場回報。
　　為減少電網(wǎng)運(yùn)營商、政府部門、特別是小型分散的可再生能源發(fā)電裝置運(yùn)營者在管理方面所需的精力物力，法律采用了在全國范圍內(nèi)使用統(tǒng)一補(bǔ)償價格的措施，避免了根據(jù)個案來查驗發(fā)電裝置成本和控制經(jīng)濟(jì)效率。但這種統(tǒng)一價的方法不能保證在每種情況下支付的價格都能使供電者獲得利潤。因此，法律中規(guī)定的補(bǔ)償價是最低價格，為系統(tǒng)地促進(jìn)某種技術(shù)，可以支付更高的價格。經(jīng)濟(jì)技術(shù)部協(xié)同環(huán)境、自然保護(hù)和核安全部及糧食、工業(yè)和林業(yè)部，負(fù)責(zé)跟蹤這一領(lǐng)域的發(fā)展情況并在必要時提出調(diào)整補(bǔ)償價格的建議。
　　《可再生能源優(yōu)先法》規(guī)定了嚴(yán)格的定期報告制度，使現(xiàn)實(shí)的信息能及時反饋到立法者面前。該法第12條規(guī)定：“本法生效后，聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)與技術(shù)部要在每隔兩年的6月30日之前與聯(lián)邦環(huán)境、自然保護(hù)與核安全部及聯(lián)邦糧食、農(nóng)業(yè)與林業(yè)部取得一致，向德國聯(lián)邦議院報告關(guān)于符合本法第二條的電站的市場進(jìn)入及價格發(fā)展情況，并在每隔兩年的1月1日對本法第四條至第八條所規(guī)定的償付標(biāo)準(zhǔn)和與新電站的技術(shù)與市場發(fā)展相適應(yīng)的遞減率的調(diào)整提出建議方案，以及基于本法規(guī)定的計算期限經(jīng)驗，按照本法附則對風(fēng)力電站收益計算期限的延長提出建議方案”。
　　(四)節(jié)約能源制度
　　德國非常重視通過制定法律法規(guī)來實(shí)現(xiàn)節(jié)能目標(biāo)。1976年，德國首次頒布《建筑物節(jié)能法》，以法律形式規(guī)定新建筑必須采取節(jié)能措施，對于新建房屋的采暖、通風(fēng)、供水設(shè)備的安裝和使用均提出了節(jié)能要求。在此基礎(chǔ)上，德國于1977年制定了《建筑物熱保護(hù)條例》，對于新老建筑的節(jié)能措施提出了更加詳細(xì)的要求，特別是對建筑墻壁和窗戶的熱傳遞系數(shù)規(guī)定了具體的指標(biāo)。此外，德國還相繼頒布了《供暖設(shè)備條例》和《供暖成本條例》等相關(guān)法規(guī)。以上法律法規(guī)都進(jìn)行過多次修改，每次修改節(jié)能指標(biāo)都有所提高。
　　德國2002年的《節(jié)約能源條例》在原來規(guī)定的基礎(chǔ)上，將節(jié)能要求進(jìn)一步提高30％。德國政府在對該條例的解釋中指出，由于在建筑領(lǐng)域存在巨大的節(jié)能潛力，所以制定該條例作為政府大氣保護(hù)計劃中的一個重要組成部分；必須嚴(yán)格控制建筑物的能源消耗量。該條例的主要內(nèi)容有：(1)對建筑采暖和供水進(jìn)行嚴(yán)格限制。新條例將原來的《建筑物熱保護(hù)條例》 和《供暖設(shè)備條例》合并在一起，既保證了原有兩個條例中條款的規(guī)定，也簡化了法律文本。(2)鼓勵利用可再生能源。如果能源消耗總量中可再生能源的比例超過70％，則建筑物總能耗可以不受到限制。同時，如果總能耗的70％來自熱電聯(lián)產(chǎn)的電廠，總能耗也不受限制。(3)對舊建筑的改造提出明確規(guī)定。例如，必須在2005年前更換老式的、效率明顯低于當(dāng)前技術(shù)水平的鍋爐；屋頂和未加隔熱層的供水管道等必須在2005年前加裝隔熱層等；(4)不僅對建筑物墻壁的熱傳導(dǎo)指做出規(guī)定，還對整個建筑的熱平衡提出要求；(5)規(guī)定任何新建筑必須能耗證明，包括建筑物能源利用方面的詳細(xì)信息。
　　2006年，《節(jié)約能源條例》進(jìn)行了修改。新的條例是在充分考慮到各種實(shí)際因素而制定的，如考慮到不同地區(qū)及不同氣候條件下的建筑特點(diǎn)，不同建筑對室內(nèi)氣候環(huán)境的不同需求，經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件等，強(qiáng)調(diào)改善建筑整體能源利用效率和可實(shí)施性：(1)在建筑的建設(shè)、改造、銷售、租賃市場方面，全面推行建筑能源證書制度(ENERGIEAUSWEIS)，保證新建建筑及既開展建筑改造又達(dá)到新規(guī)范的要求，推動整個社會的建筑能耗降低。(2)對新建居住建筑，除了強(qiáng)調(diào)保溫、隔熱措施節(jié)約生活熱水能耗等外，還要求通過合理的整體設(shè)計，進(jìn)一步有效節(jié)能。(3)對非居住建筑(公共建筑、工業(yè)建筑等)的空調(diào)、人工照明能耗進(jìn)行了更準(zhǔn)確的控制要求，建筑面積超過1000平方米的新建筑，必須全面、整體地對建筑能耗進(jìn)行評估，符合標(biāo)準(zhǔn)后才能建造。整套評估體系包括對可再生性能源、熱電聯(lián)產(chǎn)、熱泵技術(shù)應(yīng)用的可能性論證等。(4)對建筑中所使用的不同能源種類使用進(jìn)行量化細(xì)分，準(zhǔn)確控制一次性能源需求量，促進(jìn)可再生能源的利用。(5)對不同類別的建筑的最高允許原始能耗做出量化限制。(6)強(qiáng)調(diào)定期對建筑的采暖鍋爐和空調(diào)系統(tǒng)能耗的檢查，保證建筑兩種重要耗能設(shè)備系統(tǒng)運(yùn)行在低位。(7)為實(shí)現(xiàn)較高可操作性，制定了新舊條例過渡時期的政策。
　　在管理體制上，德國節(jié)能工作的主管機(jī)構(gòu)是德國能源事務(wù)公司(Deutsche Energie-Agentur，簡稱DENA)。該機(jī)構(gòu)在2000年秋成立，2001年正式開始營業(yè)。公司股東包括：德國聯(lián)邦政府(控股50％，主要涉及聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)與技術(shù)部)，KfW德國復(fù)興信貸銀行(控股26％)，安聯(lián)歐盟股份有限公司(控股8％)，德意志銀行股份公司(控股8％)和德國中央銀行股份公司(控股8％)。公司的工作領(lǐng)域為能源生產(chǎn)和能源利用兩個方面，工作對象包括：電網(wǎng)、交通、商業(yè)、工業(yè)、新型燃料的開發(fā)和普通消費(fèi)者等。能源節(jié)約是該機(jī)構(gòu)的主管工作之一。
　　德國的節(jié)能制度至少有兩方面值得我國思考和學(xué)習(xí)。首先，德國非常重視建筑物的節(jié)能，節(jié)能措施有很強(qiáng)的操作性和針對性。我國1997年《節(jié)約能源法》對建筑物節(jié)能沒有專門進(jìn)行要求，2007年修訂時增加了專門的章節(jié)。但是，其規(guī)范內(nèi)容不夠具體和可操作性，需要制定進(jìn)一步的配套法規(guī)進(jìn)行補(bǔ)充。其次，德國節(jié)能的管理體制很獨(dú)特。它是以國家控股的經(jīng)營性實(shí)體作為主管部門，重要的國有銀行也參與其中。這樣的體制，將節(jié)能的行政管理目標(biāo)和節(jié)能利用、節(jié)能技術(shù)開發(fā)在利益聯(lián)結(jié)和決策這個源頭就緊密掛鉤，有效推進(jìn)了節(jié)能事業(yè)的進(jìn)步和節(jié)能效益的發(fā)揮。
　　(五)生態(tài)稅收制度
　　德國還注重通過稅收手段來提高能源價格、促進(jìn)自然保護(hù)。1999年，德國頒布了《引入生態(tài)稅改革法》，并以此為基礎(chǔ)，進(jìn)行了一系列的生態(tài)稅收改革，對礦物能源(主要是石油能源制品)、天然氣和電加征生態(tài)稅。《引入生態(tài)稅改革法》正式生效后的1999年－2003年間，德國政府先后5次對汽油、柴油每年加征3.00歐分／每升的生態(tài)稅，累計加征15.00歐分/每升。從1999年4月起，對采暖用油加征2.00歐分／每升生態(tài)稅。為鼓勵使用低硫燃料，從2001年11月起，對每升含硫量超過50毫克的汽油、柴油再加征1.53歐分／每升的生態(tài)稅。從2003年1月起，又將含硫量標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為每升10毫克，超過該標(biāo)準(zhǔn)的汽油、柴油每升加征的生態(tài)稅累計達(dá)16.88歐分。在天然氣方面，分別在1999年和2003年兩次對燃用液化氣加征1.25歐分／每升的生態(tài)稅，累計加征3.50歐分／每升。
　　為了保護(hù)弱勢群體，《引入生態(tài)水改革法》規(guī)定了生態(tài)稅的減免情況。如，對農(nóng)林、采礦、建筑、供水、電力等行業(yè)的企業(yè)用電和取暖材料，生態(tài)稅稅率優(yōu)惠40％；對地方公共交通，使用天然氣和生態(tài)燃料的交通工具，生態(tài)稅稅率優(yōu)惠45％；對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)使用的燃油則免征生態(tài)稅。同時，為了鼓勵開發(fā)和利用可再生能源，對使用風(fēng)能、太陽能、地?zé)帷⑺�力、垃圾、生物能源等再生能源發(fā)電免征生態(tài)稅。
　　我國在節(jié)能減排等環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域還沒有開征環(huán)境稅和生態(tài)稅，但是這項工作已經(jīng)成為制定新政策的優(yōu)先領(lǐng)域。德國對礦物能源征收生態(tài)稅，和對含硫燃料征收生態(tài)稅的措施值得我國借鑒。
　　
　　三、德國能源立法對我國的啟示
　　
　　我國目前正面臨著十分嚴(yán)峻的能源形勢，學(xué)習(xí)德國的能源立法和法律制度，對構(gòu)建和完善我國能源法體系至少有如下3點(diǎn)有意義的啟示。
　　(一)完善的能源立法體系
　　縱觀德國能源立法，是以《能源經(jīng)濟(jì)法》為基本法，由煤炭、石油、可再生能源、節(jié)約能源、核能、生態(tài)稅收等專門法為中心內(nèi)容，組成了較為完整的能源法律體系。在指導(dǎo)思想上，德國《能源經(jīng)濟(jì)法》明確將“保障提供最安全的、價格最優(yōu)惠的和與環(huán)境相和諧的能源”作為立法目的，在能源市場引入競爭機(jī)制，宏觀上指導(dǎo)了具體的能源立法。2005年修訂的《能源經(jīng)濟(jì)法》又加強(qiáng)了對電力、天然氣市場的監(jiān)管。同時，各專門領(lǐng)域也有具體細(xì)致的規(guī)范，取得了較好的法律實(shí)施效果。
　　我國目前已制定了《煤炭法》(1996年)、《電力法》(1996年)、《節(jié)約能源法》(1997年制定，2007年修改)、《可再生能源法》(2006年)等能源專門法，也制定了一系列相關(guān)配套法律規(guī)范。我國應(yīng)借鑒德國能源法律體系，系統(tǒng)完善我國能源法律制度體系。即在制定具有能源基本法性質(zhì)的《能源法》時應(yīng)注重能源市場的適度競爭和有效監(jiān)管。同時，要及時完成我國能源專門法的立法和修改工作，如盡快制定《石油天然氣法》、《原子能法》等特別法，盡快修改《煤炭法》、《電力法》等，以完善我國能源專門法的體系和內(nèi)容。此外，我國還應(yīng)加強(qiáng)能源基本法和能源專門法的貫徹實(shí)施工作，詳細(xì)制定相關(guān)法律規(guī)范的實(shí)施細(xì)則和配套法規(guī)，確實(shí)保障能源法和能源專門法的貫徹實(shí)施。
　　(二)靈活、適時地修改能源法，注重立法的可操作性
　　德國的能源立法具有較強(qiáng)的靈活性，根據(jù)情況的變化及時進(jìn)行修改。如新《能源經(jīng)濟(jì)法》1998年頒布以來，已經(jīng)進(jìn)行了兩次修改，每次修改的幅度也較大。1976年《建筑物節(jié)能法》頒布以來，相關(guān)立法也經(jīng)過多次修改，平均三四年就要修改一次，每次修改都將節(jié)能指標(biāo)進(jìn)行提高。同時，德國的能源立法注重可操作性，在法律中提出具體的量化指標(biāo)，以此保證法律目標(biāo)的具體化。如《可再生能源優(yōu)先法》中，就詳細(xì)的對水力和填埋場、礦山、垃圾處理場氣體發(fā)電(第四條)、生物質(zhì)能發(fā)電(第五條)、地?zé)岚l(fā)電(第六條)、風(fēng)能發(fā)電(第七條)和太陽輻射能發(fā)電(第八條)的補(bǔ)償價格進(jìn)行了規(guī)定。反觀我國現(xiàn)有的能源立法，比較偏重原則化，可操作性不強(qiáng)，在實(shí)踐中難以有效地發(fā)揮作用。因此，我國能源立法應(yīng)借鑒德國的相關(guān)經(jīng)驗，強(qiáng)化能源立法的靈活性和可操作性。
　　(三)立法緊扣能源治理目標(biāo)
　　能源立法要以國家能源戰(zhàn)略為指導(dǎo)，為能源治理目標(biāo)服務(wù)是德國能源立法的重要經(jīng)驗。從德國不同時期的節(jié)能規(guī)范可以看出，德國的節(jié)能思想有一個清晰的脈絡(luò)，即：第一階段控制建筑外圍結(jié)構(gòu)；第二階段控制建筑的單位面積能耗指標(biāo)；第三階段控制建筑的整體實(shí)際原始能耗(控制建筑的外部輸入能源，控制不同種類能源)，從而控制整體能耗，這表明節(jié)能思想有階段性的進(jìn)步。目前，我國許多城市的節(jié)能意識尚停留在第一階段，即控制外墻、外窗的隔熱保溫，某些材料商也利用這種誤區(qū)單純強(qiáng)調(diào)建材的性能。這種單項孤立的指標(biāo)控制，整體節(jié)能效果并不理想。新修訂的《節(jié)約能源法》在建筑節(jié)能上的規(guī)定也較為原則。我國應(yīng)借鑒德國先進(jìn)經(jīng)驗，在制定或修改相關(guān)法律法規(guī)時，以先進(jìn)的節(jié)能思想為指導(dǎo)，循序漸進(jìn)，逐步推進(jìn)節(jié)能目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

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