官員財產(chǎn)：何時揭開神秘的面紗 官員財產(chǎn)公開制度2018

　　今年“兩會”期間，山東籍全國人大代表王全杰再次向全國人大提出“建立官員財產(chǎn)公示制度的建議”。這是他第三次提出這一建議。提交的當天，他又在自己的博客上發(fā)表了《關(guān)于“官員公示財產(chǎn)”的第三次人大建議的說明》一文。與此同時，包括國家統(tǒng)計局原局長李成瑞、北大教授鞏獻田等人，聯(lián)名給壘國人大、全國政協(xié)等國家機關(guān)和中央領(lǐng)導(dǎo)提交建議，呼吁盡快制定《縣處級以上公職人員財產(chǎn)申報公布法》，隨信提交了已經(jīng)草擬出的《中華人民共和國縣處級以上公職人員財產(chǎn)申報公布法(草案)》，并得到了化學工業(yè)部原部長秦仲達等50余名退休官員、學者及各界人士的支持。
　　今年5月1日，《中華人民共和國政府信息公開條例》正式實施，再次點燃了人們對“官員財產(chǎn)公開制度”的熱情和期待。據(jù)《中國青年報》報道，在“公眾最希望政府公開的信息是什么”的調(diào)查中，選擇“官員財產(chǎn)情況”者占77.5％，高居首位。一時間，“官員財產(chǎn)公開制度”以一種前所未有的洶涌的民意力量，自下而上地擺在了決策者面前。
　　
　　官員財產(chǎn)公開制度在我國的艱難進程
　　
　　其實，在我國，對建立官員財產(chǎn)申報制度的呼吁已有一些年頭了。上世紀80年代，就有專家學者和“兩會”代表發(fā)出過這方面的倡議。1988年，當時的監(jiān)察部還會同國務(wù)院法制局起草了《國家行政工作人員報告財產(chǎn)和收入的規(guī)定草案》，但這一規(guī)定始終沒有得到正式實施，20年來一直躺在“草案”堆里。到了1994年，全國人大在“八五”立法規(guī)劃中，再次將“財產(chǎn)收入申報法”列入其中，但是，這一立法規(guī)劃仍然無疾而終，取而代之的是隨后幾年由中共中央和國務(wù)院相繼發(fā)布的幾個相關(guān)政策性文件。
　　1995年，中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了關(guān)于《黨政機關(guān)縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報規(guī)定》，我國對于官員收入的規(guī)范終于實現(xiàn)零的突破。1997年，中辦和國辦又聯(lián)合出臺了《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)�人重大事項的規(guī)定》，2001年，發(fā)布了《關(guān)于省部級現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報告家庭財產(chǎn)的規(guī)定》，2006年，中共中央又出臺了《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)�人有關(guān)事項的規(guī)定》。
　　被稱為“陽光法案”的官員財產(chǎn)公開制度早已是一項成功的國際慣例，因其“釜底抽薪”之勢而被認為具有“終極反腐”的作用。在我國，從《黨政機關(guān)縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》正式實施到現(xiàn)在，已整整13個年頭了。但這13年里，我們看到的貪腐現(xiàn)象不僅沒有減少，反而在官員級別和贓款數(shù)量上都驚人地上升，甚至出現(xiàn)邊申報邊貪污、邊貪污邊提拔的怪現(xiàn)象。為什么這個在國外對腐敗一劍封喉的靈丹妙藥，在我國卻“失效”了呢?
　　
　　現(xiàn)行官員收入申報制度的兩處“硬傷”
　　
　　張某是北京市某市直機關(guān)的一名正處級干部，根據(jù)《黨政機關(guān)縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報規(guī)定》，他將在7月1日～20日，對自己今年上半年的收入向本單位組織人事部門進行申報。申報的收入包括：工資，各類獎金、津貼、補貼及福利費等；從事咨詢、講學、寫作、審稿、書畫等勞務(wù)所得，事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)干部、企業(yè)單位的負責人承包經(jīng)營、承租經(jīng)營所得。
　　張某說，雖然馬上就要申報了，但他一點沒有壓力。根據(jù)以往慣例，他們只需將工資條交給單位人事處即可�！坝袝r甚至連工資條都不用自己去交，因為我們的工資都是人事處發(fā)的，工資條就在他們那里，他們直接就統(tǒng)計了。”張某還告訴我，他所知道的一些領(lǐng)導(dǎo)，只將單位發(fā)的工資獎金等“明”的收入申報，而一些講學等勞務(wù)所得，即使不是非法收入，他們也不愿申報。
　　北京大學法學院教授王錫鋅曾撰文指出，《黨政機關(guān)縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》對財產(chǎn)申報的范圍和力度要求都顯得過于“溫柔”：一是只要求申報收入，并未要求申報所有財產(chǎn)，二是向組織人事部門申報，申報信息不對社會公開。而這無疑是官員財產(chǎn)申報制度的兩處“硬傷”。
　　“現(xiàn)有規(guī)定列舉的需申報的收入主要包括工資、獎金津貼、勞務(wù)所得和承包、承租經(jīng)營所得這四項，這些只能反映官員公開的合法收入，無法反映其真實的財產(chǎn)增量，更無法監(jiān)控官員的灰色和黑色收入。而且，收入和財產(chǎn)是不一樣的，只有把官員及其配偶、父母、子女等家庭成員的所有財產(chǎn)都列入申報范圍，才能真正使那些不合理收入無處藏身�！币晃环�律界人士稱。
　　陳良宇案就向我們提供了證明：陳良宇的濫權(quán)受賄行為，大多發(fā)生在他的兒子和他弟弟等至親身上。若其子其弟的財產(chǎn)均須依法公之于眾，那么陳良宇的犯罪行為也不可能得以隱藏那么久。
　　現(xiàn)有制度的第二處“硬傷”，就是申報信息不對外公開。申報人只需向本單位組織人事部門申報，由單位組織人事部門將申報材料報送相應(yīng)的上級組織人事部門備案。
　　“《黨政機關(guān)縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》已經(jīng)實施13年了，領(lǐng)導(dǎo)干部每年兩次申報收入，但這些情況都進入了相關(guān)組織的秘密檔案。中國的普通民眾可以從媒體上得知美國總統(tǒng)的收入明細，但我們連一個縣長的財產(chǎn)情況都不知道�！币晃环�律界人士說。
　　據(jù)北京市一名法官稱，2007年，北京西城區(qū)法院前院長郭生貴被“雙規(guī)”，辦案人員從郭家里及辦公室起獲現(xiàn)金及存折上千萬元和大量名貴字畫，并查出郭名下有十多套房產(chǎn)。但具有諷刺意味的是，郭的“落馬”并不是在收入申報中暴露的，而是遭一名“收了錢但沒有幫人辦事的”當事人的舉報�！叭绻�我國有較為嚴格的財產(chǎn)申報制度，老郭也不至于在犯罪的道路上走這么遠。”這位法官不無痛心地說。
　　除了這些制度設(shè)計上的重大缺陷，我國現(xiàn)有的幾個對官員收入申報的規(guī)定，僅僅是黨政規(guī)章，是囿于內(nèi)部監(jiān)督的規(guī)范，還沒有上升到國家法律的高度，沒有向整個社會充分公開，其執(zhí)行力大打折扣。因此有人認為，我國目前對官員收入申報的規(guī)定，并不能稱為真正意義上的官員財產(chǎn)申報制度。公開官員財產(chǎn)所遭遇的重重阻力
　　對于“公開官員財產(chǎn)”立法的長期“難產(chǎn)”，立法機關(guān)的回應(yīng)是，“目前制定這一法律的時機尚不成熟”，認為財產(chǎn)申報立法面臨一些基本的障礙，如財產(chǎn)登記實名制未推行、技術(shù)手段尚不成熟、公開與隱私界限不清等。
　　王錫鋅教授認為，制度的建設(shè)總有先后。如果我們總是以“制度不配套”為由而裹足不前，則制度建設(shè)只能原地踏步，相互觀望，甚至相互推諉。而且，在一系列相關(guān)的制度中，統(tǒng)率性、關(guān)鍵性制度的建立，可以帶動其他制度的逐步到位，例如，一旦財產(chǎn)申報制度得以建立，必將進一步推進財產(chǎn)實名登記制度的落實。這就是制度建設(shè)的“連鎖效應(yīng)”。
　　至于官員的“隱私權(quán)”，有學者認為，這不過是一個旗號而已。 無可否認，官員隱私與公共利益常會出現(xiàn)矛盾，但社會公共利益的價值遠遠高于個人隱私的價值。官員以公共財政作為主要收入來源，其所承擔的公共責任必然要求隱私權(quán)的受限，這已是國際公認的法理原則�，F(xiàn)在還拿這個作為擋箭牌，只能顯得保守甚至頑固。
　　其實，公開官員財產(chǎn)的真正阻力并非這些表面上的“技術(shù)因素”。
　　據(jù)一條在網(wǎng)絡(luò)多有轉(zhuǎn)載的消息稱，2007年10月底，前中央政治局常委、中紀委書記吳官正在出席中紀委工作交接班暨歡送座談會上，回顧了接任中紀委書記五年的工作歷程。他說：“回顧接任中紀委書記的這五年工作歷程，心情是沉重的。我和紀委同志，和中央政治局常委同志，是作過努力，作過艱難工作和必要的斗爭，我自己反省，是留下了三件未能完成的工作而遺憾離任的。”吳官正所說的三大憾事，其中之一就是沒能建立關(guān)于官員財產(chǎn)的申報制度。他說，早在上世紀80年代，陳云、彭真、鄧穎超、胡耀邦、聶榮臻等老一輩革命家就多次提出，要建立干部和家屬財產(chǎn)、收入申報公開機制。陳云指出；西歐、北歐資本主義國家能做到，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會主義國家沒有任何理由不能做到，否則，人民怎么會擁護共產(chǎn)黨?
　　吳宮正解釋說，黨內(nèi)對財產(chǎn)申報制抗拒、反對、抵制的勢力相當頑固。所持的理由是擔心失控，使干部和干部家屬處處和人民處于對立局面，會造成政局混亂等。吳宮正還披露，2003年，中紀委調(diào)查組、中共中央研究室、中組部等幾大部門，曾就財產(chǎn)申報制決定到上海、廣東搞試點，結(jié)果發(fā)生兩大問題，一是黨政干部強烈抗拒，以消極怠工、政局癱瘓來對待。二是高、中級干部在內(nèi)部申報時，有些地方的省、廳級干部，相當一部分擁有千萬以上的家產(chǎn)。這些信息如果公開，勢必遭社會各界追問。2005年，中央決定在幾個省級黨政班子搞試點，最后也仍然以難以推行而中止……
　　這次會上，吳官正在自我總體評價上，心情沉痛地給自己打了59分，他說：“如果人民能對我的工作給予60分，我會很感動。面對嚴峻腐敗、消極情況、積重難返的問題，我給自己僅能打59分，不及格，這樣，我才能減輕些包袱�！�
　　中紀委最高領(lǐng)導(dǎo)離任時說出這種沉痛的話來，我國反腐形勢之嚴峻可見一斑。由此不僅可以看出，官員財產(chǎn)公開申報是一個敏感而棘手的話題，而且也可以看出它的真正阻力所在。
　　王錫鋅教授認為，不應(yīng)將立法時機和執(zhí)法可能遭遇的挑戰(zhàn)完全等同。如果防腐的“硬件”制度不能得到系統(tǒng)化健全，預(yù)防腐敗在很大程度上就只能寄希望于官員個人的自律，而懲治腐敗只能靠對一個又一個個案的處理。但這早已經(jīng)被實踐反復(fù)證明是不可靠的。官員“前腐后繼”的不斷上演，便是例證。
　　
　　大赦――無奈之下的自我救贖?
　　
　　官員擁有的巨額財產(chǎn)，成了官員財產(chǎn)公開制度的最大阻力；而如何對待這個問題，則成了制度能否執(zhí)行下去的關(guān)鍵。一位中央機構(gòu)工作人員稱，官員動輒擁有的數(shù)百萬甚至數(shù)千萬的財產(chǎn)，與他們的收入嚴重不符，一旦將這些信息公之于眾，將可能在社會上引起軒然大波。如果對這些官員不依法追究，不僅會造成有法不依，而且難平民怨；但如果依法追究，那么有很大數(shù)量的官員都脫不了干系，不僅官員體系會受重創(chuàng)，甚至可能引起混亂，這也正是決策者左右為難之處。
　　盡管推行官員財產(chǎn)公開制度是一大難題，但各界人士仍極力呼吁盡快建立這項制度，有不少人甚至提出了細化解決這一難題的方案。
　　全國人大代表王全杰在給全國人大的建議中提出：“人大常委會盡快組織專門班子，研究制定‘領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)公示法’，所有向上級組織申報的收入和財產(chǎn)，均應(yīng)通過媒體和網(wǎng)絡(luò)，向社會公開或通過有效渠道使人民群眾得以查詢。
　　“在財產(chǎn)公開制度實施前半年應(yīng)在全國設(shè)立退贓賬戶，在全國推行不記名、有編號、存檔案、可查證的退贓運動。對于退贓項目無論數(shù)額多少、來源如何，均赦免一切罪、錯，永不追究法律責任和行政責任，并無條件地為退贓者保密。”
　　“并且，鑒于我國在官員財產(chǎn)透明化方面積弊甚深，實行公示制度，必然觸及許多既得利者。為減輕‘陽光法案’的實施阻力，建議采用先易后難、先上后下，循序漸進。分步實施的方法，如(1)先從省部級以上的官員做起；(2)先從人大任命的官員做起；(3)先從官員任前公示或參選前公示做起，5～10年時間內(nèi)推廣到全體黨政官員�！�
　　“陽光是最好的防腐劑，缺乏監(jiān)督的權(quán)力必然造成腐敗。這已為整個人類發(fā)展歷史所證實。越想將腐敗捂得嚴實，就越會產(chǎn)生更大的腐敗，最終影響整個機體。任何一個執(zhí)政黨面對自身存在的問題，都不應(yīng)諱疾忌醫(yī)，而應(yīng)該把問題主動置于公眾的監(jiān)督之下。公開官員財產(chǎn)，晾曬官員家底，是發(fā)揮全民監(jiān)督的好方法。對那些通過退贓或捐贈等方式主動交出自己財產(chǎn)的官員，采取既往不咎的措施，雖是無奈之舉，但快刀斬亂麻，也不失為一個可行的方法，總比這項制度久拖不決好。況且，2007年5月底，中紀委在下發(fā)的《關(guān)于嚴格禁止利用職務(wù)上的便利謀取不正當利益的若干規(guī)定》(又稱‘八條禁令’)中就曾規(guī)定，30天內(nèi)主動說清楚問題的，可以根據(jù)情況從寬處理。這也是一種類似的方法�！币晃粚W者稱。
　　一位主張“將公開財產(chǎn)人員范圍暫時限定在縣處級以上公職人員”的人士認為，國外往往規(guī)定所有公務(wù)員的財產(chǎn)都要公開，但在我國，2000多萬公務(wù)員是一個龐大的群體，一下子全部公開財產(chǎn)不僅阻力大，推行起來也有難度。不如先將范圍縮小在“縣處級以上”公職人員，積累經(jīng)驗，逐步推進�！翱h處級以上”公職人員只有幾十萬人，在一個13億多人口的國家里，一項制度由于幾十萬人的反對而推行不了，是非常說不過去的。
　　早在建國前，面對民主人士黃炎培先生“中共如何跳出其興也勃，其亡也忽的周期率”的提問和挑戰(zhàn)，毛澤東給出了他那著名的回答：“我們已找到了新路，我們能跳出這周期率。這條新路就是民主。只有讓人民起來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息。”
　　目前，我國實行官員財產(chǎn)申報制度的時機也已逐漸成熟，存款實名制、股市實名制等早已實行。而且，年收入超過12萬元的納稅人進行納稅申報的制度已經(jīng)基本確立。這意味著在收入申報方面，大眾已經(jīng)走在了官員前面。
　　此外，中國業(yè)已加入《聯(lián)合國反腐公約》，公約明確規(guī)定“各締約國應(yīng)當考慮根據(jù)本國法律對有關(guān)公職人員確立有效的財產(chǎn)申報制度”。因此，中國盡快實施“官員財產(chǎn)公開制度”，不僅是自身法治建設(shè)之急務(wù)，也是不容推卸的國際義務(wù)。

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