【淺談合同外包在政府信息資源服務(wù)中的應(yīng)用】勞務(wù)外包合同

　　[摘要]目前，合同外包在各國政府部門信息資源管理活動中的應(yīng)用非常廣泛。合同外包自身的運作機(jī)制使其可產(chǎn)生節(jié)約成本、提高效率、更好滿足需求等收益。而我國商務(wù)部公共商務(wù)信息服務(wù)合同外包的實踐也說明該方式的可行性。但從實際來看，合同外包具有一定的適用范圍，而且在操作過程中需要注意成本、承包商選擇、合約制定和管理制度等方面的問題。
　　[關(guān)鍵詞]政府信息資源　信息服務(wù)　合同外包
　　[分類號]：D035.1 G203
　　
　　合同外包，是指政府通過與營利或非營利性民間組織簽訂承包合同的形式實現(xiàn)某一活動的民營化。一般由政府確定某種公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，然后對外向私營部門和其他各類非政府組織招標(biāo)承包，中標(biāo)者按合同提供公共服務(wù)，政府用納稅人的錢購買承包商提供的服務(wù)。合同外包在各國公共部門中的應(yīng)用非常廣泛。美國的一項調(diào)查表明：99％的政府實施過合同承包，至少有200種服務(wù)是由承包商向政府提供的。
　　公共服務(wù)合同外包的歷史很悠久，也很早就被用于政府部門的信息活動中。薩瓦斯的《民營化和公私部門的伙伴關(guān)系》一書在提到“外包給私營企業(yè)的市鎮(zhèn)和縣政府服務(wù)”時，指出數(shù)據(jù)錄入、數(shù)據(jù)處理、圖書館管理都屬于此類。1982年有23％的美國地方政府將信息處理工作外包給私人部門，1997年的比例為15％。而我國商務(wù)部公共商務(wù)信息服務(wù)合同外包的實踐也證明該方式具有可行性，合同外包可以以更低的成本和更高的效率達(dá)到政府信息資源服務(wù)的預(yù)期目標(biāo)。
　　
　　1　合同外包的收益及成因
　　
　　1.1　收益
　　在政府信息資源的外包中，合同并不僅僅可以理解為單純的交換，它還塑造一種關(guān)系，即雙方通過規(guī)劃如何做事情，實現(xiàn)良好運營關(guān)系的塑造，因而它的收益是綜合性的，不僅僅是減少開支，提高服務(wù)質(zhì)量。政府信息資源合同外包理論上可能產(chǎn)生的收益可作如下歸納：
　　?合同外包更有效率。通過將政府信息資源產(chǎn)品或服務(wù)的生產(chǎn)外包給其他非政府信息企業(yè)，一方面可以利用競爭力量給無效率的政府信息機(jī)構(gòu)施加市場壓力；另一方面非政府信息企業(yè)相對政府信息機(jī)構(gòu)來說能夠更大程度地擺脫政治因素的不當(dāng)干預(yù)和影響，從而改善管理水平，達(dá)到供給效率更高的目的。
　　?合同外包可以使政府獲得一些政府機(jī)構(gòu)人員缺乏的專門技能。政府信息資源的收集、組織序化，尤其是深度開發(fā)需要專業(yè)人員的介入。但目前政府信息資源管理工作的人員素質(zhì)結(jié)構(gòu)并不能達(dá)到很好完成相關(guān)工作的要求，所以通過外包，可以借助信息企業(yè)的專業(yè)人員幫助政府完成相關(guān)信息工作。例如，目前的征信行業(yè)已經(jīng)成為知識和技術(shù)含量很高的行業(yè)，以益百利(EXPERIAN)為例，公司總部僅軟件工程師就200多名。
　　?合同外包可以節(jié)約政府的資金投入。節(jié)約資金投入主要從以下幾個方面考慮：首先是成本，政府服務(wù)的成本大多數(shù)情況下都是模糊不清的，并且難以管理。而實行外包后，成本以承包價格的形式明確化，有助于政府強(qiáng)化對資金的管理，尤其是將工作任務(wù)的一部分合同外包，可以為成本比較提供基準(zhǔn)或標(biāo)尺；其次是人員規(guī)模，政府部門都有機(jī)構(gòu)膨脹的趨勢，每崗必設(shè)人員，肯定會不斷擴(kuò)大政府人員的規(guī)模，通過實行外包，就可達(dá)到限制政府人員規(guī)模的目的，從而節(jié)約了薪資方面的投入。
　　?合同外包可以更好滿足信息用戶的需求。政府機(jī)構(gòu)以管理者的身份介入政府信息資源產(chǎn)品或服務(wù)的生產(chǎn)與供給活動中，勢必使其不能很好了解用戶的信息需求，而且也不會有太大動力去圍繞社會公眾而不是政府進(jìn)行信息供給，而通過外包，信息企業(yè)內(nèi)在的競爭機(jī)制會使其從用戶需求出發(fā)，及時對新的社會需求做出反映，并能不斷創(chuàng)新以滿足社會需求。
　　
　　1.2　收益成因
　　合同外包能夠取得上述種種收益，可歸結(jié)于下面四種原因：
　　1.2.1　購買者與提供者分離　在政府信息資源的傳統(tǒng)服務(wù)中，政府既是政府信息資源的購買者又是生產(chǎn)者：它首先充當(dāng)了政府信息資源最終用戶的代理購買人，社會公眾以繳稅方式購買，政府又將這些稅收以工作人員工資的形式實行代理購買并負(fù)責(zé)提供這些信息。這兩者角色天生的矛盾性使得政府常常陷入兩難境地：作為購買者，它必須反映被代理人，也就是公民的需求；作為生產(chǎn)者，它又注定要維護(hù)自身的利益。而在政府與公民的關(guān)系中，公民的弱勢是顯而易見的。在這種制度安排下，政府信息服務(wù)的效率和質(zhì)量必然難以保障。
　　從管理學(xué)的觀點看，專門從事工作的某一方面比從事全面工作具有效率的優(yōu)勢。經(jīng)濟(jì)學(xué)家的研究也證明了，專業(yè)化是提高生產(chǎn)率、推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力，因而將政府從購買者與提供者合一的角色沖突中解放出來，使其專司購買者之職，政府只需關(guān)注公民的普遍信息需求以及需求的滿足狀況，將某些信息產(chǎn)品或數(shù)據(jù)庫的生產(chǎn)通過合同外包交給承包者，必定會有助于供給效率和產(chǎn)品質(zhì)量的提高。
　　1.2.2　明確的工作說明　合同外包要求有明確的工作說明書，這是合同成功履行的基礎(chǔ)。一股而言，合同會將擬外包項目的內(nèi)容，如產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、績效衡量、信息的機(jī)密性與安全性、責(zé)任、合約期限等方面進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，從而對承包商進(jìn)行規(guī)范、監(jiān)督和約束。而在政府部門，大多數(shù)情況下是沒有專門的工作說明書的，只需根據(jù)管理和程序來進(jìn)行即可。在沒有一個明確標(biāo)準(zhǔn)的情況下，服務(wù)質(zhì)量難以度量是可想而知的，這實際上也就成為政府服務(wù)水平低下的一個重要原因。而在合同外包運作中，客觀上強(qiáng)制政府對擬承包的服務(wù)項目作服務(wù)內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任等方面的細(xì)致規(guī)定，以監(jiān)督承包商的工作。這樣便在一定程度上解決了政府信息服務(wù)質(zhì)量難以度量的問題。
　　1.2.3　競爭　公平的競爭是提高服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量的最有效的動力，公共部門對公共服務(wù)的壟斷免除了其外部競爭壓力，同時也就免除了其提高效率和服務(wù)質(zhì)量的內(nèi)在動力。合同外包實際上是打破了政府的壟斷地位，通過招標(biāo)選擇，使得競爭進(jìn)入到政府信息資源生產(chǎn)領(lǐng)域，競爭能促進(jìn)生產(chǎn)者增加成本意識，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，從而形成一個競相提高服務(wù)質(zhì)量、降低成本的局面。
　　1.2.4　直接監(jiān)督績效　在政府部門內(nèi)部，由于信息的壟斷、對外封閉，公眾一般是不能很好履行其對政府運作的監(jiān)督，即使對提供的信息產(chǎn)品或服務(wù)不滿，也缺少有效反映的渠道，從而使得政府無法對工作機(jī)構(gòu)的績效進(jìn)行真實評價，也就無法保障信息產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量。而合同外包使得政府由服務(wù)的提供者，成為專職的監(jiān)督員。政府根據(jù)合同條款控制監(jiān)督承包商的工作。這樣在一定程度上，改變了以往公眾對于信息服務(wù)監(jiān)督無力的局面，政府作為公眾的代理人的作用得以加強(qiáng)。
　　
　　2　商務(wù)部公共商務(wù)信息服務(wù)合同外包實踐
　　
　　商務(wù)部作為我國國內(nèi)外貿(mào)易和國際經(jīng)濟(jì)合作工作的主管部門，不僅負(fù)有擬定發(fā)展規(guī)劃、方針政策，進(jìn)行經(jīng)貿(mào)方面調(diào)控、管理、監(jiān)督之責(zé)，而且負(fù)有解決國內(nèi)消費者與企業(yè)之間、企業(yè)與企業(yè)之間、企業(yè)與國家之間、國內(nèi)企業(yè)與國外經(jīng)貿(mào)信息等方面信息不對稱的職責(zé)，所以構(gòu)建公共商務(wù)信息服務(wù)體 系就成為商務(wù)部的重要工作之一。商務(wù)部公共商務(wù)信息服務(wù)項目實行政府采購、合同管理，將40多項信息管理項目通過公開招標(biāo)或擇優(yōu)委托方式交由企業(yè)、事業(yè)單位、社團(tuán)及其他組織或者個人承包，建設(shè)了大量的數(shù)據(jù)庫和子網(wǎng)，實現(xiàn)了信息傳播載體的良好運行，從而構(gòu)建了一個良好的公共商務(wù)信息服務(wù)體系。
　　
　　2.1　商務(wù)部合同外包具體項目信息
　　目前商務(wù)部實行外包的信息工作主要包括以下三個方面：
　　?公共商務(wù)信息服務(wù)體系建設(shè)過程中信息的采集、整理、加工和發(fā)布。主要包括：國內(nèi)外相關(guān)部門、城鄉(xiāng)市場和指定行業(yè)企業(yè)的產(chǎn)品、產(chǎn)能、產(chǎn)量、銷售、出口、進(jìn)口和價格等相關(guān)數(shù)據(jù)和信息；國內(nèi)外市場相關(guān)的經(jīng)濟(jì)信息，包括貨物貿(mào)易、技術(shù)貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易等統(tǒng)計數(shù)據(jù)；根據(jù)特定目標(biāo)進(jìn)行的專項調(diào)查所需的特定領(lǐng)域的相關(guān)數(shù)據(jù)和信息；與商務(wù)領(lǐng)域相關(guān)的法律、法規(guī)等信息。
　　?商務(wù)部及其授權(quán)單位為實施公共商務(wù)信息服務(wù)的網(wǎng)站等相關(guān)信息傳播體的建設(shè)、運營及維護(hù)等工作。
　　?公共商務(wù)信息收集及推廣的能力建設(shè)，包括：為公共商務(wù)信息的提供及使用者給予必要的幫助和開展查詢、咨詢服務(wù)對公共商務(wù)信息服務(wù)項目進(jìn)行必要的宣傳及推廣活動。
　　
　　　2.2　商務(wù)部公共商務(wù)信息服務(wù)合同外包項目的管理
　　為了對公共商務(wù)信息服務(wù)的外包項目進(jìn)行有效管理，商務(wù)部采取了如下舉措：
　　?制定細(xì)致而各異的合同條款。商務(wù)部根據(jù)外包項目的不同制定了細(xì)致而各異的合同條款，就合同相關(guān)定義；服務(wù)內(nèi)容、要求、服務(wù)期限；項目實施步驟；轉(zhuǎn)讓與分包；績效考核；質(zhì)量監(jiān)控與驗收、合同付款及支付方式；違約責(zé)任；知識產(chǎn)權(quán)；不可抗力；保密條款；稅費；計量單位；爭端解決及其他相關(guān)事項進(jìn)行各方權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定，確�！鞍凑罗k事”。
　　?成立公共商務(wù)信息服務(wù)委員會。即商務(wù)部專門成立了公共商務(wù)信息服務(wù)委員會，統(tǒng)籌指導(dǎo)公共商務(wù)信息服務(wù)工作，確�！敖M織到位”。
　　?出臺配套管理規(guī)定。為了便于規(guī)范項目外包，商務(wù)部頒布了《外經(jīng)貿(mào)公共信息服務(wù)項目承辦資格合同管理規(guī)程》、《外經(jīng)貿(mào)公共信息服務(wù)標(biāo)識使用規(guī)定》、《公共商務(wù)信息服務(wù)項目管理辦法(暫行)》、《公共商務(wù)信息服務(wù)專項資金管理暫行辦法》�！豆�共商務(wù)信息服務(wù)項目管理辦法(暫行)》對公共商務(wù)信息服務(wù)項目的組織領(lǐng)導(dǎo)、項目的立項和審核、項目實施方案的策劃和方案論證、項目承辦單位的選擇、項目的驗收、審計和管理、項目推廣、標(biāo)識使用和數(shù)據(jù)存放、定期報告和信息披露等進(jìn)行了規(guī)定�！豆�共商務(wù)信息服務(wù)專項資金管理暫行辦法》是為了加強(qiáng)和規(guī)范公共商務(wù)信息服務(wù)專項資金的使用和管理，提高資金使用效益而制定的，對專項資金的使用范圍進(jìn)行了界定，嚴(yán)禁任何部門和單位擅自更改專項資金的用途。
　　
　　2.3　成效
　　根據(jù)賽迪顧問的調(diào)查，商務(wù)部網(wǎng)站已經(jīng)成為眾多商務(wù)信息的首發(fā)地，是公眾、企業(yè)、基層商務(wù)工作者和新聞單位了解商務(wù)部工作動態(tài)和商務(wù)政策信息主要窗口和渠道。在國務(wù)院信息化工作辦公室委托中國信息化績效評估中心開展的“中國政府網(wǎng)站績效評估”工作中，商務(wù)部網(wǎng)站連續(xù)4年蟬連部委類政府網(wǎng)站首位，代表了我國政府網(wǎng)站的最高發(fā)展水平。商務(wù)部網(wǎng)站目前已經(jīng)建設(shè)成包括中文主站、英文主站和345個子站的網(wǎng)站群，使得部機(jī)關(guān)30個司局、16個特派員辦事處、217個駐外經(jīng)商機(jī)構(gòu)的信息資源能夠及時登載網(wǎng)站，提供法律、政策、動態(tài)、新聞、商情各類信息。從2003年到2005年底，網(wǎng)站已經(jīng)發(fā)布商務(wù)領(lǐng)域法規(guī)政策774件，其中國內(nèi)貿(mào)易204件、對外貿(mào)易468件、利用外資47件、國際經(jīng)濟(jì)合作55件。網(wǎng)站共發(fā)布《中國對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易文告》200多期，發(fā)布政務(wù)、商情、經(jīng)濟(jì)環(huán)境各類信息總量超過50多萬條。
　　商務(wù)部網(wǎng)站能夠取得這么大的成效離不開項目外包帶來的效益，因為大量信息的后臺和網(wǎng)站的項目管理依靠的是“政府采購，合同管理”模式，公共商務(wù)信息服務(wù)體系借助外力構(gòu)建了大量的數(shù)據(jù)庫(如世界買家數(shù)據(jù)庫、中國商品數(shù)據(jù)庫、產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)庫、世界經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)庫等)和公共商務(wù)信息服務(wù)項目站點(如外貿(mào)指南、投資指南、合作指南、貿(mào)易救濟(jì)、世貿(mào)咨詢等)，實現(xiàn)了眾多子網(wǎng)的良好運營和維護(hù)，為公眾和企業(yè)提供了全方位的公共商務(wù)信息服務(wù)。由此可見，商務(wù)部“公共財政，招標(biāo)采購，合同管理，科學(xué)決策，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”的模式，為政府信息資源服務(wù)應(yīng)用合同外包形式提供了有力的論據(jù)。
　　
　　3　合同外包的適用范圍和操作中的注意事項
　　
　　3.1　合同外包的適用范圍
　　合同外包制被視為保持既定服務(wù)水平前提下縮小政府規(guī)模的重要途徑，降低成本、節(jié)約開支的有效手段。除提高效率之外，合同承包在效能上也具有優(yōu)勢，“承包商具有更加專業(yè)的技術(shù)，有更大的靈活性，因此，毫無爭議，對一系列政府的日�；顒觼碚f，合同承包遠(yuǎn)比政府直接提供有效”。凱文-萊弗里給出了考慮采用合同外包提供服務(wù)的三個基本條件：服務(wù)是硬性的，即服務(wù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)能夠被清晰地表述；監(jiān)督成本不是很高；存在一個提供服務(wù)的競爭勝市場。在政府信息資源生產(chǎn)和提供的合同外包中，安排者、監(jiān)督者、成本支付者都是政府，私營部門只是實際生產(chǎn)者，不涉及所有權(quán)或者經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)移，所以在政府信息資源服務(wù)中，除了一些涉及國家機(jī)密、個人隱私或者商業(yè)機(jī)密或其他需要保密的信息外，若外包的信息項目的要求和標(biāo)準(zhǔn)能夠被清晰地表述，大多數(shù)都可適用合同外包方式。
　　
　　3.2　操作中的注意事項
　　合同外包是把民事行為中的合同引入公共管理領(lǐng)域中，它的做法是以合同雙方當(dāng)事人協(xié)商一致為前提，變過去單方面的強(qiáng)制行為為一種雙方合意的行為。政府與其他組織一樣都以平等主體的身份進(jìn)入市場。政府的職責(zé)是確定需要什么，然后依照所簽訂的合同監(jiān)督績效，而不是靠強(qiáng)迫。所以對于政府來說，合同外包是一項復(fù)雜的過程。需要確定外包項目及其目的與要求(what)、明確外包方式(how)、選擇承包商(who)和進(jìn)行雙方關(guān)系的管理。應(yīng)該說，一個成功的合同外包項目取決于上述諸多環(huán)節(jié)的止確把握，而一個細(xì)小環(huán)節(jié)的疏忽就可能導(dǎo)致全盤的失敗，所以各個環(huán)節(jié)都比較重要。但相對而言，需要更加注意以下幾個問題：
　　3.2.1　外包成本的計算及績效標(biāo)準(zhǔn)的制定　從一定意義上講，政府信息服務(wù)的合同外包就是政府部門根據(jù)信息服務(wù)的性質(zhì)，在“內(nèi)部生產(chǎn)”和“市場購買”間權(quán)衡。在“組織內(nèi)部生產(chǎn)”還是“市場購買”之間的選擇，取決于一筆交易的內(nèi)部組織成本與市場交易成本的比較。所以需要進(jìn)行外包成本的計算。
　　合同外包的“成本”除了政府直接支付給承包商的費用外，還存在不少組織內(nèi)外的溝通、協(xié)調(diào)成本，即交易成本。在合同外包的決策與實施過程中，交易成本問題是至關(guān)重要的，也是無法回避的。在政府信息資源的外包中，存在的交易成本主要有：①確定外包范圍的成本；②獲取有關(guān)的市場價格信息及篩選外包商的成本；③制定、談判以及簽訂合約的成本；④監(jiān)督成本；⑤其他可能存在的成本，例如由于企業(yè)與 外包商信息不對稱、利益不一致而導(dǎo)致了代理問題的產(chǎn)生，由此引發(fā)監(jiān)督成本和失控成本，合同變更和溝通成本，信息外泄的成本等。
　　在計算外包成本時，除了要將上述的交易成本及其他隱性或間接成本考慮在內(nèi)外，更為主要的是計算外包信息項目本身的真實成本。現(xiàn)有的政府部門成本并不足據(jù)，必須對政府部門現(xiàn)行成本、效率、提供服務(wù)的質(zhì)量重新加以評估，以此確立成本底線及績效標(biāo)準(zhǔn)，為合同定價及合同標(biāo)準(zhǔn)制定作參照。
　　3.2.2　承包商的選擇問題　選擇承包商是合同外包的重要環(huán)節(jié)，常常使用競標(biāo)的方式。這是決定外包效果的關(guān)鍵因素。在選擇承包商時，在這方面需要考量企業(yè)“內(nèi)部環(huán)境”與“外部環(huán)境”兩部分。在“外部環(huán)境”方面須考慮承包商的聲譽(yù)、發(fā)展前景、在業(yè)界的地位等。在“內(nèi)部環(huán)境”上，需要考慮其經(jīng)營面、技術(shù)面、管理面等。其中，經(jīng)營面包含了公司的規(guī)模、營運狀況、財務(wù)狀況與過去的經(jīng)驗等，是否有國際化的眼光與經(jīng)營；技術(shù)面涵蓋了公司的技術(shù)能力、組織資源、服務(wù)品質(zhì)等；管理面包括了內(nèi)部組織管理、人員管理、保密，安全機(jī)制、與客戶配合程度、與客戶策略目標(biāo)配合度等。Marlin針對承包商的選擇設(shè)計了一張標(biāo)書評估表，主要從公司資源、技術(shù)水平和與其他競標(biāo)商相比的成本三個大指標(biāo)對標(biāo)書進(jìn)行評價。
　　3.2.3　合約的彈性和合約的內(nèi)容　根據(jù)哈佛商學(xué)院的調(diào)查，一般外包合約可長達(dá)10年，所以合同期間，整體環(huán)境和技術(shù)環(huán)境的變化會相當(dāng)大，因此合約必須要有彈性，即在合約中訂定彈性修訂的空間，重視合約的維護(hù)。關(guān)于合約的內(nèi)容，根據(jù)Jones的研究，應(yīng)包含以下各項：合約的期限、最低服務(wù)水準(zhǔn)、信息的所有權(quán)、信息的機(jī)密性與安全性、保證服務(wù)條款、價格機(jī)動調(diào)整空間、提供承包者努力的動機(jī)、不履約的處理、破產(chǎn)的處理、績效衡量方式、變動條款等。另外，在信息外包合同的擬定上，F(xiàn)oxamn則提出了以下的注意事項：文件的控管、確保資料易于取得、確保資料的正確性、確�？冃�，以及確保雙方軟硬體設(shè)備兼容等。
　　3.2.4　嚴(yán)格的管理制度　外包項目的成功離不開政府部門對合同履行的嚴(yán)格管理，執(zhí)行中各個環(huán)節(jié)的正確把握都需要相應(yīng)的組織和制度上的保障，因此需要從組織上、制度上加強(qiáng)對外包的各個環(huán)節(jié)的管理。我國商務(wù)部在這方面的舉措為我們提供了很好的例證。

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