【論我國政府信息公開制度建設(shè)的現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢】制度建設(shè)的重要意義

　　[摘要]立足于以《政府信息公開條例》為核心的我國政府信息公開制度建設(shè)體系的實(shí)際，以政府信息公開制度建設(shè)指導(dǎo)思想的發(fā)展趨勢為研究的入口；選取政府信息公開的主體、客體、對象的發(fā)展趨勢為研究的技術(shù)路徑；探討我國政府信息公開制度建設(shè)的現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢。
　　[關(guān)鍵詞]政府信息公開　制度建設(shè)　現(xiàn)狀　發(fā)展趨勢
　　[分類號]G358
　　
　　1　政府信息公開制度建設(shè)的現(xiàn)狀
　　
　　瑞典1766年以出版自由法首先確立文書公開制度，這是世界上最早的信息公開法。至今，在世界范圍內(nèi)以公民的信息自由權(quán)為基石的信息公開制度紛紛確立，目前有英、法、日、加拿大等近70個國家制訂全國性的信息公開法�？傮w來說，國外研究的情況是，其一，理論探討的系統(tǒng)性，從制度設(shè)計(jì)的內(nèi)容構(gòu)成和功能看，較完備的制度體系應(yīng)設(shè)立兩方面的內(nèi)容：基本內(nèi)容(實(shí)體)制度和監(jiān)督保障制度。國外的信息公開在這兩個方面的制度設(shè)計(jì)比較完整。理論探討轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)規(guī)范的具體表現(xiàn)是：形成較為完善的政府信息公開的法律體系，如美國形成以1966年制定的《信息自由法》為核心，以《聯(lián)邦文件管理法》、《隱私權(quán)法》、《陽光下的政府法》等為支撐的目前世界上公認(rèn)的最為完善的政府信息公開的制度體系。其二，實(shí)踐上的與時俱進(jìn)，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，原有的部分制度安排已不能適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下政府信息公開的需要，因此，美國1988年通過《電腦比對及隱私保護(hù)法》、1996年制訂《電子信息自由法修正案》對1974年的《隱私法》和1966年的《信息自由法》的立法缺失做出適合時代要求的修正。
　　我國政府信息公開制度建設(shè)的“現(xiàn)實(shí)”是什么呢?目前是政府信息公開制度建設(shè)已走過第一階段――地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章及部門規(guī)章，進(jìn)入第二階段――國務(wù)院頒布施行的《條例》；但還未上升到第三階段――由國家立法機(jī)關(guān)制定《政府信息公開法》(以下簡稱“條例”)，這也是我國政府信息公開制度建設(shè)的未來發(fā)展趨勢。
　　通過中外政府信息公開制度建設(shè)的對比研究，可將國外比較成熟的制度設(shè)計(jì)的理論成果“拿來”為我所用。同時，在先進(jìn)理論“中國化”時一定要結(jié)合我國的具體國情，立足我國政府信息公開制度建設(shè)在發(fā)展階段上還處于《條例》――行政法規(guī)階段的現(xiàn)實(shí)，通過對從《條例》到《政府信息公開法》發(fā)展趨勢的梳理研究，就公民而言，實(shí)現(xiàn)了從“知情權(quán)”到“知情權(quán)”、“參與權(quán)”、“表達(dá)權(quán)”及“監(jiān)督權(quán)”的飛躍；就政府而言，對貫徹人民主權(quán)，建設(shè)責(zé)任、透明、服務(wù)、法治政府以及踐行“以人為本”、構(gòu)建和諧社會具有重要的實(shí)踐意義。
　　
　　2　政府信息公開制度建設(shè)的發(fā)展趨勢
　　
　　2.1政府信息公開制度建設(shè)指導(dǎo)思想的發(fā)展趨勢
　　認(rèn)真梳理一下，各國政府信息公開制度建設(shè)理念大致可以區(qū)分為兩種：“信息保密”、“信息公開”或“信息自由”的理念。在這些理念的支配下，各國制度建設(shè)的指導(dǎo)思想具體表現(xiàn)為：“以保密優(yōu)先為原則，以信息公開為例外”、“以信息公開為原則，以信息保密為例外”。換言之可以概括為：在保密主導(dǎo)下的公開和在公開主導(dǎo)下的保密。在“以信息公開為原則，以信息保密為例外”指導(dǎo)思想的統(tǒng)領(lǐng)下，“以公民為中心”的理念開始引入政府信息公開實(shí)踐。美國布什政府對電子政府的建設(shè)非常重視，2001年提出“以公民為中心”的工作服務(wù)理念；英國“電子政府”戰(zhàn)略框架中提出的首要問題就是要建立“以公眾為中心”的政府。
　　《條例》自施行至今已兩年，實(shí)施的成績有目共睹；但同時也面臨諸多的問題。問題的關(guān)鍵在于政府信息公開所需要的一些配套制度“不到位”，而這種“不到位”的關(guān)鍵不是在制度建設(shè)上，而是在制度的應(yīng)用上。究其原因，其根源“在于沒有處理好《條例》實(shí)施的政府推動與法治推動兩種方式的銜接和過渡”。政府推動與法治推動是制度演進(jìn)的兩種重要形式，就推動形態(tài)與推動方向而言，“政府推動由上而下、由內(nèi)而外，供給驅(qū)動，推動主體是政府機(jī)關(guān)，國家權(quán)力居于中心地位；法治推動由下而上、由外而內(nèi)，需求驅(qū)動，推動主體是廣大民眾，公民權(quán)利居于中心地位”�！耙怨�民為中心”在我國具體表現(xiàn)為：國家從傳統(tǒng)的一元結(jié)構(gòu)向國家與公民社會二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，政府從“權(quán)力至上”到“權(quán)利至上”觀念的轉(zhuǎn)變；同時也意味著我國由幾千年來自上而下由大權(quán)力監(jiān)督小權(quán)力的權(quán)力監(jiān)督和制約方式，向自下而上由公民權(quán)利監(jiān)督和制約公共權(quán)力的轉(zhuǎn)變，這是一次政府的“自我變革”�！稐l例》的正式實(shí)施，標(biāo)志著我國政府信息公開制度建設(shè)理念由“信息保密”向“信息公開”轉(zhuǎn)變；而《條例》的應(yīng)用則必須引入“新動力”――法治推動，以“實(shí)現(xiàn)從制度建設(shè)向制度應(yīng)用的跨越”。因此，“以人為本”理念指導(dǎo)下的“信息公開”則是我國政府信息公開制度建設(shè)在理念和指導(dǎo)思想上的未來發(fā)展趨勢。
　　
　　2.2政府信息公開的主體、客體、對象的發(fā)展趨勢
　　政府信息公開的主體包括權(quán)利主體和義務(wù)主體兩方面，權(quán)利主體指有權(quán)獲得政府信息的人，義務(wù)主體則是負(fù)擔(dān)信息公開義務(wù)的人。從主體、客體、對象關(guān)系視角而言，這里的義務(wù)主體即為公開的主體，權(quán)利主體即為公開的對象，信息即為公開的客體。
　　2.2.1公開主體的發(fā)展趨勢　從世界范圍看，各國確定的信息公開義務(wù)主體大致分為4種模式：①僅限于行政機(jī)關(guān)，如日本、荷蘭、新西蘭；②指行政機(jī)關(guān)及其他具有行政職能的組織，以及國家財(cái)政支持的組織、國有公司，如美國；③指行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)及其他具有行政管理職能的組織、國家財(cái)政支持的組織和國有企業(yè)，如韓國、泰國、羅馬尼亞、芬蘭等；④將私立機(jī)構(gòu)也納入信息公開義務(wù)主體范圍，如南非共和國。
　　我國目前是以《條例》形式出現(xiàn)的行政法規(guī)，使得其只能適用于行政機(jī)關(guān)、具有管理公共事務(wù)職能的組織以及一些公共企事業(yè)單位。筆者以為，基于“知情權(quán)”的需要，我國政府信息公開主體的發(fā)展趨勢是從目前單一主體――行政機(jī)關(guān)，拓展到行政、司法和立法部門及其他具有行政管理和公共服務(wù)職能的企事業(yè)單位，乃至私立機(jī)構(gòu)。
　　2.2.2公開對象的發(fā)展趨勢　可以從兩個方面加以分析公開對象：①主動公開的對象(或者說權(quán)利主體)是公民、法人或者其他組織，這在各國都沒有異議；②依申請公開的對象。筆者以為，對于依申請公開的對象亦即權(quán)利主體有以下發(fā)展趨勢：
　　?權(quán)利主體呈現(xiàn)出從“限制”到“不限制”――從“直接的利害關(guān)系人”到“公民”的發(fā)展趨勢。從權(quán)利主體而言，有的申請人與申請公開的政府信息有直接的或者間接的利害關(guān)系，有的申請人與申請公開的政府信息沒有任何關(guān)系。申請人是特定人還是任何人，關(guān)系到法律對公開對象范圍的限制與否。從各國政府信息公開法律制度建設(shè)的實(shí)踐看，對公開對象的范圍經(jīng)歷了從限制到不限制的發(fā)展過程。以美國為例，1946年《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定：只有“正當(dāng)且有直接利害關(guān)系的當(dāng)事人”才可請求查閱政府文件；而1966年的《信息自由法》規(guī)定，“任何人”皆可成為信息公開 請求人，在法律條款上對公開對象未加任何條件限制。可見，公開對象主體范圍擴(kuò)大是一個發(fā)展的趨勢。
　　我國理論界，對于依申請公開的對象有兩個主要的觀點(diǎn)。第一是“不限制說”，如劉華在《論政府信息公開的若干法律問題》一文中認(rèn)為：我國《條例》第13條規(guī)定：“除了行政機(jī)關(guān)主動公開的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國務(wù)院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關(guān)政府信息�！弊髡哒J(rèn)為，這一規(guī)定沒有限制申請人的范圍。也就是說，任何人而不只是特定人都有權(quán)利向行政機(jī)關(guān)提出公開政府信息的申請。第二是“限制說”，如章劍生在《知情權(quán)及其保障――以為例》一文中認(rèn)為：《條例》第13條又以“自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”為申請公開的前置條件，對政府信息公開范圍再次作了限制。這種規(guī)定申請政府信息公開者必須具有“自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”，這與“知情權(quán)”所內(nèi)涵的精神大異其趣。
　　?權(quán)利主體呈現(xiàn)出從“本國公民”到“外國公民”的發(fā)展趨勢。就各國立法而言，許多國家均認(rèn)可外國人也同樣享有請求權(quán)。亞美利亞《信息自由法》(2003年)和土耳其《知情權(quán)法》(2005年)都規(guī)定符合條件的外國人可以依法行使知情權(quán)。外國人能否申請公開我國政府信息?我國《條例》沒有明確。國務(wù)院法制辦領(lǐng)導(dǎo)答記者問時已經(jīng)明確表示，外國人和外國組織不能直接成為申請人，要按國際法的原則辦理。由此可見，我國立法間接承認(rèn)了符合條件的外國人具有權(quán)利主體地位。
　　2.2.3公開客體的發(fā)展趨勢　從各國立法的實(shí)踐來看，對政府信息公開適用客體的規(guī)定一般有三種模式：①以信息本身為對象，對載體形式不作規(guī)定；②不明確規(guī)定任何介質(zhì)，統(tǒng)稱為“書面文件”；③明確規(guī)定信息公開的載體形式。我國《條例》第2條規(guī)定：“本條例所稱政府信息，是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息�！笨梢姡�我國《條例》對信息公開適用客體的規(guī)定采取了第一種模式。筆者以為，政府信息公開客體有以下4個發(fā)展趨勢：
　　?從信息來源看，從公開主體制作的信息到制作與獲取的信息的公開。從《條例》第17條的規(guī)定可以看出：政府信息從來源看可以分為：“制作的”和“獲取的”兩類。以前的政務(wù)公開中主要公開的是政府自己“制作的”的信息；而《條例》則明確了公開客體不僅是政府“制作的”信息，還包括政府“獲取的”信息。不過，政府“獲取的”信息的對象是――公民、法人或者其他組織，因而，要求政府在公開“獲取的”政府信息時要處理好第三人利益，即要處理好公開與保護(hù)個人隱私和商業(yè)秘密的關(guān)系。
　　?從載體形式看，從單純的紙質(zhì)信息到紙質(zhì)信息和電子信息的多元載體的公開。政府信息公開的對象應(yīng)是政府機(jī)構(gòu)在行使公共權(quán)力過程中收集、獲取、保存和傳播發(fā)布的信息。在電子政務(wù)環(huán)境下，政府機(jī)構(gòu)收集、獲取、保存和傳播發(fā)布的信息，應(yīng)當(dāng)包括紙質(zhì)信息和電子信息。傳統(tǒng)的政府信息都是以紙質(zhì)介質(zhì)形式存在的，而電子信息由于其載體的特殊性，應(yīng)在法律中對其有效性予以確認(rèn)。美國1996年的《電子信息自由法》對電子信息的檢索、公開等問題進(jìn)行了規(guī)范，把電子信息置于與紙質(zhì)信息同等的地位，并規(guī)定，凡屬必須提供給公眾閱覽和復(fù)制的記錄，1996年11月1日以后制作的文書，該日以后1年內(nèi)，必須使之可以通過In-terrier等計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)形式獲得。該法賦予了電子信息與紙質(zhì)信息具有同等的法律地位。根據(jù)國外制度建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，我國的政府信息公開制度建設(shè)也應(yīng)為網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展預(yù)留空間。
　　?從信息內(nèi)容看，從單純的“政府信息”拓展到“信息”。公開的內(nèi)容涉及幾乎所有的公共事務(wù)，而且仍有不斷擴(kuò)大的趨勢，而不公開的內(nèi)容則越來越少，日漸萎縮。從公開角度看，從單純的“政府信息”拓展到“信息”，從結(jié)果信息的公開到過程信息的公開；從保密的角度看，則是由國家秘密的保護(hù)到國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的保護(hù)。
　　?從關(guān)注獲取“信息”拓展到獲得具有品質(zhì)的“服務(wù)”。隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及，“使用者本位”的觀念推動了政府從管理型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變。政府信息公開已從簡單的“將行政信息向國民公開”向“以盡可能方便的方式向用戶提供信息”方向拓展。權(quán)利主體將更加關(guān)注政府能提供多樣化和個性化的具有較高品質(zhì)的服務(wù)。
　　
　　2.3政府信息公開制度建設(shè)的發(fā)展趨勢
　　目前我國是以《條例》為核心的政府信息公開制度體系；而以《政府信息公開法》為核心的政府信息公開制度體系則是我國政府信息公開制度建設(shè)的未來發(fā)展趨勢。
　　2.3.1以《條例》為核心的政府信息公開制度體系目前，我國政府信息公開制度建設(shè)基本上形成以2008年5月1日起開始施行的《條例》――國務(wù)院行政法規(guī)為核心，以國務(wù)院所屬機(jī)構(gòu)的行政規(guī)章和地方性行政法規(guī)以及地方政府的行政規(guī)章為重要支撐的政府信息公開制度體系。《條例》的出臺標(biāo)志著我國政府邁向“信息公開時代”；但是，《條例》也存在一些顯著的局限性：如未明確規(guī)定“知情權(quán)”概念，公開與保密的標(biāo)準(zhǔn)范圍不清，立法層級較低，無法解決與現(xiàn)有法律制度的沖突，配套法律制度缺位等等。《條例》既使我國政府信息公開走上規(guī)范化、法制化的道路；同時，又為未來留有發(fā)展的巨大空間。換言之，從我國政府信息公開法治化的發(fā)展趨勢來看，以行政法規(guī)規(guī)范政府信息公開并不是最終目標(biāo)。
　　2.3.2以《政府信息公開法》為核心的政府信息公開制度體系
　　以《政府信息公開法》為核心的政府信息公開制度體系是我國政府信息公開制度建設(shè)的遠(yuǎn)景制度安排。保障知情權(quán)的最終目的是為了激活參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等更高級的民主權(quán)利，而要實(shí)現(xiàn)這些權(quán)利的“連續(xù)效應(yīng)”，立法就不能滿足于知情權(quán)層面，更應(yīng)延伸至參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)層面。正因此，我們既需要信息公開法、官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法這一類的“陽光法案”，也需要公眾參與法、反腐敗法一類的“參與權(quán)法案”、“監(jiān)督權(quán)法案”，需要更具民主性、法制化的選舉機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制。為此，筆者以為，以《政府信息公開法》為核心的信息公開制度體系應(yīng)該包括以下內(nèi)容：
　　《條例》第5條明確規(guī)定：行政機(jī)關(guān)公開政府信息，應(yīng)當(dāng)遵循公正、公平、便民的原則�！肮�開”是對公開義務(wù)主體的要求，其最重要的價值是建立透明政府、廉潔政府，保障相對人和社會公眾的“知情權(quán)”。“公平”是對行政相對人即公開的對象而言的，公平最重要的價值是保障法律面前人人平等和機(jī)會均等，避免歧視對待。“公正”是相對于行政機(jī)關(guān)而言的，它要求在政府信息公開過程中政府機(jī)關(guān)要維護(hù)正義和中立，防止徇私舞弊。“公開、公平、公正”是一個相互聯(lián)系、不可分割的統(tǒng)一整體，適用以《政府信息公開法》為核心的信息公開制度的構(gòu)建。
　　?公開：“知情權(quán)”的訴求。公民的“知情權(quán)”是建立政府信息公開法律制度的法理基礎(chǔ)。公開是對公民知情權(quán)的維護(hù)，相反，過多的不公開或保密在一定程 度上則剝奪了公民的知情權(quán)�？梢哉f，公開保障的是私權(quán)，而保密維護(hù)的是公權(quán)。
　　?公平：“參與權(quán)”的呼喚。政府信息公開的制度安排，一方面規(guī)范了政府的公開義務(wù)；另一方面保障了公民的知情權(quán)。這從制度層面上改變了政府機(jī)關(guān)與公民之間信息的不對稱狀況。但是，在政府信息公開法律面前是否能保障人人平等和機(jī)會均等?這就需要暢通公民對政治、經(jīng)濟(jì)、社會事務(wù)的參與渠道，依法保證全體社會成員平等參與、平等發(fā)展的權(quán)利。而這需要以“參與權(quán)”為法理基礎(chǔ)的制度安排，比如行政程序制度等來保障與尊重公民的信息平等權(quán)。要切實(shí)保障公民的信息參與權(quán)利，必須做到以下幾點(diǎn)：①必須保障公民的知情權(quán)，知情權(quán)是公民政治參與的前提。公民只有了解相關(guān)信息，才能維護(hù)自身利益。②必須保障公民的表達(dá)權(quán)。表達(dá)權(quán)是公民陳述意見、發(fā)表看法、維護(hù)權(quán)益的重要手段，也是公民言論自由的具體表現(xiàn)。
　　?公正：“監(jiān)督權(quán)”的要求。在信息公開制度構(gòu)建中，無論是公開還是豁免公開所涉及到的“利益攸關(guān)方”有――主體、客體、對象、第三方。就公開主體而言，對按照規(guī)定應(yīng)公開、公告的程序、內(nèi)容而未公開、公告的，或者應(yīng)聽證而不聽證的，由誰來監(jiān)督?就公開對象而言，權(quán)利主體的利益受到侵犯或者不能履行保密義務(wù)的，由誰來監(jiān)督?就公開客體而言，公開的信息涉及到第三人并損害其利益時，由誰來監(jiān)督?這時，以“監(jiān)督權(quán)”為法理基礎(chǔ)的信息公開法律制度就成為必須的制度保障體系。
　　
　　3　結(jié)語
　　
　　總而言之，我國政府信息公開制度建設(shè)指導(dǎo)思想的發(fā)展趨勢是：“以人為本”或“以公民為中心”的理念貫穿于政府信息公開理論與實(shí)踐中。我國政府信息公開的主體在未來將從目前單一主體――行政機(jī)關(guān)，拓展到行政、司法和立法部門及其他具有行政管理和公共服務(wù)職能的企事業(yè)單位，乃至私立機(jī)構(gòu)。公開對象呈現(xiàn)出：從“直接的利害關(guān)系人”到“公民”、從“本國公民”到“外國公民”的發(fā)展趨勢。公開客體的發(fā)展趨勢是：從公開主體制作的信息到制作與獲取的信息的公開、從單純的紙質(zhì)信息到紙質(zhì)信息和電子信息的多元載體的公開、從單純的“政府信息”拓展到“信息”、從關(guān)注獲取“信息”拓展到獲得具有品質(zhì)的“服務(wù)”。我國政府信息公開制度建設(shè)的發(fā)展趨勢――是以《政府信息公開法》為核心的信息公開制度體系，這一體系包括：以知情權(quán)為法理基礎(chǔ)的“信息公開法”、“財(cái)產(chǎn)申報(bào)法”；以“隱私權(quán)”為法理基礎(chǔ)的“隱私權(quán)法”；以“參與權(quán)”、“表達(dá)權(quán)”、“監(jiān)督權(quán)”為法理基礎(chǔ)的程序法、公眾參與法、反腐敗法等制度體系。

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