高校圖書館管理系統(tǒng) [基于正式制度的高校圖書館中文圖書招標(biāo)研究]

　　[摘要]正式制度為招標(biāo)提供法律、規(guī)范依據(jù)，但在實際具體招標(biāo)過程中，還存在著許多誤解、具體操作等問題，這與人員素質(zhì)、制度設(shè)計的復(fù)雜性、體制不合理、機制、制度不完善、只注意某些方面的價值取向有關(guān)。認(rèn)為制度創(chuàng)新應(yīng)完善制度設(shè)計、充分認(rèn)識招標(biāo)的復(fù)雜性、規(guī)范招標(biāo)機構(gòu)設(shè)置以及做到制度、道德、監(jiān)督相統(tǒng)一。圖書館不能把眼光僅限于招標(biāo)上，更應(yīng)注意對招標(biāo)過程中各個利益相關(guān)者利益的均衡設(shè)計。
　　[關(guān)鍵詞]中文圖書　招標(biāo)制度　正式制度
　　[分類號]G258.6
　　
　　1　正式制度
　　
　　中文圖書集中招標(biāo)采購(以下簡稱“招標(biāo)”)既是一種行為，更是一種制度安排。制度是人類社會中人們行為及其相互關(guān)系的行為準(zhǔn)則和規(guī)范，從制度結(jié)構(gòu)上，它分為正式制度、非正式制度。前者有廣義和狹義之分，狹義是指人們(主要是政府、國家、學(xué)校、行業(yè))有意識建立的一系列政策法規(guī)，它包括三個層次結(jié)構(gòu)：即最高層的憲法、中層次的成文法、底層的政府條例。具體包括如下內(nèi)容：法律制度(憲法、國家法律、政府政策條例)；行業(yè)協(xié)會的自律規(guī)范，如高校圖書館規(guī)程、圖書館采訪規(guī)范、操作規(guī)程以及規(guī)范招標(biāo)監(jiān)督的制度(評審專家管理、供應(yīng)商管理、質(zhì)疑和投訴管理等辦法)和它的等級結(jié)構(gòu)；自發(fā)秩序范疇如經(jīng)濟合同、協(xié)約等。在這三個層次中，三者的地位并不相同，最高層次統(tǒng)領(lǐng)著其他規(guī)則，居核心地位，下一級必須服從上一級規(guī)則，如制定《普通高等學(xué)校圖書館規(guī)程》必須符合憲法，高校圖書館(以下簡稱“圖書館”)招標(biāo)合同必須符合《中華人民共和國合同法》；三者是一個統(tǒng)一整體。
　　廣義除狹義之外，還包括政策法規(guī)以及它的等級結(jié)構(gòu)、設(shè)計者、政策法規(guī)的體制、機制、價值取向等。應(yīng)該明確的是，在現(xiàn)代社會里，正式制度總是和國家權(quán)力或組織聯(lián)系在一起，法律是正式制度的代表。本文僅從狹義的正式制度(以下簡稱“制度”)角度進行論述。
　　
　　2　招標(biāo)存在問題的原因
　　
　　2.1　招標(biāo)制度的復(fù)雜性
　　招標(biāo)的性質(zhì)定位(制度屬性的確定)。招標(biāo)是由申請、審批、程序、文獻信息供應(yīng)商(簡稱供應(yīng)商)遴選與確定、簽訂合同、管理等一系列行為組成。合同性質(zhì)直接涉及法律規(guī)則的適用和現(xiàn)行制度的設(shè)計，是屬于普通的民事債權(quán)合同，也是特殊的行政合同�！墩�府采購法》第四十三條規(guī)定“政府采購合同適用合同法。采購人和供應(yīng)商之間的權(quán)利和義務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照平等、自愿的原則以合同方式約定”。這可以理解為政府采購合同被認(rèn)為完全是民事合同。但事實上，政府作為合同當(dāng)事人擁有特殊地位，對政府采購中出現(xiàn)的一些問題在普通合同法中是找不到適當(dāng)?shù)慕鉀Q辦法的，這注定了政府采購合同始終面臨法律上的困境。筆者認(rèn)為招標(biāo)前屬于協(xié)商性的民事行為，招標(biāo)后則是行政行為。其救濟選擇、方式、機制前后也不相同。合同簽訂前，招標(biāo)的核心在于對供應(yīng)商的選擇與確定，行政意志在這一階段表現(xiàn)得更為明顯。招標(biāo)目的須要一定手段(即行政權(quán))或方式來實現(xiàn)。申請、審批、計劃表示行為具有內(nèi)部性，而發(fā)布招標(biāo)信息、邀請供應(yīng)商競標(biāo)則是外部性(證明了招標(biāo)行為的存在)。合同簽訂后，圖書館與供同都應(yīng)遵守合同條約，其權(quán)利義務(wù)將具體化。如供應(yīng)商應(yīng)保障圖書的到貨、優(yōu)質(zhì)的數(shù)據(jù)加工服務(wù)等，而圖書館則應(yīng)在一定時段給供應(yīng)商圖書款。學(xué)校、圖書館此時已由行政主體轉(zhuǎn)變?yōu)槊袷律矸荨＿@增大了招標(biāo)的不確定性。
　　2.2　制度設(shè)計不足
　　2.2.1　難以實施　《政府采購法》要求：①圖書館與財務(wù)處分離。②學(xué)校是招標(biāo)的主體之一。學(xué)校把委托權(quán)交給圖書館或國資處，招標(biāo)效果不盡相同。若交給圖書館，對減少招標(biāo)與供應(yīng)商的信息不對稱性有利，但規(guī)范性可能較差。若交給國資處，對程序、過程規(guī)范有利，但容易造成不注意中文圖書招標(biāo)的特殊性，圖書館的一些合理化建議、想法和做法不易被招標(biāo)委員會采納。③劃清圖書館、國資處與其他部門的職責(zé)權(quán)限，依法履行職責(zé)。目前這些部門之間還不是相互合作，報賬難就是佐證。加之學(xué)校把委托權(quán)交給國資處還是圖書館，態(tài)度并不明朗。這易導(dǎo)致采購范圍模糊、審批和管理程序與職權(quán)變異扯皮，從而產(chǎn)生監(jiān)督管理難度加大、供應(yīng)商無所適從、效果難以評價，國資處較多地關(guān)心招標(biāo)程序，圖書館則是供應(yīng)商能力、供應(yīng)內(nèi)容和服務(wù)。④中國圖書館學(xué)會等學(xué)術(shù)機構(gòu)在招標(biāo)業(yè)務(wù)上要給予具體指導(dǎo)和約束。實際中這些學(xué)術(shù)機構(gòu)還沒有介入其內(nèi)，造成各館招標(biāo)方式和內(nèi)容不盡相同，各自為營，各行其事。目前高校通常做法是：統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)(成立校招標(biāo)小組，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)文獻信息資源招標(biāo)工作)、歸口管理(各業(yè)務(wù)主管部門具體負(fù)責(zé)此項工作)。在這種體制下，圖書館不再是唯一采訪主體，這會增加招標(biāo)主體之間的協(xié)調(diào)成本，形成招標(biāo)主體內(nèi)部利益、權(quán)力之爭，產(chǎn)生新的行政干預(yù)。
　　《招標(biāo)投標(biāo)法》第五十三條關(guān)于投標(biāo)人相互串通投標(biāo)，或者與招標(biāo)人串通，投標(biāo)以及投標(biāo)人以向招標(biāo)人或者評標(biāo)委員會成員行賄的手段謀取中標(biāo)的規(guī)定，因經(jīng)手環(huán)節(jié)多、人員多，難取證哪個環(huán)節(jié)、哪些人出現(xiàn)了問題。第五十、五十一條也出現(xiàn)非常原則化問題。《指南》中雖對供應(yīng)商評價的標(biāo)準(zhǔn)如剔除高折扣、確定一個保障文獻質(zhì)量的底線。但由于合理折扣到底是多少這一問題沒有解決，致使該條文難以落實�！墩�府采購法》第十三條規(guī)定各級政府財政部門是負(fù)責(zé)政府采購的監(jiān)督管理部門，依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責(zé)。中文圖書招標(biāo)應(yīng)是學(xué)校紀(jì)檢委、財務(wù)等授權(quán)去監(jiān)督管理圖書館或國資處，監(jiān)督與被監(jiān)督之間出現(xiàn)爭議，必然要求校領(lǐng)導(dǎo)出面解決和協(xié)調(diào)，因此，法律上默示了校領(lǐng)導(dǎo)在招標(biāo)的最高權(quán)力，為腐敗行為提供了可乘之機。
　　2.2.2　設(shè)計不全　制度設(shè)計需考慮：招標(biāo)主休、方式及其適用條件、政策、程序及招標(biāo)管理機制和與之配套的法規(guī)和實施細(xì)則(如采購方法及其采用條件、標(biāo)準(zhǔn)與評標(biāo)、合同管理、爭端解決和法律責(zé)任等)內(nèi)容。因招標(biāo)的復(fù)雜性，加之制度設(shè)計時須考慮微觀和宏觀兩個方面，這易使招標(biāo)制度本身設(shè)計不足。激勵是動力，是保障讀者、圖書館、供應(yīng)商權(quán)利的基礎(chǔ)。參與人、供應(yīng)商的積極性、創(chuàng)造性和潛能的發(fā)揮主要靠制度激發(fā)和保持。但《指南》等制度中較多地注意了對供應(yīng)商的約束，沒有具體的激勵條款，制度設(shè)計者站在圖書館立場而不是在中性立場上。
　　對供應(yīng)商評價標(biāo)準(zhǔn)還沒有得到圖書館界的普遍認(rèn)同。大多數(shù)人認(rèn)為評價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括資質(zhì)、服務(wù)、到貨、報價四個方面，這種評價只有價格客觀可比，其他的在圖書館與供應(yīng)商沒有實質(zhì)性合作之前難以衡量，可操作性差；也缺少對供應(yīng)商誠信、供應(yīng)商文化與圖書館文化耦合的評價。而供應(yīng)商文化對于協(xié)調(diào)圖書館關(guān)系，達到兩者和諧一致，促進持續(xù)合作有重要意義。也缺少對招標(biāo)結(jié)果的考核和評價。采訪人員在書店發(fā)現(xiàn)適宜本館館藏的中文圖書，在現(xiàn)有機制和體制下，只能是將需求做成訂單，由部室主任、主管館長審批，發(fā)給與此合作的供應(yīng)商，供應(yīng)商再配送。這少則2～3周，多則半年，有時還會形成即使有充足的經(jīng)費也無法購到理想圖書的問題。也許會有人說，這可以按照《普通 高等學(xué)校圖書館文獻集中采購工作指南》(以下簡稱《指南》)備案制。這種說法可操作性差。因采訪人員總由一種心理擔(dān)憂，怕引起館長或同事的異議，或自己采購后，館長不能審批�；蚣词桂^長審批后國資處不能審批，報賬困難，行動上不十分積極。
　　招標(biāo)能節(jié)約多少資金?圖書館能得到什么樣的服務(wù)和效果?沒有考核制度。這些問題不解決，最終會導(dǎo)致招標(biāo)失敗。故招標(biāo)要在“成本一效益”原則要求下，兼顧經(jīng)濟性和效率性統(tǒng)一。招標(biāo)是一種創(chuàng)造性抉擇活動，從一定意義上講，凡是招標(biāo)參加人就必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。但現(xiàn)有制度沒有具體規(guī)范和明確政府決策失誤的相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，決策失誤追究做不到有法可依，即使有責(zé)任，也往往推給招標(biāo)小組，責(zé)任難以落實；也無專門的決策失誤追究機構(gòu)。這會給招標(biāo)、圖書館、學(xué)校帶來不良的后果；對學(xué)校以及相關(guān)招標(biāo)部門違法的處罰太輕，不足以抑制招標(biāo)中的腐敗行為，《政府采購法》第七十一條規(guī)定：應(yīng)當(dāng)采用公開招標(biāo)方式而擅自采用其他方式采購的；擅自提高采購標(biāo)準(zhǔn)的；委托不具備政府采購業(yè)務(wù)代理資格的機構(gòu)辦理采購事務(wù)的等等屬違法行為。采購人采用這些違法行為的目的是要得到個人的公共權(quán)力“租金”，本應(yīng)依法嚴(yán)辦，但處罰卻只有改正、警告、罰款、處分、通報，處罰太輕，在判別這些違法行為時也困難重重，該法中沒有規(guī)定招標(biāo)在什么條件下適用，采購方式的行政許可和審批程序。造成招標(biāo)主體不再作為。某館招標(biāo)合同期是1年，到次年紀(jì)榆、審計、國資等部門均不提終止合同，直到第三年才終止了合同，就是例證。
　　2.2.3　移植西方制度《政府采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》有明顯移植外國的痕跡，西方國家的實踐已經(jīng)形成制度的范例，提供了一個可供與之對比的參照物，但移植必須考慮中國國情、文化環(huán)境，我國的制度移植過程中是“削足適履”。同樣，《指南》也有移植《政府采購法》痕跡，這需要我們對制度的組織體系、規(guī)則和技術(shù)手段進行本土化變革和創(chuàng)新。
　　2.3　制度之間的協(xié)調(diào)性較差
　　我國《政府采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》并存�！墩�府采購法》規(guī)范的主體是各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，而《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)范的主體則無任何限制，任何主體在進行貨物、工程和服務(wù)采購時都可以采用招標(biāo)方式。在招標(biāo)的問題上《政府采購法》是否以及在多大程度上可以適用于文獻信息資源的采購，與其有關(guān)的采購合同、采購活動的監(jiān)督以及對采購活動的投訴、質(zhì)疑等是否應(yīng)該遵守《政府采購法》的相關(guān)規(guī)定，法律未能予以明確。在一些相同的問題上，《政府采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》做出了不同的規(guī)定，如在分包問題上，兩部法律的規(guī)定就有著明顯的不同。目前的《政府采購法》中，除總則的基本原則(如誠實信用)以外，政府采購合同的規(guī)定主要涉及到變更、中止或者終止合同三個問題。終止合同是關(guān)鍵問題，這可能是一方或雙方禁止任何變更、中止或者終止合同，或依據(jù)過錯原則承擔(dān)由此引起的損害賠償責(zé)任。這里存在一些需要解決的法律問題。完全禁止政府采購方單方面變更、中止或者終止合同，與《合同法》本身的規(guī)定不一致，為法律的適用增加了難度，不利于政府采購方及時履行公共職能維護國家和公共利益。而有些合同必須終止，如一些國家禁書，圖書館有權(quán)單方面終止合同，對供應(yīng)商造成的損失，圖書館不予承擔(dān)。
　　2.4　制度設(shè)計的價值取向
　　招標(biāo)行為、方式涉及到制度的價值取向。招標(biāo)制度有多重價值取向：①扼制腐�。虎诠�(jié)約文獻購置經(jīng)費，獲得供應(yīng)商優(yōu)質(zhì)服務(wù)；③以透明和規(guī)范增加公眾對圖書館的信任；④促進圖書館的可持續(xù)發(fā)展，保障讀者和圖書館合法權(quán)利。這些均應(yīng)多元統(tǒng)一，若只片面強調(diào)一個或兒個，這樣的制度設(shè)計必然是有漏洞的。如《指南》中零星采購采用采購備案制就是對采訪人員可能“壞”的防范；文獻集中小組由本校的圖書館和財務(wù)、紀(jì)檢、監(jiān)察、審計等部門相關(guān)職能部門人員組成是為了制約各個職能部門的權(quán)力；圖書館專業(yè)人員不得少于成員總數(shù)的三分之二是為了防范招標(biāo)中個人權(quán)力中產(chǎn)生的“壞”。防范這些“壞”是應(yīng)該的，但不能忘記④這一重要內(nèi)容。目前確實難以找到一個既讓圖書館又讓供應(yīng)商均滿意的價格折扣，若只考慮招標(biāo)價值取向的①②，必然是折扣多者中標(biāo)，到貨率降低，有價值、權(quán)威的圖書不能入藏，直接影響了讀者的閱讀權(quán)利。制度是一個集體行為，還有一個價值取向認(rèn)同的問題。上述中，人員素質(zhì)、復(fù)雜性是外顯原因，體制、機制、制度不完善是中層次原因；價值取向則是深層次的根本原因。上述中，人員素質(zhì)、復(fù)雜性是外顯原因，體制、機制、制度不完善是中層次原因；價值取向則是深層次的根本原因。繼續(xù)追問，則是圖書館原來的采訪制度的改革或廢止，失去了制度價值信仰基礎(chǔ)，穩(wěn)定的制度體系被打破，卻沒有一個新的制度可以代替它，人們試圖通過各種合法、半合法或非法解決招標(biāo)問題。
　　
　　3　制度創(chuàng)新
　　
　　3.1　繼承合理合法的制度內(nèi)核
　　制度創(chuàng)新有一個“變”與“不變”的問題，不變的制度設(shè)計原則、制度要素、制度結(jié)構(gòu)和為科學(xué)合理合法制度奮斗的精神、思想方法等。有些人一提到創(chuàng)新，就認(rèn)為把過去圖書館單一采訪的合理性放棄，把繼承和創(chuàng)新割裂開來，這是不對的，要繼承合理合法的制度內(nèi)核，繼承與創(chuàng)新要保持必要的均衡。什么是繼承、怎樣繼承和繼承什么這是需要我們深入研究和解決的問題。
　　3.2　提高人員素質(zhì)
　　面對招標(biāo)管理人才匱乏的局面，應(yīng)大力加強相關(guān)人員的培訓(xùn)和教育：一是對本館相關(guān)人員教育培訓(xùn)。招標(biāo)管理是一項艱苦細(xì)致的工作，如果沒有工作認(rèn)真負(fù)責(zé)、奉公守法、廉潔自律的采訪人員和監(jiān)督人員，沒有高尚的職業(yè)道德和嫻熟的業(yè)務(wù)技能、管理知識、實踐經(jīng)驗是無法做好這一項工作的。故要加強現(xiàn)有人員的專業(yè)水平、工作業(yè)績和職業(yè)道德狀況的考核，對考核合格者，讓他們學(xué)習(xí)有關(guān)的專業(yè)知識，如《政府采購法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《合同法》、《指南》以及圖書情報專業(yè)知識，減少信息不對稱。二是對供應(yīng)商教育和培訓(xùn)，提高競爭力。鼓勵他們學(xué)習(xí)和掌握《政府采購法》的基本知識、基本要求、規(guī)定和競爭技巧，嚴(yán)格按照市場規(guī)則運作，以保護他們的合法權(quán)利，努力參與招標(biāo)活動。三是逐步建立高校評標(biāo)專家?guī)�，選擇那些權(quán)威高、專業(yè)素質(zhì)強、實踐經(jīng)驗豐富的專家學(xué)者進入專家?guī)欤瑸檎袠?biāo)提供人員條件，在目前每一個高校圖書館單獨建立專家?guī)焐杏欣щy的情況下，可以由同一城市或同一地區(qū)的圖書館建立聯(lián)合專家?guī)臁�對專家的招�?biāo)意見、觀點要給予法律或法規(guī)保障，使專家參與權(quán)與招標(biāo)委員會決策權(quán)間保持均衡。明確專家評價、論證，強化決策機構(gòu)對專家意見的回應(yīng)機制。
　　3.3　加強研究，完善制度
　　研究制度三個層面：文化認(rèn)知、規(guī)范以及強制(執(zhí)行和話語意識)在制度演變中各自所產(chǎn)生的作用、性質(zhì)以及價值觀、法律規(guī)章、管理和技術(shù)準(zhǔn)則出現(xiàn)的順序，國家、學(xué)校和行業(yè)、圖書館在招標(biāo)的地位和作用，制度如何發(fā)生，由誰制定，誰有權(quán)制定，國家、學(xué)校、圖書館制定規(guī)則的權(quán)限與邊界，制度的配套性和適應(yīng)性，制度規(guī)范范圍(采購數(shù)量和規(guī)模或特定項目)，阻礙制度變遷的力量(路徑依賴，還是特殊利益集團?)。微觀上，要繼續(xù)研究和完善對供應(yīng)商的評價標(biāo)準(zhǔn)和中文圖書合理折扣，這既是重點也是難點，建議中國圖書館學(xué)會委托相關(guān)專家學(xué)者，開展課題研究，考慮到研究成果的可行性，研究小組應(yīng)包括中文圖書研究學(xué)者(占多數(shù))、也有一定經(jīng)驗的館長、基層采訪人員；繼續(xù)完善或修訂與《政府采購法》、《普通高等學(xué)校圖書館章程》等不一致或矛盾之處，減少制度實施過程中，制度執(zhí)行主體在實施時困境；要細(xì)化修改《政府采購法》第七十一條處罰太輕的條款。《招標(biāo)投標(biāo)法》非常原則化而難以實際操作的條款。修訂制度時，要讓圖書館界專家、供應(yīng)商有較高的話語權(quán)。應(yīng)明確制度只能完善，不可能到達理想狀態(tài)，完善不是目的，完善招標(biāo)過程才是目的。
　　3.4　規(guī)范招標(biāo)機構(gòu)設(shè)置
　　一是招標(biāo)小組應(yīng)逐步減少紀(jì)檢、審計、財務(wù)、國資參與人數(shù)量，增加圖書館采訪人員數(shù)量。按照主體明確(紀(jì)檢、審計、財務(wù)是監(jiān)督者，不是采購人。只為招標(biāo)服務(wù)，不受制約和限制的人員，應(yīng)逐步退出具體招標(biāo)管理，最終與具體決策脫離，專門履行監(jiān)督職責(zé)；國資處是執(zhí)行機構(gòu)，圖書館既是執(zhí)行機構(gòu)，又是決策機構(gòu)，有權(quán)對采購種數(shù)、數(shù)量、各類之間的比例和協(xié)調(diào)關(guān)系做調(diào)整，在招標(biāo)中居核心地位)、職責(zé)分明、運行有序的原則，細(xì)分采購人、采購機構(gòu)、采購監(jiān)督管理部門需要劃分權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，避免因職責(zé)權(quán)限不清而導(dǎo)致采購過程混亂和采購效果低劣等情況的發(fā)生。二是嚴(yán)格監(jiān)督檢查。對評標(biāo)人素質(zhì)、評標(biāo)過程及合同執(zhí)行監(jiān)督部門、新聞媒體要全程參與。三是完善招標(biāo)信息網(wǎng)，減少簽訂并履行合同的交易成本；制度、規(guī)范、道德、監(jiān)督統(tǒng)一。正式制度與非正式制度關(guān)系、與其設(shè)計和實施主體(人)的關(guān)系，為什么在同一制度，各圖書館招標(biāo)結(jié)果不同，正式制度變遷到底自發(fā)的，還是外部推動的等問題將另文論述。

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