檔案.期刊編輯關(guān)于《中華人民共和國檔案法》第二輪修改的幾個(gè)問題芻議:個(gè)人檔案法

　　[摘要]認(rèn)為《中華人民共和國檔案法》第二輪修改將迥異于第一次修改，按立法學(xué)理論應(yīng)屬于修訂的范疇，該法修改的重點(diǎn)與難點(diǎn)分別在于檔案立法理念的重塑、集體所有與個(gè)人所有對(duì)國家與社會(huì)保存價(jià)值的檔案管理政策的適度調(diào)整、電子文件如何入“法”以及檔案機(jī)構(gòu)如何適應(yīng)并恰當(dāng)反映當(dāng)前檔案工作、檔案事業(yè)的現(xiàn)實(shí)等方面。
　　[關(guān)鍵詞]《中華人民共和國檔案法》修正修訂
　　[分類號(hào)]G270
　　
　　《中華人民共和國檔案法》(以下簡稱《檔案法》)自1988年1月1日實(shí)施至今已有20余年，它的頒布與實(shí)施對(duì)我國建立有中國特色的社會(huì)主義檔案事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制，樹立全社會(huì)的檔案意識(shí)及法制觀念，規(guī)范社會(huì)各類主體的檔案行為及相應(yīng)的責(zé)、權(quán)、利，進(jìn)而落實(shí)社會(huì)組織及公眾的檔案信息利用權(quán)、知情權(quán)等方面發(fā)揮了前所未有的巨大作用。但是，《檔案法》的起草和立法工作完成于上世紀(jì)80年代前、中期，從立法理念到立法技術(shù)上都不可避免地帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的特征和價(jià)值認(rèn)知痕跡。八屆全國人大常委會(huì)第二十次會(huì)議(1996年7月)雖然對(duì)其進(jìn)行了部分修改，如針對(duì)90年代出現(xiàn)的企事業(yè)單位轉(zhuǎn)制、兼并過程中涉及的檔案處置、檔案行政執(zhí)法主體的設(shè)定及完善等，但因本著“可改可不改者，不改”的“慎改”原則，修改內(nèi)容及所涉條款均有限。隨著改革開放及社會(huì)變革進(jìn)程加快，現(xiàn)行《檔案法》某些條款或內(nèi)容明顯滯后于檔案工作及檔案事業(yè)現(xiàn)狀。由此，社會(huì)各界對(duì)《檔案法》再度(即第二輪)修改呼聲日漸強(qiáng)烈，國家檔案局在遵循國家整體立法規(guī)劃的前提下，于2007年3月正式發(fā)出《關(guān)于征求(中華人民共和國檔案法)修改意見的通知》，相應(yīng)啟動(dòng)了第二輪修改的調(diào)研準(zhǔn)備工作。學(xué)術(shù)界對(duì)《檔案法》的第二輪修改也給予了相當(dāng)?shù)年P(guān)注，將相關(guān)課題列入國家社會(huì)科學(xué)基金指南目錄。2009年6月，國家檔案局又在安徽合肥召開了《檔案法》修改的座談會(huì)，就《檔案法》第二輪修改的有關(guān)問題進(jìn)行了研討。筆者以為，第二輪修改應(yīng)該圍繞以下方面展開。
　　
　　1　《檔案法》第二輪修改：“修正”抑或“修訂”?
　　
　　根據(jù)我國的立法學(xué)的相關(guān)理論，法律的修改可以區(qū)分為兩種形式：①修正；②修訂。
　　法律的“修正”與“修訂”該如何區(qū)別呢?①修改的內(nèi)容不同。法律的“修正”是指法定機(jī)關(guān)對(duì)法律的部分條款進(jìn)行修改，是局部的或者個(gè)別的修改。如十屆全國人大常委會(huì)第十八次會(huì)議于2005年10月27日通過的《關(guān)于修改(中華人民共和國個(gè)人所得稅法)的決定》，只對(duì)個(gè)人所得稅法的兩條內(nèi)容作了修改。有時(shí)法律的修正條款盡管不少，但從總體上來看還是局部的，不是全局的修改，只能是修正，不是修訂。②審議的內(nèi)容不同。法律的修正程序，通常需提出相應(yīng)的修正案草案，審議機(jī)關(guān)的審議也是針對(duì)修正案草案進(jìn)行的，未作修改的部分不予審議。而法律的“修訂”通常需提出全面的修訂草案，審議機(jī)關(guān)的審議是針對(duì)草案文本的全部內(nèi)容的審議，而不是針對(duì)修改內(nèi)容進(jìn)行審議。③表決的內(nèi)容不同。法律的修正在表決通過時(shí)，通過的是修改某某法律的決定或者修正案，如《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改(中華人民共和國審計(jì)法)的決定》；而法律的修訂，表決通過的是整個(gè)修訂草案。④公布的方式不同。法律的修正，其公布方式有兩種：一種是公布修改決定，即國家主席發(fā)布主席令公布全國人大常委會(huì)通過的法律修改決定，再由有關(guān)部門根據(jù)修改決定將修正后的法律予以重新公布；另一種是公布法律修正案，即國家主席發(fā)布主席令公布全國人大常委會(huì)通過的法律修正案，法律文本不重新公布，原法律條文保持不動(dòng)，引用法律時(shí)可直接引用法律修正案的條文。如1997年《刑法》頒布實(shí)施后，全國人大常委會(huì)通過了6個(gè)刑法修正案，刑法條文仍保持不動(dòng)；而法律的修訂，不需發(fā)布《關(guān)于某某法的修改決定》，而是以國家主席令的形式直接公布全國人大常委會(huì)修訂通過的法律文本全文，如2005年修訂的《公司法》。
　　據(jù)全國人大常委會(huì)法工委技術(shù)規(guī)范小組的意見，具備下列三種情況的，應(yīng)視為“修訂”形式：①需要修改的條文所占比例達(dá)到50％；②直接對(duì)有關(guān)法律原則條文的重大修改和創(chuàng)制，包括對(duì)法律指導(dǎo)思想、法律調(diào)整對(duì)象、重要制度等需要作出新的調(diào)整或修改；③原法律的篇章結(jié)構(gòu)需要作重要的調(diào)整變化。不具備上述條件的法律修改，除憲法、刑法修改采用修正案形式外，一般應(yīng)當(dāng)采用“修改決定”的形式。
　　筆者認(rèn)為，《檔案法》的第二輪修改應(yīng)該屬于“修訂”的范疇。本輪修改將明顯有別于第一次修改采取的“可改可不改的，不改”的“慎改”策略。第一輪修改，僅涉及四個(gè)條款中的三個(gè)問題，即《檔案法》第三章第16條、17條，第四章第19條及第五章第24條。但是如今的《檔案法》所面臨的檔案工作與檔案事業(yè)環(huán)境已經(jīng)與上世紀(jì)90年代中期發(fā)生了很大變化，與《檔案法》所調(diào)整的對(duì)象及社會(huì)關(guān)系存在交叉的《政府信息公開條例》已頒布實(shí)施、《中華人民共和國保守國家機(jī)密法》也修改在即(已列入近期立法規(guī)劃，并向全社會(huì)公布了《保密法》的征求意見稿)，社會(huì)各界呼吁應(yīng)建立與政府信息公開制度相適應(yīng)與配套的保密工作制度及檔案管理制度。在此背景下，《檔案法》的立法原則、指導(dǎo)思想及開放制度內(nèi)涵將作重大調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)相關(guān)法律、法規(guī)的立法原則和法律體系的內(nèi)在和諧與統(tǒng)一。盡管本輪修改的條文所占比例不一定會(huì)達(dá)到50％及以上，但是修改內(nèi)容將會(huì)涉及對(duì)原《檔案法》的法律原則條文的重大修改或創(chuàng)制。
　　《檔案法》剛剛頒布不久時(shí)，有人著文對(duì)《檔案法》的名稱表達(dá)自己的看法，他們主張用《檔案管理法》的名稱，且持這種觀點(diǎn)的人數(shù)不少。這就涉及到《檔案法》性質(zhì)的定位了。假如檔案立法是《中國人民共和國檔案管理法》的定位，那它就僅僅是檔案管理業(yè)務(wù)方面的行政法，其必要性將大大降低。說到底，社會(huì)各界與公眾對(duì)于檔案和檔案館的認(rèn)知和需求是通過檔案館提供的檔案信息服務(wù)來實(shí)現(xiàn)或體現(xiàn)的，而全國數(shù)千個(gè)檔案館的存在也是以滿足社會(huì)組織和公眾對(duì)于檔案信息需求而建立起來的。國家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)檔案工作和檔案事業(yè)領(lǐng)域的專門立法，必須也只能是對(duì)檔案利用或檔案信息服務(wù)領(lǐng)域的立法。據(jù)此，《檔案法》的第二輪修改，從結(jié)構(gòu)上說，應(yīng)該進(jìn)一步充實(shí)第四章“檔案的利用與公布”的內(nèi)容，從而改變現(xiàn)行《檔案法》第三章的內(nèi)容和條款大大超過第四章內(nèi)容條款的不盡合理的制度設(shè)計(jì)(當(dāng)然第四章某些條款的內(nèi)容規(guī)定也存在不盡合理的地方，如利用范圍的過度限制及利用目的的審查等)。當(dāng)然，類似現(xiàn)行《檔案法》第三條所稱的“一切國家機(jī)關(guān)、武裝力量、政黨、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和公民都有保護(hù)檔案的義務(wù)”這樣明顯有違權(quán)利與義務(wù)、需均衡統(tǒng)一表述的地方，也需作出相應(yīng)修改。
　　
　　2　第二輪修改的重點(diǎn)
　　
　　2.1
　　立法理念的調(diào)整――借鑒《政府信息公開條例》的立法原則
　　《政府信息公開條例》以政府信息公開是政府機(jī)關(guān)的義務(wù)為基礎(chǔ)，從公開主體、公開范圍、公開方式及監(jiān)督保障等方面對(duì)我國政府信息公開行為作出了全面 而又明確的制度規(guī)定。由于立法的時(shí)間差異以及價(jià)值理念的不同，我國的行政信息公開制度和檔案公開制度存在較大差異。有人甚至還做過這樣的模擬：2004年某人請(qǐng)求查閱某市某區(qū)房地產(chǎn)局的某現(xiàn)行政府信息，該政府信息也不屬于除外事項(xiàng)，該區(qū)房地產(chǎn)局對(duì)該政府信息予以公開，某人摘抄了該政府信息；相隔若干年后，此人再次請(qǐng)求查閱該政府信息(該政府信息是此人曾經(jīng)查閱過的信息，因所涉事項(xiàng)已處理完畢，已經(jīng)歸檔)。此時(shí)，盡管內(nèi)容沒有任何改變，但因該政府信息已經(jīng)成為檔案，須受《檔案法》規(guī)定的30年封閉期的限制而不能利用。同樣內(nèi)容的信息因?yàn)樵诓煌�的階段(“政府信息”與“檔案”)會(huì)得到完全不同的處理結(jié)果。
　　根據(jù)現(xiàn)行《檔案法》的規(guī)定，絕大部分的現(xiàn)行政府信息都要成為檔案，適用檔案開放規(guī)定。但如果完全適用《檔案法》的開放規(guī)定，將會(huì)影響公眾知情權(quán)的落實(shí)。鑒此，有學(xué)者提出應(yīng)該從定秘、解密、擴(kuò)大解釋、完善程序等方面淡化檔案開放和行政信息公開之間的差異，從而達(dá)成二者的和諧與一致�！墩�府信息公開條例》第18條規(guī)定的“自該政府信息形成或者變更之日起20個(gè)工作日內(nèi)予以公開”，是世界各國政府法制的一致的要求與慣例，更具有法律的正當(dāng)性和合法性。在這個(gè)事關(guān)全局性的立法原則上，《檔案法》的立法理念應(yīng)該實(shí)現(xiàn)與《政府信息公開條例》的立法理念相接軌與融合。
　　
　　2.2　電子文件如何入“法(《檔案法》)”
　　現(xiàn)行《檔案法》在起草、誕生階段，如今人們耳熟能詳?shù)碾娮游募�尚未在我國濫觴；第一輪修改時(shí)，電子文件在各級(jí)各類檔案館、檔案室以及機(jī)關(guān)文書工作中所占比重不大，與此有關(guān)的現(xiàn)實(shí)問題亦不突出，因此，電子文件也未能“人法”。但是，現(xiàn)如今的電子文件在現(xiàn)實(shí)的文書與檔案工作中的地位、比重與上世紀(jì)80年代、90年代的情形不可同日而語。據(jù)有關(guān)方面調(diào)研數(shù)據(jù)，2007年中央國家機(jī)關(guān)生成的電子文件數(shù)量占這些單位文件總量的72.7％，企事業(yè)單位中49％的受訪單位文件總量中，電子文件所占比重約為50％。國外的情況更是如此：美國前總統(tǒng)布什在任時(shí)期形成并且歸檔的電子文件數(shù)量比克林頓時(shí)期的儲(chǔ)存量增長了50倍(原來估計(jì)僅增長3倍)；2007年美國國家檔案館保存的電子文件數(shù)量為5億卷(FILES)，合100億件(Records)。
　　現(xiàn)行《檔案法》在這種背景下對(duì)電子文件的立法仍付之闕如，未能反映現(xiàn)實(shí)文書與檔案工作的狀況，顯然不合時(shí)宜，也不能不說是一種遺憾。由于電子文件管理方面缺乏權(quán)威的、位階較高的法律規(guī)范，無論是中央還是地方，我國的電子文件管理工作均面臨著各種各樣的問題。例如，電子文件的憑證作用不明確、電子文件的歸檔要求不統(tǒng)一、電子文件的使用及管理存在各種程度的風(fēng)險(xiǎn)等。實(shí)現(xiàn)電子文件管理的國家戰(zhàn)略必須未雨綢繆，必須強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)先行的理念。而立法定制是規(guī)范、完善電子文件管理，實(shí)現(xiàn)電子文件管理國家戰(zhàn)略的首要前提、主要途徑和題中應(yīng)有之意，電子文件管理必須有法可依。
　　電子文件如何入“法”?由“深入法”：需要對(duì)電子文件的特點(diǎn)、載體形式、電子文件認(rèn)證等各方面作全面深入、具體的立法；由“淺入法”：無需增補(bǔ)太多條款，只需界定電子文件的概念、形式及法律效力以及在管理過程中如何實(shí)現(xiàn)與傳統(tǒng)紙質(zhì)文件管理的有效整合與充分協(xié)調(diào)即可。當(dāng)然，為了保證電子文件的原始性、真實(shí)性和完整性的要求，相關(guān)條文中也應(yīng)該有所體現(xiàn)，如規(guī)定電子文件認(rèn)證服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)立及其權(quán)利、義務(wù)等。
　　甚至可以這樣說，《檔案法》的第二輪修改很大程度上是受《中華人民共和國政府信息公開條例》的立法理念對(duì)《檔案法》立法理念事實(shí)上造成的“倒逼”機(jī)制和電子文件在現(xiàn)今文書與檔案工作中的地位日隆這兩方面的巨大影響所引發(fā)的。如何規(guī)范電子文件的管理，實(shí)現(xiàn)電子文件管理的國家戰(zhàn)略應(yīng)是本輪修改工作的重中之重。
　　
　　2.3　操作性的關(guān)鍵作用
　　在我國，約80％的法律和90％的地方性法規(guī)及全部的行政法規(guī)、規(guī)章是由行政機(jī)關(guān)貫徹執(zhí)行的，在檔案行政執(zhí)法領(lǐng)域，基本也是同樣情況。立法的目的在于實(shí)施，如果法律、法規(guī)不能或不被適用，就會(huì)變成毫無用處的“具文”，呈現(xiàn)不應(yīng)有的法律、法規(guī)的虛置狀態(tài)。自《檔案法》頒布不久，有關(guān)部門就發(fā)出了《檔案法》執(zhí)法難的聲音，盡管經(jīng)過1996年八屆人大常委會(huì)的修改，但這種執(zhí)法難的聲音依然存在。筆者以為，我國許多法律、法規(guī)不能得到有效實(shí)施，固然有執(zhí)法、司法體制、機(jī)制的問題，但主要可能還是下列兩個(gè)方面的原因，從而導(dǎo)致執(zhí)法“不能”或無法“作為”：
　　?由于立法體制的原因，法律與法律之間或法規(guī)與法規(guī)之間各相關(guān)內(nèi)容銜接不夠。在各部現(xiàn)行法律經(jīng)全國人大及常委會(huì)通過審議之前的法律草案，通常是由該法律調(diào)整事項(xiàng)的主管部門提供、提交的，而各相關(guān)的法律、法規(guī)所規(guī)定的事項(xiàng)又往往分屬不同主管機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)范圍，加上立法時(shí)間先后及立法觀念的差異，使原本應(yīng)該內(nèi)在和諧、統(tǒng)一的法律體系往往由于“歸口”不一而缺乏彼此協(xié)調(diào)、配合機(jī)制，從而也無法實(shí)現(xiàn)各相關(guān)法律、法規(guī)之間的“無縫”銜接，以形成合力。現(xiàn)行《檔案法》與相關(guān)的《保密法》及現(xiàn)已開始實(shí)施近兩年的《政府信息公開條例》之間就存在此類問題。
　　?還存在一些立法技術(shù)問題。如《檔案法》第三條規(guī)定，“一切國家機(jī)關(guān)、武裝力量、政黨、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位都有保護(hù)檔案的義務(wù)”。按照法理，任何組織和個(gè)人都應(yīng)是權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一體，只強(qiáng)調(diào)義務(wù)而不突出權(quán)利――以實(shí)現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的平衡的片面性規(guī)定或表述，是典型的傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的邏輯與思維特征。國有檔案或檔案館(或公共檔案及公共檔案館)的立法也不便于摻入“集體所有和個(gè)人所有對(duì)國家和社會(huì)具有保存價(jià)值或者應(yīng)當(dāng)保密的檔案”，否則容易引起與國有或公共檔案管理和利用規(guī)定的纏繞，不便處理。
　　第一輪修改后的現(xiàn)行《檔案法》第24條規(guī)定，對(duì)“損毀、丟失屬于國家所有的檔案的”、“擅自提供、抄錄、公布、銷毀屬于國家所有的檔案的”、“涂改、偽造檔案的”、“擅自出賣或者轉(zhuǎn)讓檔案的”、“倒賣檔案牟利或者將檔案賣給、贈(zèng)送給外國人的”等八類違法行為，“由縣級(jí)以上人民政府檔案行政管理部門、有關(guān)主管部門對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員或者直接責(zé)任人員依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任”。理論上說，這八類違法行為都有可能構(gòu)成犯罪。但是1996年通過、1997年開始實(shí)施的現(xiàn)行《刑法》第329條規(guī)定的檔案犯罪――本罪構(gòu)成僅有兩種情況，即“搶奪、竊取國有檔案罪”與“擅自出賣、轉(zhuǎn)讓國有檔案罪”，兩者并不能實(shí)現(xiàn)完全銜接和有效整合。
　　再如，2001年2月發(fā)生在江蘇省某市的一起檔案行政訴訟案，案由是對(duì)《檔案法》第19條及《實(shí)施辦法》第20條中關(guān)于“經(jīng)濟(jì)、文化、科學(xué)、技術(shù)等類的檔案可以少于三十年”規(guī)定的理解，原、被告雙方發(fā)生了爭議。原告認(rèn)為，自己申請(qǐng)查閱和利用的是形成于1986年某市水利局向所屬某縣市水利局某水利站下?lián)芩��? 周轉(zhuǎn)金事項(xiàng)的文件，應(yīng)適用屬于19條所稱的“經(jīng)濟(jì)類”檔案的范疇，即可以適用“可以少于三十年”的規(guī)定，但是檔案館方面則堅(jiān)持認(rèn)為，原告所要查閱的文件屬于水利局的“文書檔案”，并非“經(jīng)濟(jì)類”檔案，故屬于尚未開放的檔案，不在開放范圍之內(nèi)。盡管訴訟結(jié)果法院采納了檔案局、檔案館方面的答辯理由，但是社會(huì)輿論似乎是另一種聲音。根據(jù)法理，行政訴訟中，原、被告雙方若對(duì)某一條法律、法規(guī)尤其是涉及行政法規(guī)或行政規(guī)章中的的條文理解發(fā)生爭議，應(yīng)作出不利于行政機(jī)關(guān)的解釋――約束性的解釋。檔案部門不能將自己內(nèi)部實(shí)施多年、但實(shí)質(zhì)上缺乏明確法律依據(jù)的做法或慣例強(qiáng)制社會(huì)組織或公眾接受。
　　立法的瑕疵、立法的漏洞、立法的空白、立法的沖突、立法內(nèi)容的脫離實(shí)際等立法技術(shù)及質(zhì)量問題，都屬于立法內(nèi)容的可操作性問題。
　　
　　2.4　“集體所有和個(gè)人所有對(duì)國家和社會(huì)具有保存價(jià)值的檔案”管理政策的適度調(diào)整
　　現(xiàn)行《檔案法》與世界有關(guān)國家的檔案立法慣例相比，在立法范圍和立法模式的選擇上存在明顯差異。就總體而言，國外檔案立法的特點(diǎn)是，檔案法規(guī)的調(diào)整對(duì)象――法律調(diào)整或管轄的范圍相對(duì)狹小而又明確，多數(shù)是公共檔案(或含國有檔案)與私人檔案分別立法。由于公共檔案與私人檔案的性質(zhì)與歸屬不同，從立法技術(shù)上說，分別立法或分散立法更便于技術(shù)處理，也有利于法律規(guī)范的內(nèi)在邏輯統(tǒng)一與協(xié)調(diào)。即使如1979年頒布的《法蘭西共和國檔案法》將“公共檔案”與“私人檔案”一并納入其調(diào)整范圍，但在立法技術(shù)與設(shè)計(jì)層面上還是采取了分立的方式(第二章為“公共檔案”，第三章為“私人檔案”)。多數(shù)情況是將私人檔案或個(gè)人檔案納入個(gè)人信息保護(hù)法或個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法的立法范圍，如美國、英國等。
　　而我國現(xiàn)行《檔案法》將性質(zhì)迥異于國有檔案(約略相當(dāng)于國外的“公共檔案”)的“集體所有和個(gè)人所有的對(duì)國家和社會(huì)具有保存價(jià)值或者應(yīng)當(dāng)保密的檔案”的管理和利用規(guī)范，一并納入第三章“檔案的管理”中，似有包辦和不合理的傾向，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的觀念與意識(shí)浸潤其中。對(duì)其管理或監(jiān)管中提出的“前款所列檔案，檔案所有者可以向國家檔案館寄存或者出賣；向國家檔案館以外的任何單位或者個(gè)人出賣的，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定由縣級(jí)以上人民政府檔案行政管理部門批準(zhǔn)”，具體措施難以得到當(dāng)事人的認(rèn)同。規(guī)定似乎很周密，但恐怕還是虛置的成分居多。筆者以為，第二輪修改中對(duì)“集體所有和個(gè)人所有的對(duì)國家和社會(huì)具有保存價(jià)值或者應(yīng)當(dāng)保密的檔案”的政策也應(yīng)做出與現(xiàn)行法律和相關(guān)政策一致的調(diào)整。既然承認(rèn)個(gè)人或其他社會(huì)組織可以擁有檔案的所有權(quán)，那么就應(yīng)該承認(rèn)他們對(duì)其所持有的檔案擁有完整的物權(quán)(當(dāng)然按照現(xiàn)行的文物、文獻(xiàn)或檔案出境政策還有一定的限制，假如檔案的所有權(quán)人――物權(quán)與該檔案中所包含的著作權(quán)分離，則還需受《著作權(quán)法》等法律的調(diào)整)。
　　
　　3　第二輪修改的難點(diǎn)
　　
　　我國現(xiàn)行的檔案工作及檔案事業(yè)體制的基礎(chǔ)是上世紀(jì)50年代建立的。1954年，仿照前蘇聯(lián)的經(jīng)驗(yàn)與做法，設(shè)立了直屬于國務(wù)院的主管全國檔案事業(yè)的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)――國家檔案局；與此同時(shí)，在50年代中后期開始從國家到地方陸續(xù)建立起中央、省、地級(jí)市(地區(qū))、縣(縣級(jí)市)等四級(jí)直接隸屬于檔案局的頗為完整系統(tǒng)的檔案工作實(shí)體組織――檔案館，從而形成了頗具中國特色的社會(huì)主義檔案事業(yè)體系。
　　但是，這種體制或體系無疑是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物。在第一輪修改的過程中，全國人大法工委的領(lǐng)導(dǎo)在作關(guān)于《檔案法》修改問題的講話中已經(jīng)涉及到了這個(gè)問題，對(duì)我國在檔案事業(yè)領(lǐng)域的這種高度集中的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)體制不無疑義。尤其是20世紀(jì)90年代以后，國家發(fā)展與改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，檔案工作中出現(xiàn)了較多、頗為尖銳的與傳統(tǒng)檔案工作及體制不相適應(yīng)現(xiàn)象。如，一方面，對(duì)各級(jí)各類檔案館的定位應(yīng)該與圖書館的職能基本相同，是“集中管理檔案的文化事業(yè)機(jī)構(gòu)”；但另一方面，檔案局與檔案館“?個(gè)機(jī)構(gòu)，兩塊牌子”，實(shí)行與行政機(jī)關(guān)相同的“朝九晚五”、節(jié)似日休息、遵守黨和政府所在地機(jī)關(guān)大院的作息時(shí)間和體制。假如要打破目前各地檔案館檔案利用者普遍較少的尷尬局面，一方面，固然要不斷豐富和優(yōu)化檔案館的館藏結(jié)構(gòu)；另一方面，檔案館也必須在調(diào)整作息時(shí)間、淡化行政機(jī)關(guān)性質(zhì)與職能、勇于走出政府大院、真正落實(shí)文化事業(yè)機(jī)構(gòu)的定位等方面不斷努力。
　　從1998年開始，國務(wù)院實(shí)行建國后的第6次行政機(jī)構(gòu)改革，檔案事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制在這次調(diào)整中重新歸口到黨委系統(tǒng)F面，不再列入國務(wù)院的機(jī)構(gòu)序列。盡管稱呼上還是“一個(gè)機(jī)構(gòu)，兩塊牌子”，但表述上發(fā)生了變化，由原來的“國家檔案局(中央檔案館)”變?yōu)椤爸醒霗n案館(國家檔案局)”。這種表述上的差異并非可有可無的文字游戲，而是具有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的重大變化，是對(duì)檔案管理部門職責(zé)功能的重新定位。
　　與國外檔案館的檔案開放率普遍在90％以上的狀況相比，我國檔案館的檔案開放率還不能令人樂觀�！稒n案法》實(shí)施至今已有20余年，但有的檔案館的檔案開放率尚不足10％。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國大多數(shù)的檔案館的檔案開放率占全部館藏的三分之一至四分之一之間，個(gè)別檔案館的檔案開放率達(dá)到全部館藏的70％。由此可見，各級(jí)檔案館在如何提高館藏檔案的開放率以滿足各類利用者的利用需求――切實(shí)轉(zhuǎn)變服務(wù)方式、提高服務(wù)質(zhì)量方面尚有不少工作要做。有學(xué)者還指出，從現(xiàn)行《檔案法》及其實(shí)施辦法中不僅看不到有關(guān)檔案利用權(quán)利的明確表述，而且從相關(guān)規(guī)定中也無法推導(dǎo)出檔案利用權(quán)利已經(jīng)是一項(xiàng)法定權(quán)利…。因此，檔案部門的職能轉(zhuǎn)變甚至重構(gòu)及對(duì)于充分滿足和落實(shí)公眾檔案利用權(quán)利的義務(wù)人法律地位的確認(rèn)，在《檔案法》第二輪修改中應(yīng)有更進(jìn)一步的展示。為此，現(xiàn)行《檔案法》需增設(shè)司法及行政救濟(jì)的條款。
　　據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計(jì)，截至2008年底，全國人大及其常委會(huì)已經(jīng)制定和出臺(tái)231部法律，這231部法律分屬7個(gè)部門，包括憲法與憲法相關(guān)法、行政法、民商法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑事法、訴訟法及仲裁程序法。應(yīng)當(dāng)說，目前構(gòu)成的我國法律體系的7個(gè)部門的法律基本齊全，但是法律結(jié)構(gòu)還不盡合理。其中，刑事、民事立法相對(duì)比較健全，而社會(huì)立法則相對(duì)滯后。筆者以為，類似于《檔案法》、已經(jīng)開始實(shí)施的《政府信息公開條例》以及已列入立法規(guī)劃的《中華人民共和國圖書館法》及國外普遍制定的《信息自由法》等法律，其根本性質(zhì)應(yīng)該屬于與公共服務(wù)活動(dòng)有關(guān)的社會(huì)立法的范疇。比《檔案法》、《圖書館法》及《公共信息服務(wù)法》等更為多數(shù)人關(guān)注的《新聞法》、《出版法》等也屬社會(huì)法分支，這類以滿足社會(huì)組織和公眾的法定權(quán)利(如知情權(quán))甚至是憲法權(quán)利的公益性的信息服務(wù)立法，是我國權(quán)力機(jī)關(guān)今后一段時(shí)間內(nèi)立法的重點(diǎn)之一。

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