財(cái)政年底突擊花錢隱憂 財(cái)政局長花錢,需要縣長批嗎

　　每年國家審計(jì)署的審計(jì)報(bào)告都是對公共財(cái)政被濫用的有力證明。今年6月份審計(jì)署發(fā)布的2010年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)結(jié)果就顯示，僅中央部門預(yù)算未執(zhí)行就有186.83億元。
　　雖然2011年的預(yù)算執(zhí)行情況還未整體披露，但陸續(xù)報(bào)出的地方財(cái)政預(yù)算審計(jì)報(bào)告，已能瞥見一隅，現(xiàn)狀仍然不容樂觀。
　　進(jìn)入最后一季了，財(cái)政突擊花錢的鬧劇就開始不厭其煩地重演了，幾成頑疾沉疴。
　　2011年前三季度財(cái)政支出完成預(yù)算的進(jìn)度只達(dá)到69.3%，未超過七成，但已經(jīng)比去年的同期進(jìn)度提高5個百分點(diǎn)。
　　按往年前九個月財(cái)政收入占全年實(shí)際財(cái)政收入的比例計(jì)算得出，2011年最后一個季度需要突擊花出去的錢也超過了3.8萬億元，并不比去年最后三個月突擊花掉的3.8144億元少。
　　重演的年終預(yù)算
　　中國真正意義上的預(yù)算改革，起始于1999年，國庫統(tǒng)一支付、政府采購、收支兩條線、政府收支分類、部門預(yù)算改革漸次展開，但這以后的進(jìn)展并不令人鼓舞。
　　戴斌（化名）是廣州某區(qū)政府財(cái)政局的公務(wù)員，工作內(nèi)容主要是負(fù)責(zé)本區(qū)各部門的預(yù)算編制以及年尾決算。
　　歲末年初，是他們的工作旺季，忙著編制預(yù)算方案，忙著決算還有哪個部門沒有花夠錢。每年進(jìn)入10月份，他就做好長期加班的心理準(zhǔn)備，一直要到3月份人大審議預(yù)算通過，才算真正忙完。
　　雖然財(cái)政預(yù)算體制改革年年強(qiáng)調(diào)，但在戴斌看來，自己的工作每年都一樣，沒什么變化。他覺得國庫集中支付系統(tǒng)就挺好的，哪個部門用了多少錢，用在哪了，一目了然。“我們要求�？顚Ｓ�，各種招投標(biāo)文件也很齊全，賬面上沒有什么問題。突擊花錢？我看沒有媒體說的那么嚴(yán)重�！贝鞅笳f。
　　但另一位稅務(wù)局的公務(wù)員卻抱怨，年底最忙了，因?yàn)閬碣I發(fā)票的人實(shí)在太多了。
　　年底扎堆買發(fā)票，起碼可以說明一個問題，就是每個單位都很忙�！疤�多工作項(xiàng)目集中在年底開展，要用到發(fā)票的地方自然就大大增多了�！鄙鲜龆悇�(wù)局公務(wù)員用自身經(jīng)驗(yàn)推論道。
　　雖然戴斌覺得，國庫集中支付系統(tǒng)的益處多多，但從每年審計(jì)署發(fā)布的結(jié)果來看，預(yù)算資金被截留、亂用，仍然比比皆是，年年上演。
　　媒體人王志安在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)的一條微博，也從側(cè)面表現(xiàn)了突擊花錢的現(xiàn)狀�！澳甑讓⒅粒�好幾個大學(xué)同學(xué)來北京學(xué)習(xí)，有黨校組織的，有行業(yè)內(nèi)部系統(tǒng)組織的。一問才知道，今年的預(yù)算必須想辦法花掉，否則就得退回去�，F(xiàn)在的政府真是有錢，一年30%的財(cái)政增長，花不完也舍不得給納稅人退些稅，而是千方百計(jì)要花掉�！�
　　審議形同虛設(shè)
　　2000年開始實(shí)施的部門預(yù)算被認(rèn)為是預(yù)算改革的一大進(jìn)步，但部門預(yù)算仍然存在諸多問題，預(yù)算的科學(xué)性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，預(yù)算編制時間短、規(guī)劃不夠。部門預(yù)算一般又分為基本支出和項(xiàng)目支出，但科目不細(xì)的問題在部門預(yù)算中大量存在。
　　譬如，戴斌對預(yù)算程序的時間表就有異議。
　　現(xiàn)行的預(yù)算程序大致可分為預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行監(jiān)督�！额A(yù)算法》規(guī)定，11月是中央下達(dá)各部門、地方要上報(bào)預(yù)算草案的時間。但這一點(diǎn)后來有所變化，一般都選擇性有所提前，所以最遲到了十月份，各部門就開始做預(yù)算編制的工作了。到了年底，一般預(yù)算草案就基本敲定了。
　　然而真正能把錢拿到手里，卻得等到3月份人大審議通過之后。
　　“花錢的周期是以自然年計(jì)算的，但要等到3月份以后預(yù)算才正式獲批，到了年中，七八月份，上級的文件就下來了，說執(zhí)行率太低，催著執(zhí)行預(yù)算項(xiàng)目。還不到半年時間，不可能執(zhí)行率高啊�！贝鞅筇娓鞑块T叫屈。
　　時代周報(bào)記者查閱，每到了年中，大至中央財(cái)政部，小到大大小小的地方財(cái)政局，都會發(fā)布或轉(zhuǎn)發(fā)類似《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理》的通知，催著把錢花完，其中，無一例外地都把預(yù)算執(zhí)行的時效性排在第一位。
　　錢怎么花不要緊，要緊的是要花出去。
　　而人大的審議監(jiān)督權(quán)也幾乎形同虛設(shè)�！额A(yù)算法》規(guī)定，預(yù)算草案由行政部門編制，由人大審查批準(zhǔn)。這意味著，人大只能就預(yù)算的整體進(jìn)行表決，只有完全同意和完全否決兩種極端的審議方式，而不能對不合理的具體項(xiàng)目進(jìn)行修改、調(diào)整。在此種情況下，即使是一些不合理的預(yù)算安排，地方人大也只能從大局出發(fā)，予以通過。這也是造成每年人代會上代表對財(cái)政預(yù)算安排質(zhì)疑不斷的原因。
　　目前全國只有三個地方的人大預(yù)算監(jiān)督條例里有預(yù)算修正權(quán)，廣東省是其中之一，但是其在2003年的一次修正嘗試并沒有成功。
　　就算人大發(fā)現(xiàn)了預(yù)算草案當(dāng)中的不合理之處，追究背后責(zé)任最后也常常無疾而終。
　　在2009年全國“兩會”上，人大代表、廣東中人集團(tuán)建設(shè)有限公司監(jiān)事會主席李永忠便發(fā)現(xiàn)同一項(xiàng)醫(yī)療衛(wèi)生支出的兩個不同地方數(shù)額相差103億元。昆明市人大常委會主任李培山便發(fā)現(xiàn)中央財(cái)政中，環(huán)保有幾十億元沒有花掉。更多的代表和委員指責(zé)預(yù)算草案中專項(xiàng)支付轉(zhuǎn)移太多，幾乎每個業(yè)務(wù)部門都有大筆專項(xiàng)資金，這“其他開支”用于何處，原因和依據(jù)皆無。
　　人大在履行后期監(jiān)督義務(wù)中，也經(jīng)常遭遇有心無力的窘境。
　　就在今年，廣州市人大代表終南山就曾經(jīng)對廣州亞運(yùn)賬本提出過質(zhì)疑，質(zhì)問亞運(yùn)會籌辦到底比原定預(yù)算方案多花了多少錢，掀起過一股人大代表齊齊炮轟亞運(yùn)賬本不合理的風(fēng)潮，最后迫使廣州市財(cái)政局出面聲明，承認(rèn)因舉辦亞運(yùn)會欠債884億。
　　但，債已經(jīng)欠下了。
　　信息公開死胡同
　　除此之外，更多游走在人大監(jiān)督之外的預(yù)算外資金陣營正越來越龐大。
　　“由于《預(yù)算法》不允許地方財(cái)政赤字，地方政府為追求地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，利用地方融資平臺大舉借債，留下巨大的債務(wù)黑洞，而這些債務(wù)由于沒有進(jìn)入預(yù)算體系，逃離在人大的監(jiān)督之外，成為引發(fā)地方財(cái)政危機(jī)的一大隱患�！敝醒胴�(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與稅收研究所副所長王俊在接受《南風(fēng)窗》記者采訪時如此公開表示。
　　舉辦大型盛會需要標(biāo)志性建筑，要有最高的塔樓，要有大劇院，要有城市廣場，要鋪設(shè)地鐵網(wǎng)絡(luò)，這是一筆不小的數(shù)目�！八�以廣州舉債辦亞運(yùn)，是巧妙利用融資平臺，這樣可以繞過人大審議。”申請公開[2008]39號文的廣州公民“巡洋艦”在接受時代周報(bào)記者采訪時表示。
　　“巡洋艦”口中的39號文，全稱《印發(fā)城市建設(shè)投融資體制改革方案的通知》，內(nèi)容涉及交通、水務(wù)、地鐵、燃?xì)�、垃圾處理、城建、亞運(yùn)城共七大板塊，分別被劃分至七大集團(tuán)手中，通過投融資方式建設(shè)市政民生項(xiàng)目。其中城建集團(tuán)投資建設(shè)的電視塔、海心沙、花城廣場項(xiàng)目是重點(diǎn)之一。
　　實(shí)際上，國內(nèi)各城市政府都有不同規(guī)模不同程度的投融資操作。而39號文到最后，仍然無法公之于眾，“巡洋艦”信息公開申請最終遭拒。
　　至此，財(cái)政預(yù)算體制又回到信息公開的死胡同�！八�有的根本原因，就在于監(jiān)督的力量太弱，人民作為外部監(jiān)督的力量缺失。”深圳“公共預(yù)算觀察志愿者”團(tuán)隊(duì)的組織者吳君亮說。
　　政府采購?fù)该鞫炔粔�，“公開招標(biāo)”不公開，公務(wù)員戴斌在支付系統(tǒng)所見的也不過是背后交易完成后的一紙文書，黑幕重重的情況俯拾皆是。在收支兩條線方面，仍然存在為單項(xiàng)工作目標(biāo)建立的收費(fèi)和基金等預(yù)算外資金，這些收入成為賬外賬。不間斷的輿論壓力下，“三公”經(jīng)費(fèi)也仍然遲遲不能全部掀開面紗。
　　2009年，因志愿者吳君亮的不懈追問，廣州市率先公布114個政府部門在2009年的預(yù)算，這是中國第一份網(wǎng)上公開的政府預(yù)算報(bào)告，供網(wǎng)民免費(fèi)上網(wǎng)下載。為此，廣州市財(cái)政局的網(wǎng)站一度因?yàn)榉鋼矶�至的下載瀏覽而“癱瘓”。
　　廣州市財(cái)政局局長張杰明接受新華社記者采訪時說：“這只是一個開始，明年只要我們的部門預(yù)算經(jīng)過人大會議審議通過，就立刻上網(wǎng)，向社會公開�！�
　　然而，時隔不過一年半，交口稱贊的“陽光政務(wù)”卻退步驚人，2011年2月，廣州主動公開預(yù)算的部門數(shù)量，從114個銳減至21個。
　　長期關(guān)注預(yù)算體制的天津財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授李煒光，在一個探討政府預(yù)算程序與透明度問題的論壇上曾指出，“從本質(zhì)上來說，預(yù)算首先不是一個經(jīng)濟(jì)的問題，而是一個政治的、法律的問題，是權(quán)力的歸屬問題�！�
　　李煒光表示：“過去有一句話叫做‘國王的錢袋子’，說的就是預(yù)算。貴族議會把國王的錢袋子搶過來，這就有了《大憲章》，國王不服氣再搶回去，于是就有了議會和國王之間的斗爭，在英國，這個斗爭至少進(jìn)行了400年。中國恰恰走到了這個十字路口，再往前走就是要搞預(yù)算的民主、法治�！�
　　

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