【政府采購(gòu)：不只是政府買(mǎi)東西】 政府采購(gòu)流程

　　到2008年，我國(guó)的《政府采購(gòu)法》已實(shí)施了五個(gè)年頭。五年來(lái)，政府采購(gòu)范圍和規(guī)模不斷擴(kuò)大。由2002年的1009.6億元增長(zhǎng)到2007年的4000億元，政府采購(gòu)已成為支持經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的重要力量�；仡櫸迥甑臍v程。政府采購(gòu)在提高政府采購(gòu)資金的使用效益，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，保護(hù)政府采購(gòu)當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)廉政建設(shè)，促進(jìn)國(guó)內(nèi)品牌發(fā)展和自主創(chuàng)新等方面起到了重大作用。
　　
　　新法規(guī)的立法目的以及扶持國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的規(guī)定
　　
　　在實(shí)施《政府采購(gòu)法》的基礎(chǔ)上，2007年國(guó)務(wù)院辦公廳又印發(fā)了《關(guān)于建立政府強(qiáng)制采購(gòu)節(jié)能產(chǎn)品制度的通知》。財(cái)政部、發(fā)改委頒布了調(diào)整后的《節(jié)能產(chǎn)品政府采購(gòu)清單》，這標(biāo)志著政府強(qiáng)制采購(gòu)節(jié)能產(chǎn)品制度正式實(shí)施。2007年，衛(wèi)生部頒布了《關(guān)于加強(qiáng)醫(yī)療器械集中采購(gòu)管理的通知》。明確指出集中采購(gòu)將成為今后我國(guó)醫(yī)療器械的主要采購(gòu)形式。2007年4月財(cái)政部頒布實(shí)施《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購(gòu)預(yù)算管理辦法》、《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購(gòu)評(píng)審辦法》和《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購(gòu)合同管理辦法》等三大辦法。
　　去年底。財(cái)政部公布了《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府首購(gòu)和訂購(gòu)管理辦法》和《政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品管理辦法》兩部新法規(guī)，明確鼓勵(lì)政府優(yōu)先采購(gòu)國(guó)內(nèi)自主創(chuàng)新產(chǎn)品。并規(guī)定政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品將實(shí)行審核管理。這是我國(guó)在去年底正式啟動(dòng)加入WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》談判的背景下新出臺(tái)的促進(jìn)自主創(chuàng)新的政府采購(gòu)配套政策措施，標(biāo)志著我國(guó)激勵(lì)自主創(chuàng)新的政府采購(gòu)制度日趨完善。
　　兩部新法規(guī)明確鼓勵(lì)政府優(yōu)先采購(gòu)國(guó)內(nèi)自主創(chuàng)新產(chǎn)品。并進(jìn)一步規(guī)范政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品的行為。此前，我國(guó)對(duì)政府采購(gòu)雖然提出了扶持國(guó)內(nèi)自主創(chuàng)新的要求，但沒(méi)有具體的實(shí)施細(xì)則，此次頒布的兩部新管理辦法則對(duì)這方面進(jìn)行了補(bǔ)充。使我國(guó)政府采購(gòu)對(duì)扶持自主創(chuàng)新有章可循，是我國(guó)政府采購(gòu)扶持自主創(chuàng)新的綱要。
　　
　　根據(jù)《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府首購(gòu)和訂購(gòu)管理辦法》，“首創(chuàng)和自主研發(fā)”是我國(guó)政府采購(gòu)產(chǎn)品實(shí)行首購(gòu)和訂購(gòu)必須具備的性質(zhì)，對(duì)于其中屬于自主創(chuàng)新產(chǎn)品的。新法規(guī)明確要求要“按照自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購(gòu)政策執(zhí)行”。運(yùn)用首購(gòu)制度和政府采購(gòu)合同制度扶持技術(shù)創(chuàng)新企業(yè)，是國(guó)際的通行做法和有效手段。20世紀(jì)五六十年代，美國(guó)的航天航空技術(shù)、計(jì)算機(jī)、半導(dǎo)體、集成電路等產(chǎn)業(yè)的建立和發(fā)展�；�本上都是靠政府采購(gòu)給予推動(dòng)。由政府出面采購(gòu)。降低這些產(chǎn)品早期進(jìn)入市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)第一次將“首購(gòu)”自主創(chuàng)新產(chǎn)品納入政府采購(gòu)政策當(dāng)中。將在一定程度上減少企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，激勵(lì)國(guó)內(nèi)企業(yè)更多地進(jìn)行自主創(chuàng)新。
　　此外，《政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品管理辦法》明確提出政府應(yīng)優(yōu)先采購(gòu)本國(guó)產(chǎn)品。確需采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品的。將實(shí)行審核管理。為促進(jìn)我國(guó)自主創(chuàng)新，法規(guī)還明確采購(gòu)人采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品時(shí)。應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“有利于本國(guó)企業(yè)自主創(chuàng)新或消化吸收核心技術(shù)”的原則，優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)向我國(guó)轉(zhuǎn)讓技術(shù)、提供培訓(xùn)服務(wù)及其他補(bǔ)償貿(mào)易措施的產(chǎn)品。
　　總之。兩部新法規(guī)的實(shí)施，將更有利于政府采購(gòu)在促進(jìn)國(guó)內(nèi)自主創(chuàng)新方面發(fā)揮作用，從而為國(guó)內(nèi)企業(yè)的自主創(chuàng)新提供一個(gè)更好的平臺(tái)和制度條件。
　　
　　新法規(guī)與WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》的關(guān)系
　　
　　《政府采購(gòu)協(xié)議》(Agreement on Government Procurement，GPA)是WTO代管的諸邊協(xié)議之一。是一個(gè)有關(guān)規(guī)范政府采購(gòu)程序與規(guī)則的權(quán)利與義務(wù)的法律框架。協(xié)議旨在保證締約方政府在采購(gòu)合同中不歧視其他締約方的商品(包括貨物、服務(wù))與供應(yīng)商。使有關(guān)政府采購(gòu)的法律、法規(guī)、程序和做法更加透明，并建立磋商、監(jiān)督和爭(zhēng)端解決的國(guó)際程序，確保政府采購(gòu)的公正、有效。同時(shí)關(guān)注發(fā)展中締約方特別是最不發(fā)達(dá)締約方的發(fā)展，并給其以特別的考慮和優(yōu)惠。以實(shí)現(xiàn)國(guó)際貿(mào)易的更大自由化和世界貿(mào)易的擴(kuò)大。改善世界貿(mào)易運(yùn)行環(huán)境。GPA共有24個(gè)條款、5個(gè)附件，規(guī)定了協(xié)議的宗旨、適用范圍、有關(guān)政府采購(gòu)的規(guī)則、成員間爭(zhēng)端的解決以及政府采購(gòu)委員會(huì)的職能等內(nèi)容。尤其在招標(biāo)程序、技術(shù)規(guī)范、供應(yīng)商資格審查、原產(chǎn)地規(guī)則等方面做了詳細(xì)的規(guī)定。
　　GPA作為一個(gè)諸邊協(xié)議。只對(duì)接受它的締約方適用。不參加的成員既不享受其權(quán)利。也不承擔(dān)其義務(wù)。目前該協(xié)議的主要成員是發(fā)達(dá)國(guó)家。發(fā)展中成員只有中國(guó)香港、以色列、新加坡等少數(shù)幾個(gè)。盡管中國(guó)承諾盡早創(chuàng)造條件加入該協(xié)議，但只是《政府采購(gòu)協(xié)議》的觀察員，而非成員。因此，中國(guó)在政府采購(gòu)中有很大的自主權(quán)。
　　2007年12月28日，中國(guó)簽署了加入GPA申請(qǐng)書(shū)，并將申請(qǐng)書(shū)及中國(guó)加入GPA初步出價(jià)清單遞交給世貿(mào)組織秘書(shū)處，標(biāo)志著我國(guó)正式啟動(dòng)加入GPA談判。而在此舉前一天，財(cái)政部正式發(fā)布了《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府首購(gòu)和訂購(gòu)管理辦法》和《政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品管理辦法》兩部新法規(guī)。這兩部行政法規(guī)在此時(shí)發(fā)布，表明了中國(guó)政府的態(tài)度：中國(guó)可以加入GPA。但仍保留運(yùn)用政府采購(gòu)工具扶持國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)。特別是扶持發(fā)展自主創(chuàng)新的先進(jìn)制造業(yè)。
　　從目前的情況來(lái)看，更好的品牌、質(zhì)量和技術(shù)而不是更低的價(jià)格，往往是我國(guó)政府采購(gòu)的一般偏好，而《政府采購(gòu)法》所規(guī)定的政府采購(gòu)優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)國(guó)產(chǎn)品的要求并未得到足夠的落實(shí)。這對(duì)我國(guó)產(chǎn)品和服務(wù)顯然是不利的。而加入GPA后，這種不利局面可能會(huì)加劇。因?yàn)镚PA締約方都是發(fā)達(dá)成員，它們的產(chǎn)品和服務(wù)在品牌、質(zhì)量和技術(shù)上往往占據(jù)顯著優(yōu)勢(shì)。因此，一般來(lái)看，加入GPA在開(kāi)放國(guó)內(nèi)市場(chǎng)方面的影響要大于開(kāi)拓外國(guó)市場(chǎng)。當(dāng)然，我國(guó)政府已經(jīng)做出啟動(dòng)談判的承諾，我國(guó)應(yīng)當(dāng)按照承諾提交出價(jià)清單，開(kāi)始談判，但必須考慮權(quán)利與責(zé)任的平衡。沒(méi)有必要急于完成GPA談判。
　　
　　政府采購(gòu)扶持本國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)
　　
　　在我國(guó)。實(shí)施政府采購(gòu)作為政府公共支出管理的手段。其根本目的是提高財(cái)政資金的使用效率和遏制腐敗，促進(jìn)功能產(chǎn)業(yè)發(fā)展。由于目前我國(guó)許多政府采購(gòu)領(lǐng)域已經(jīng)實(shí)行了國(guó)民待遇，甚至給予外國(guó)產(chǎn)品和服務(wù)更優(yōu)惠的待遇，這就使政府采購(gòu)喪失了扶持國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用。在中國(guó)加入WTO后，用于扶持和保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的手段已大大減少，如何充分利用政府采購(gòu)就顯得意義重大。政府采購(gòu)的買(mǎi)方是政府，其主動(dòng)權(quán)始終掌握在政府手中，盡管有程序上的規(guī)則和限制，但政府仍有充分的自主權(quán)來(lái)確定政府采購(gòu)的規(guī)則和結(jié)果。這就要求在政府采購(gòu)中切實(shí)貫徹優(yōu)先國(guó)產(chǎn)品的政策導(dǎo)向，即使中國(guó)加入了GPA，但在對(duì)GPA承諾的實(shí)施上仍有很多文章可做。
　　政府采購(gòu)對(duì)于支持和保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的作用主要體現(xiàn)為促進(jìn)企業(yè)的自主創(chuàng)新。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是由于政府采購(gòu)資金數(shù)額巨大。政府采購(gòu)為技術(shù)創(chuàng)新創(chuàng)造了一個(gè)市場(chǎng)。 對(duì)技術(shù)創(chuàng)新起著市場(chǎng)拉動(dòng)作用。政府的參與在一定程度上彌補(bǔ)了“市場(chǎng)失靈”的弊端；二是政府采購(gòu)對(duì)擬訂采購(gòu)物品的性能規(guī)格有明確要求，對(duì)技術(shù)創(chuàng)新起著導(dǎo)向作用；三是政府采購(gòu)市場(chǎng)可以充當(dāng)技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)品的實(shí)驗(yàn)場(chǎng)所。對(duì)技術(shù)創(chuàng)新起著風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)作用。發(fā)揮上述作用�？梢源蟠鬁p少影響技術(shù)創(chuàng)新的不確定因素，從而有效推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
　　利用政府采購(gòu)支持本國(guó)工業(yè)發(fā)展和自主創(chuàng)新。是政府義不容辭的職責(zé)，也是當(dāng)今世界各國(guó)通行的做法。雖然政府采購(gòu)不是保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的工具，但可以借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，把政府采購(gòu)當(dāng)作一種非關(guān)稅貿(mào)易措施扶持本國(guó)產(chǎn)業(yè)、推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新的工具。
　　目前。外國(guó)政府利用政府采購(gòu)扶持本國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和技術(shù)創(chuàng)新的方式主要有以下幾種：
　　一是規(guī)定國(guó)際采購(gòu)的本地含量。規(guī)定國(guó)際采購(gòu)中本地的產(chǎn)品和勞動(dòng)含量，保護(hù)本國(guó)的企業(yè)。如，以色列政府要求國(guó)際采購(gòu)至少有35％必須在國(guó)內(nèi)購(gòu)買(mǎi)；美國(guó)則要求必須至少購(gòu)買(mǎi)50％的國(guó)內(nèi)原材料和產(chǎn)品。
　　二是給予本國(guó)企業(yè)優(yōu)惠。給予國(guó)內(nèi)投標(biāo)人優(yōu)惠價(jià)格，如波蘭給國(guó)內(nèi)投標(biāo)者20％的價(jià)格優(yōu)惠。美國(guó)則給予國(guó)內(nèi)投標(biāo)商10％～30％的價(jià)格優(yōu)惠。
　　三是限制或禁止外國(guó)企業(yè)進(jìn)入。以國(guó)家安全、保護(hù)環(huán)境等正當(dāng)理由。禁止或限制外國(guó)供應(yīng)商進(jìn)入本國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)，如澳大利亞在環(huán)境產(chǎn)品方面的嚴(yán)格限制。
　　
　　完善我國(guó)政府采購(gòu)的政策建議
　　
　　首先，要完善政府采購(gòu)支持國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和自主創(chuàng)新的法律細(xì)則�，F(xiàn)有關(guān)于政府采購(gòu)支持自主創(chuàng)新的法規(guī)缺乏可操作性，還有待細(xì)化�？梢酝ㄟ^(guò)產(chǎn)品原產(chǎn)地的限制、價(jià)格優(yōu)惠、貿(mào)易補(bǔ)償?shù)仁侄蝸?lái)實(shí)現(xiàn)支持自主創(chuàng)新。政府在采購(gòu)貨物或簽訂公共工程委托合同時(shí)。若國(guó)內(nèi)能夠制造。必須購(gòu)買(mǎi)國(guó)內(nèi)產(chǎn)品或使用本國(guó)物資。原產(chǎn)地制造比率必須超過(guò)一定比例。只有在國(guó)內(nèi)商品價(jià)格高于外國(guó)價(jià)格的一定比例之上才能向國(guó)外采購(gòu)。對(duì)非軍用物資的貨物采購(gòu)價(jià)格、小企業(yè)和勞動(dòng)力過(guò)剩地區(qū)的產(chǎn)品價(jià)格、國(guó)防部采購(gòu)項(xiàng)目本國(guó)產(chǎn)品的價(jià)格，可高出外國(guó)產(chǎn)品價(jià)格的比例應(yīng)有差別。
　　其次。確定我國(guó)哪些工業(yè)部門(mén)、服務(wù)領(lǐng)域最需要采購(gòu)政策的保護(hù)，哪些采購(gòu)實(shí)體最適宜承擔(dān)實(shí)施公共政策目標(biāo)的職責(zé)。從而制定出一份開(kāi)放度最小的出價(jià)單。
　　第三。提高政府采購(gòu)限額。目前，我國(guó)各地政府采購(gòu)制度雖然規(guī)定了采購(gòu)限額。但普遍低于GPA的采購(gòu)起始限額。所以。在兼顧各地實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，適當(dāng)提高我國(guó)政府采購(gòu)限額，有利于保護(hù)我國(guó)國(guó)內(nèi)企業(yè)的利益。
　　第四，完善自主創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)定機(jī)制。自主創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)定是實(shí)施支持自主創(chuàng)新的政府采購(gòu)的前提。應(yīng)在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和結(jié)合我國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上加快建立自主創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)定機(jī)制。
　　第五，完善政府采購(gòu)實(shí)施模式。政府采購(gòu)的實(shí)施模式是要解決政府采購(gòu)的操作性問(wèn)題。目前。采購(gòu)數(shù)額巨大的工程采購(gòu)市場(chǎng)。不僅沒(méi)有貫徹“國(guó)貨原則”。甚至出現(xiàn)了歧視國(guó)內(nèi)供應(yīng)商的情況。至于其他的政策功能。由于操作細(xì)節(jié)不易控制。要么被束之高閣，要么成為地方保護(hù)主義等不公平競(jìng)爭(zhēng)的工具。這一方面有違GPA確立的政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放化、自由化的原則，另一方面。在實(shí)際操作中又沒(méi)有使用價(jià)值。因此。需要進(jìn)一步完善政府采購(gòu)的實(shí)施和操作模式。

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