重建市場邊界的基本法則_邊界談判與國際法則

　　“老一輩革命家對國際法事務(wù)非常重視” 　　 　　以毛澤東、周恩來、陳毅等為代表的老一輩革命家對國際法事務(wù)非常重視。新中國成立不久，中央人民政府就任命著名國際法專家周鯁生、劉澤榮、涂允檀和梅汝墩為外交部條約委員會法律顧問，凌其翰、倪征噢、李浩培為委員。外交部條約委員會改制為外交部條法司后，繼續(xù)在位于北京外交部街的清朝總理衙門舊址北樓二樓辦公。當(dāng)時，周總理每年在外交部舉辦由各司司長參加的宴會時，都特別邀請條法司專家共同赴宴，并與他一起坐在主桌。此外，周恩來和陳毅同志擔(dān)任外長期間，多次專程到條法司視察，并就有關(guān)事務(wù)咨詢顧問專家的意見，體現(xiàn)了中央領(lǐng)導(dǎo)對國際法事務(wù)的重視。
　　“文革”開始后，外交部條法司曾先后并入禮賓司、領(lǐng)事司和國際司，但因其承擔(dān)工作的重要性與專業(yè)性而最終得以恢復(fù)獨立建制。中華人民共和國恢復(fù)在聯(lián)合國合法席位后，尤其是改革開放開始后，中國加入了眾多國際組織，在國際舞臺上越來越活躍，參與國際事務(wù)越來越頻繁，這個大背景使國際法事務(wù)在我國外交工作中也越來越重要。
　　
　　邊界問題是國際法的重要內(nèi)容
　　
　　國家是國際法的主體，任何國家都不可能孤立存在。在國際交往中形成的有約束力的原則、規(guī)則和規(guī)章制度就是國際法。解決邊界問題的過程本身就是制定這些原則、規(guī)則和制度的過程；國際法的這些原則、規(guī)則和制度也貫穿在邊界問題的解決過程之中。
　　國界就是國家的界限。領(lǐng)土即是國家范圍線以內(nèi)的領(lǐng)陸、領(lǐng)水、領(lǐng)空等國家賴以存在的物質(zhì)載體，是構(gòu)成國家的最基本要素。國家邊界的確定與國際法密不可分，是國際法的重要組成部分。領(lǐng)土的性質(zhì)、劃分原則及取得方式等問題都與國際法密切相關(guān)。國際法是國家處理對外事務(wù)，尤其是與鄰國處理邊界糾紛的主要依據(jù)。
　　
　　我國建國初期根據(jù)國際法確立了解決邊界問題的基本原則
　　
　　我國解決邊界問題的基本原則是：通過外交途徑和平解決邊界問題；歷史上有條約的以條約為依據(jù)，歷史上沒有條約的根據(jù)傳統(tǒng)習(xí)慣加以解決；在解決邊界問題之前，保持邊界現(xiàn)狀；解決邊界問題的目的并非謀求獲取鄰國的土地，而是為了實現(xiàn)中國與鄰國邊界地區(qū)的長治久安。
　　
　　1　歷史上與鄰國簽訂有條約的，以條約為依據(jù)
　　清朝政府在與外國簽訂的邊界條約或類似性質(zhì)的法律文件中曾規(guī)定了與當(dāng)今俄羅斯、越南、老撾、蒙古等國的邊界，這成為新中國與這些鄰國談判解決邊界問題的歷史依據(jù)。
　　受到歷史條件和技術(shù)條件的局限，歷史上簽訂的邊界條約所規(guī)定的邊界與實際邊界狀況存在很大差異。例如，中俄邊界條約中有如下表述：“山高路遙、人跡罕至，遂遙指天山中梁為界�！边@種模糊性的規(guī)定既是由于中蘇西段邊界屬高原地貌，交通不便且空氣稀薄，兩國談判官員無法親臨實地造成的，也是由于當(dāng)時地理知識并未成熟，尚未出現(xiàn)“主航道中心線、山脊或分水嶺”等專業(yè)性概念造成的。這種由技術(shù)條件造成的勘界困難的情況在建國后也曾出現(xiàn)，如在中尼邊界勘界過程中，雙方外交代表都難以登上喜馬拉雅山頂親自查看邊界實際情況，只能先派出其他工作人員到邊界進行拍攝錄影，再向外交代表做出匯報。
　　再如，中俄歷史上簽訂的有關(guān)東段邊界的條約文本規(guī)定：“中俄邊界以額爾古納河一黑龍江烏蘇里江為界�！币袁F(xiàn)代國際法的眼光來看，這個表述沒有說清楚以江的什么位置為界，江心島嶼如何確定歸屬等問題，存在很多漏洞。這種狀況的出現(xiàn)，是由于在當(dāng)時的歷史條件下，國家大多只重視航行利益，還沒有認識到江湖作為國家的“綠色國土”所具有的漁業(yè)、能源等經(jīng)濟價值。這些由歷史條件造成的局限性，都是以上條約文本表述不確切的重要原因。
　　但客觀地講，歷史上簽訂的邊界條約，雖不精確但價值重大，按照當(dāng)時的歷史條件和技術(shù)條件，能對邊界劃分規(guī)定到如此程度已無可指責(zé)。
　　值得強調(diào)的是，歷史上中國參與簽訂的邊界條約很多是不平等條約。例如，中俄歷次邊界條約中，除《尼布楚條約》外均是不平等條約；國民政府時期的外長王世杰與蘇聯(lián)外長奠洛托夫簽訂的《中蘇友好條約》中，被迫承認了外蒙古的獨立。建國后有人認為，應(yīng)暫時擱置中國與鄰國的邊界問題談判，待國力強大后再解決邊界問題。這些意見雖源自拳拳愛國之心，但顯然是與國際法相關(guān)原則相悖的。根據(jù)國際法對政府繼承的有關(guān)規(guī)定，新政權(quán)有義務(wù)接受、承認相關(guān)邊界條約。而依靠武力解決邊界糾紛的方式，在二戰(zhàn)后已經(jīng)不被各國所承認。
　　因此，在建國前夕召開的第一屆全國政治協(xié)商會議上通過的《共同綱領(lǐng)》規(guī)定：對于國民黨政府與外國政府所訂立的各項條約和協(xié)定，中華人民共和國中央人民政府應(yīng)加以審查，按其內(nèi)容，分別予以承認、廢除、修改或重訂。這個規(guī)定也同樣適用于國民政府繼承的清政府與外國簽訂的有關(guān)條約。其中，巾國歷史上與外國簽訂的邊界條約屬于被“承認”的范疇，新成立的中華人民共和國繼承了歷史上簽訂的有關(guān)邊界問題的法律文件。依照這個原則，在中蘇邊界談判之初，中國就表示愿意以歷史上的不平等條約為談判基礎(chǔ)；戈爾巴喬夫訪華時，鄧小平同志再次表明了這個立場。
　　
　　2　歷史上與鄰國未簽訂過條約的，以傳統(tǒng)習(xí)慣為依據(jù)
　　國際法規(guī)定，對于歷史上無條約依據(jù)的邊界劃定以傳統(tǒng)習(xí)慣為依據(jù)，遵循“實際管轄”的原則。實際管轄涉及有效的防務(wù)、司法、行政管理等內(nèi)容。關(guān)于我國歷史上的實際管轄范圍問題，內(nèi)地及東南沿海地區(qū)相對明確，新疆地區(qū)在中俄有關(guān)邊界條約中也規(guī)定得比較清楚，而西南地區(qū)則相對復(fù)雜。
　　西藏、云南等地，歷史上長期被分割成眾多“頭人”的領(lǐng)地，由于某區(qū)域的頭人經(jīng)常發(fā)生更換，使確定該地的歷史管轄歸屬非常困難。這些地區(qū)在建國前后大多仍處于封建社會甚至奴隸社會時期，確定其歷史歸屬自然也應(yīng)遵照封建社會和奴隸社會的傳統(tǒng)習(xí)慣。這主要包括四個要素：行政區(qū)劃設(shè)置、防務(wù)、勞役及賦稅。因此，在新中國與西南部鄰國進行邊界談判的過程中，諸如當(dāng)?shù)鼐用裣蝾^人繳納賦稅的票據(jù)、服行勞役的記錄等都成為重要的歷史管轄確認依據(jù)。
　　又如南海問題。盡管上世紀80年代后才生效的《國際海洋法公約》對領(lǐng)海劃分、島嶼主權(quán)歸屬等問題作出了詳盡規(guī)定，但是我國對南海諸島的主權(quán)權(quán)利是歷史性的權(quán)利，是遵循無主地先占原則取得的。因此，我們將“南海歷來是中國領(lǐng)土一部分”作為擁有對南海主權(quán)的基本理由。封建社會時期，國家在無主地上“插旗放炮、公開宣示”并實現(xiàn)“較長時間無異議占領(lǐng)”即可被視作對這塊無主地獲得了主權(quán)。我國對南海諸島主權(quán)的獲得便是源自這種方式。
　　
　　邊界談判中的地名問題
　　
　　地名是國家訂立邊界條約文本的要素之一，如果談判雙方對某地稱呼方式不一致，便容易造成對邊界描述的混亂。
　　以中蘇邊界談判為例，雙方曾就海 蘭泡(蘇方稱布拉戈維申斯克)這一地名產(chǎn)生分歧。海蘭泡地區(qū)歷史上曾是中國領(lǐng)土，沙皇俄國在擴張過程中占為己有，并重新對這一地區(qū)進行了俄語命名。在邊界談判中，中方堅持要求在交換標(biāo)有主張線的地圖上使用“海蘭泡”這一名稱，而蘇方則要求使用“布拉戈維申斯克”這一名稱。蘇方認為，該地區(qū)已經(jīng)成為蘇聯(lián)領(lǐng)土，自然應(yīng)遵照蘇聯(lián)的命名方式，這符合聯(lián)合國地名委員會提出的“名從主人”的原則。中方代表則提出，由于該地區(qū)歷史上是中國領(lǐng)土，“海蘭泡”這一稱呼已經(jīng)成為中國東北地區(qū)民眾的慣用稱呼，蘇方應(yīng)該對中國民眾的習(xí)慣予以尊重；俄國原本就是通過侵略擴張的方式獲得了這片土地，中方已在歷史問題上做出了讓步，蘇聯(lián)應(yīng)照顧中國人民的民族情緒。蘇方代表原本擔(dān)心中國翻歷史舊賬，因此在中國代表的據(jù)理力爭下，最終同意采取同時保留雙方稱謂的方式解決這一問題，即雙方同意在共同勘界圖與雙邊條約中出現(xiàn)該地名時，在蘇方稱謂后加注括號寫入中方稱謂。同樣，對海參崴、廟街等地名也采取了同樣方式。
　　類似的事例還有中尼兩國邊界談判中對珠穆朗瑪峰稱謂問題的處理方式。珠穆朗瑪峰是世界第一高峰，尼方稱其為薩迦瑪塔峰。珠峰是中尼兩國人民心目中的“圣山”，具有獨特的地位，對其稱謂的處理方式直接影響兩國人民的民族情緒。最終，兩國同意采取各自命名的方式解決這一問題，在珠峰南麓注出薩迦瑪塔、北麓注出珠穆朗瑪，但指同一個山峰。
　　其實，中國政府一直重視邊境地區(qū)的稱謂問題。在1964年中蘇第一次邊界談判開始前，國務(wù)院就下發(fā)了關(guān)于“國內(nèi)地圖統(tǒng)一國界線畫法、建議對地名進行統(tǒng)一”的通知，以體現(xiàn)中國政府對地名問題的重視和對談判的誠意。另外，周恩來、陳毅等老一輩外交家十分重視廢除歷史上形成的帶有侮辱性的邊境地區(qū)地名或少數(shù)民族聚集地區(qū)地名。例如，我國分別將安東改稱丹東、將迪化改稱烏魯木齊、將鎮(zhèn)南關(guān)先后改稱睦南關(guān)和友誼關(guān)。
　　
　　國際法知識是外交官的重要“拐杖”
　　
　　條法司的工作專業(yè)性很強，從語言、地理、測繪到國際法、國際關(guān)系，各種知識都不可缺少。尤其需要強調(diào)的是，國際法知識是外交官開展工作要借助的重要“拐杖”。國際法是各國公認的國際關(guān)系行為準(zhǔn)則，外交官的工作更應(yīng)該以國際法作為重要的行為準(zhǔn)則。同時，劃界談判的工作更離不開國際法的相關(guān)知識，掌握了國際法的相關(guān)知識無疑會便于確定爭議領(lǐng)土，從而確定糾紛談判的重點。
　　以我國民眾普遍關(guān)注的珍寶島主權(quán)歸屬問題為例。我國參與談判的外交代表實際勘察珍寶島地形時，根據(jù)豐富的工作經(jīng)驗和地理、國際法常識，很容易得出這樣的結(jié)論：珍寶島位于烏蘇里江主航道中心線中國一側(cè)，無可爭議地應(yīng)是中國的領(lǐng)土。因此，盡管珍寶島的主權(quán)歸屬備受矚目，但我們并未將這一問題作為談判重點，因為相關(guān)的事實是清楚的，國際法的相關(guān)規(guī)定也是十分清楚的。
　　“以事實為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩”。在運用國際法這個武器捍衛(wèi)國家利益時，同樣應(yīng)該遵循這個原則。
　　
　　以自然地貌劃界時對國際法規(guī)定所做的變通
　　
　　以山峰、河流作為國家邊界是常有的現(xiàn)象。按照公認的國際法準(zhǔn)則，以山作為邊界，應(yīng)選取兩大流域的分水嶺或同一流域兩大支流的山脊作為邊界；以河流作為邊界，如果界河是通航河流，應(yīng)以主航道中心線為界，如果界河是非通航河流，則以主流或河流中心線為界。
　　在談判過程中，經(jīng)常會遇到國際法規(guī)定中未涉及的情況。如中蘇西段邊界談判中，涉及判斷霍爾果斯河(現(xiàn)為中國與哈薩克斯坦的界河)河源的問題。經(jīng)過中蘇雙方的交涉，最終蘇方同意了由中方提出的判斷河流主源頭的方法：距離最長的源頭河段為主源；距離相同的情況下，以水量大的河段作為主源；距離與水量都相同的情況下，以與干流流向的一致程度作為判斷依據(jù)。
　　又如，中蘇西段邊界談判過程中出現(xiàn)的汗騰格里峰段劃界問題。汗騰格里峰現(xiàn)為中、哈、吉三國的交界點，在中俄歷史上簽訂的西段界約中曾將汗騰格里峰作為中俄界點。實際上，汗騰格里峰并未處于分水嶺上，與其緊緊相鄰的托木爾峰比它的海拔更高。本著尊重中俄界約對界點所做規(guī)定的態(tài)度，同時考慮到實際分水嶺線有被冰川切斷的狀況，中蘇雙方同意保留汗騰格里峰作為兩國界點，并對該段邊界進行了文字與地圖上更細致的描述。
　　再如，中法兩國在19世紀末簽訂的《桂越界約》，曾粗略規(guī)定了中國廣西地區(qū)和越南的邊界。由于廣西多喀斯特地貌，山峰多為拔地而起，難見連綿的山脈，因此確定分水呤或山脊十分困難，這就使得中越兩國不得不以“立界樁、畫直線”的方式變通地解決了劃界問題。
　　
　　談判解決邊界問題的具體程序
　　
　　談判的基礎(chǔ)性工作是確定爭議領(lǐng)士，這是以雙方交換大比例尺地圖的形式進行的。雙方在地圖上標(biāo)示不一致之處，即為邊界爭議地區(qū)。由制圖準(zhǔn)確性造成的河流中心線、分水嶺或山脊線的不一致，由雙方在會談紀要中進行記錄，在勘界過程中加以解決。
　　勘界過程開始前，雙方要簽訂九個文件，分別是：《聯(lián)合勘界委員會條例》，規(guī)定聯(lián)合勘界委員會的工作原則與主要任務(wù)；《聯(lián)合工作組細則》，聯(lián)合工作組是聯(lián)合勘界委員會的下屬機構(gòu)，負責(zé)實地勘界與立樁等工作；《界標(biāo)工作測量細則》，規(guī)定界標(biāo)測量方法與精度范圍；《水文工作測量細則》，規(guī)定水文測量的方法、水文圖及等深線的繪制方法等；《測圖組工作測量細則》，規(guī)定大比例尺地圖的測繪與修正工作細則；《過境簡化規(guī)則細則》，準(zhǔn)許雙方勘界人員可在對方國境五公里內(nèi)自由活動；《以界標(biāo)標(biāo)識國界細則》；《起草議定書細則》及《文件整理出版細則》。此外，雙方還要約定界樁的樹立位置。屬于以下情況的，需要樹立界樁：國界急劇變化地段或?qū)嶋H不易確定地段；界線與公路或鐵路交匯處；大型居民點或生產(chǎn)活動活躍地段；內(nèi)河與界河匯合處；界河河床與主航道可能發(fā)生變化的地段；水界與陸界相互轉(zhuǎn)換地段以及以直線方式劃界時相鄰兩個界樁位于不同行政區(qū)劃的地段。
　　勘界議定書及其附圖需要雙方政府代表簽字，在各自履行國內(nèi)法定程序并相互交換批準(zhǔn)書后生效。在我國，使勘界議定書及其附圖生效的國內(nèi)法定程序，包括全國人民代表大會常務(wù)委員會的批準(zhǔn)或國務(wù)院的核準(zhǔn)。按照慣例，要由外交部、公安部和國防部共同通知有關(guān)部門執(zhí)行。
　　以上工作細則大多是在解決各條邊界過程中形成的，這生動地說明了邊界問題的解決過程本身就是豐富與發(fā)展國際法的過程。

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