民工子女義務(wù)教育：財政誰來補？|2018改為12年義務(wù)教育

　　 例行考察觸及全國性難題 　　 6月中旬，上海市閔行區(qū)人大代表、政協(xié)、委員―行數(shù)十人，在“關(guān)懷未成年人成長”的主題下，對轄區(qū)內(nèi)學(xué)校進(jìn)行了一次大規(guī)模的視察和調(diào)研活動。這次視察的重點，是轄區(qū)內(nèi)民工子女的教育情況。
　　這個看似例行的考察，卻觸及一個傘國性的難題，這一點恐怕連這些代表和委員們也未曾意識到。
　　這個所謂全國性的難題，也就是此前(六一國際兒童節(jié)期間)閔行區(qū)教育局，向區(qū)人大和政協(xié)以及有關(guān)上級部門所怍的“閔行區(qū)進(jìn)城務(wù)丁就業(yè)農(nóng)民子女教育情況匯報”中所重點提到的兩大難題，即“經(jīng)費問題”和“規(guī)劃問題”。
　　按照國辦發(fā)(2003)78號文件強調(diào)的“兩為主”的原則，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女就學(xué)應(yīng)該“以流人地政府管理為主和以全日制公辦中小學(xué)為主”。這就意味著，如果閔行區(qū)現(xiàn)有4．8萬多名民工子女全部由公辦中小學(xué)接納，則必然牽涉到學(xué)校、師資、經(jīng)贊、辦學(xué)規(guī)劃，土地安排等諸多問題。
　　如果不折不扣地按照國辦發(fā)78號文件“兩為卞”的原則和“―視同仁”的要求來辦，則閔行區(qū)需要多大的支出呢?
　　閔行區(qū)教育局負(fù)責(zé)民丁子女義務(wù)教育工作的王金庚向記者算了幾筆大賬：按照學(xué)生人均每午6000元財政撥款汁算，則閔財政需向4．8萬多名民工子女新增撥款近3億元。
　　
　　“浦東模式”的困惑
　　
　　 與閔行區(qū)相同的是， 亡海浦東新區(qū)也是一個人口導(dǎo)入?yún)^(qū)，其中外來民工占了大頭。目前市住人口180多萬，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民大約有60至70萬，而進(jìn)入浦東就讀的民上子女已近5萬，與閔行區(qū)不相上F。
　　但與閉行不同的足，浦爾新區(qū)落實民工子女教育步子邊得比較大。據(jù)介紹，浦東新區(qū)曾對轄區(qū)內(nèi)的民工學(xué)校進(jìn)行過兩次規(guī)范治理。第一次是2002年的F半年；第二次是2003午的9月份，即中央六部委“意見” 下發(fā)之后(也叫國辦發(fā)7口號文件)。
　　前一次的規(guī)范汁理，側(cè)重于“整頓”，當(dāng)時一次性就關(guān)，停、并，轉(zhuǎn)了30余所民工簡易學(xué)校。后一次的規(guī)范治理，由于有中央78號文什明確提山的“兩為主”原則，所以冶理重在“安置”，即將民工子女適齡兒童的近40％，安置到公訂中小學(xué)就瀆。
　　安置按3種模式運作：一是進(jìn)入公立學(xué)�！巴卑唷本妥x，實行同等待遇，止城鄉(xiāng)徹底融合：二是在公立學(xué)校單蝕設(shè)班，便于因材施教，針對教育，實行A、B級“走班制”，既相對獨立，又可以實現(xiàn)融合；三是利用前幾年“達(dá)標(biāo)”工程撤扦的一些校舍，單獨設(shè)校。
　　此舉曾被境外媒體稱之為“浦東模式”，井被刁；少其他城區(qū)所借鑒，乃至全盤拷貝。不過，據(jù)了解，很多城區(qū)只是拷貝了“浦東模式”的外殼，而沒有施行其相關(guān)的實質(zhì)性內(nèi)容。
　　所謂“實質(zhì)性”內(nèi)容，也就是給予接收學(xué)�！耙欢ū壤�”的教育經(jīng)費補貼，也叫“錢跟人走”、“政府購買學(xué)位”。據(jù)浦東新區(qū)社會發(fā)展局辦公室的張立敏先生透露，這“一定比例”其實也只是生均公用經(jīng)費定額部分(不包括基建費用、軟硬件投入等)，通常是牛均每學(xué)期600―700元。
　　聽說浦東新區(qū)大批量地安置民工子女進(jìn)入公辦學(xué)校就讀，而且還不收“贊助費”，這自然令許多民工欣喜若狂，消息傳山后，很多民工便紛紛把子女弄到浦東就學(xué)。一時間，公立學(xué)校人滿為患，難以招架。這就是后來在浦東流傳很廣但又諱莫如深的所謂教育的“洼地效應(yīng)”理論。
　　“汁地效應(yīng)”形成之后，許多公立學(xué)校便開始叫喊：學(xué)生急增，擠占資源，政府要增加經(jīng)費。這一喊卻把區(qū)政府有關(guān)當(dāng)局喊出了一身大汗。因為如果按照公立學(xué)校牛均每學(xué)年5000元撥付，按5萬民丁子女的40％進(jìn)入公辦學(xué)校汁算，則每年至少要增撥1億元，還有師資、基建等其它軟硬件的配套等等。真是不算不知道．一算嚇一跳。
　　于是，以前還比較高調(diào)的浦東新區(qū)，開始180度轉(zhuǎn)向，從此變得“含蓄”起來。當(dāng)記者前去采訪民工子女教育有關(guān)事宜時，有關(guān)官員總是以“還不成熟，不便報道”為借口，將記者拒之門外，或敷衍了豐。
　　 為此，坊間還傳出一個段子：有個記者曾“正面”報道和評論此事而吃了批汗，結(jié)果不服，便要與某某領(lǐng)導(dǎo)打筆墨官司。這個故事后來被一些好事者封之為“經(jīng)典的拍馬屁拍到馬蹄上”。
　　當(dāng)然，浦東新區(qū)教育主管當(dāng)局也并沒有因為“洼地效應(yīng)”而放棄了它應(yīng)有的職責(zé)，至少有關(guān)官員的言談是這樣。不過．現(xiàn)在他¨的行動卻格外謹(jǐn)慎起來，比較而言。某些舉措的推行就顯得古―些遲疑和猶豫。
　　浦東薪區(qū)社發(fā)局一名不愿縣名的官員對記者說，城市化呈經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然，農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移也是不可逆轉(zhuǎn)的，這個道理大家都清楚。可現(xiàn)在呈，進(jìn)城務(wù)工子女就學(xué)解決得越好，來的人就越多，然而資源畢竟有限，這不能下令人憂慮。
　　這名官員還說，人來多了，相應(yīng)的負(fù)擔(dān)就增多了，風(fēng)險也增大了，尤其是安全隱患更不可小視。而且，人來多了，一時問題解決不了，對政府的形象也不好。所以他們感到進(jìn)退維谷，很困惑。
　　上海社會科學(xué)院一名研究區(qū)域經(jīng)濟(jì)的學(xué)者則一針見血地指出，所謂“困惑”只是表象，骨子里呈激勵機(jī)制的缺失。因為日前的干部管理體制和考核機(jī)制，順理成章地把地方政府官員塑造成“自掃門前雪”一族。因為掃好了“門前雪”，他就有可能被晉級獎勵，因此他根本沒有積極性去管“他人瓦上霜”。即便他有“胸懷全球、放眼世界”的心胸和眼光，可地方財政預(yù)算的剛性約束也不允許他從容地“高風(fēng)亮節(jié)”。
　　所以，當(dāng)外農(nóng)民工子女大量涌人時，對于這種“額外”的事務(wù)，地方政府官員一般沒有太大的興趣．即便有中央的釘頭文件在，通常電只不過做做面子上的文章罷了。指望他烘心盡力、把工作做得扎實到位，一般是下現(xiàn)實的。除非將它納入到官員的政績考核系統(tǒng)中去，或者是止事權(quán)與財權(quán)同步運行、盡量對稱。才能實現(xiàn)理想的效果。這電足現(xiàn)代政治運作的基本規(guī)律。
　　
　　張正綿的焦慮
　　
　　民力、學(xué)�？谧右膊缓眠^。
　　張正綿說起來是個幸運者，這個五短身材的中年男子，7年前只身從安徽壽縣來閔行辦學(xué)，真正是赤手空拳打天下。一晃六七年過去了，他所創(chuàng)辦的幼凸小學(xué)現(xiàn)在多少也有了些模桿。局促在一片低矮散亂居民區(qū)里的幼市小學(xué)，擁有1200多個學(xué)生，36名教師。在闊行現(xiàn)存的41所民工學(xué)校中，張正綿的幼苗小學(xué)比―卜不足，比下有余。
　　但與卜海的公辦小學(xué)比起來，幼苗小學(xué)還是像個膽怯、丑陋的鄉(xiāng)叫、姑娘。幾排低矮的小平房圍成兩個院落，就算是學(xué)校了。其狹小和寒磣自不待言。但細(xì)心的人能注意到，校園呈干凈利落的，它于表明主人還呈盡心的。
　　據(jù)張正綿校長介紹，校園是當(dāng)?shù)夭宿r(nóng)在自家‘片菜地上臨時建起來的．年租金15萬元。張告訴記者說，幸虧這：5萬元的年租金是幾年前訂的合同，要是放到現(xiàn)在，至少也要4口～50萬元，那么就是小吃小喝，恐怕連女這個房租也交小起。
　　說到這里，張的臉上露山幾分慶幸的紅光。怛閃爍的紅光里，又分明深藏著幾分難以擺脫的焦慮。當(dāng)記者問及學(xué)校眼下有何困難時，張說，“困難時期早過了，現(xiàn)在主要是擔(dān)心�！�
　　“擔(dān)心什么?”
　　張劉記者傾訴說，擔(dān)心的主要有三點。一呈學(xué)校所在的地帶正面臨著拆遷，且大部分學(xué)牛家的向租房也將 并拆除，而擔(dān)拆遷電就意味著學(xué)校的死亡。所以，“一想起拆遷這件事就愁得吃下下占皈，睡不著覺，但又有什么辦法呢?”張正綿長嘆了門氣，沉默良久。
　　二是政策不明朗。區(qū)政府的規(guī)劃中沒有包括他們這樣的學(xué)校，學(xué)校是死是活，只能靠自己。而且辦學(xué)資金也只能靠學(xué)生交的那點學(xué)費勉強維持著，想發(fā)展，實在是難。
　　三是學(xué)生安傘問題。因為學(xué)校等于是自己私人辦的，所有學(xué)生的安全風(fēng)險就只能是自己一人扛起來。學(xué)校每天派兩輛大客車接送學(xué)生，但總是提心吊膽的�！暗鹊酵砩�7點鐘還沒有電話打來，心才算放下來。因為――旦發(fā)生意外事故，也就意味著學(xué)校就此完蛋了�！�
　　當(dāng)問及學(xué)校將來的打算，張的臉上顯出一片茫然。他說，不知道未來是什么樣子，也許根本就沒有未來。
　　對此，閔行區(qū)教育局負(fù)責(zé)民工學(xué)校的王金庚證實說，張校長說的都是實話。目前，區(qū)教育財政安排里確實沒有民工學(xué)校這一塊。區(qū)教育主管部門劉民工學(xué)校的支持，也只是把一些公辦學(xué)校淘汰下來的課桌倚，辦公櫥、舊樂器、舊電腦等免費送給這些民工學(xué)校。還有，過節(jié)的時候，區(qū)里和鎮(zhèn)亡也會送去一些慰問金什么的。除此之外，別的物匝支持就不多了。
　　對民工子女教育，現(xiàn)在中央很重視，具體主管部門也很重視，但這些都不能解決全部問題，因為中央的政策太宏觀、太原則，而地方教育主管部門既沒有時權(quán)，也沒有土地等規(guī)劃權(quán)，因此現(xiàn)狀只能是，辦學(xué)者處于觀望狀態(tài)，工作處于維持狀態(tài)，民工學(xué)校處廠“漂流”狀態(tài)。王老師補充說。
　　所謂“漂流”狀態(tài)，王老師的解釋呈：目前―卜海民工學(xué)校大體分布在內(nèi)環(huán)線外(第一圈)，外環(huán)線內(nèi)外(第二圈)以及縣區(qū)交界地帶(第三圈)，其中外環(huán)線內(nèi)外(第二圈)最多。隨著城市房地產(chǎn)開發(fā)由內(nèi)向外推進(jìn)，民工簡易學(xué)校也正由內(nèi)向外被迫白發(fā)“漂流”，即由第一圈向第二圈，第三圈“漂流”擴(kuò)散。
　　
　　財政真空誰來補?
　　
　　根據(jù)現(xiàn)行體制，我國義務(wù)教育費用主要由各地各級政府負(fù)責(zé)。在農(nóng)村，主要由縣鄉(xiāng)兩級政府從財政收入中劃出―定比例，作為義務(wù)教育的經(jīng)費投人；在城市，主要由區(qū)財政負(fù)責(zé)這筆經(jīng)費的支出。
　　當(dāng)農(nóng)村剩余勞動力流向城市時，農(nóng)村縣鄉(xiāng)政府對義務(wù)教育的投入不可能隨著打工者進(jìn)入城市。而城市區(qū)政府從財政中劃出的經(jīng)費，則專供轄區(qū)內(nèi)的市民子女接受義務(wù)教育之用，并不包括進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)子女。如此制度安排，則進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民―女義務(wù)教育的財政經(jīng)費自然便懸置成“空”。
　　那么，民工子女義務(wù)教育的財政真究竟由誰宋填補?
　　按照事權(quán)、財權(quán)對稱的理淪推論，民工子女義務(wù)教育的財政真空，理應(yīng)由，央財政通過轉(zhuǎn)移支付的方式來填補。
　　因為城市化既是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然，是國家發(fā)展的一項戰(zhàn)略選擇。而國家二選擇廠城市化的發(fā)展戰(zhàn)略，也就意味著村剩余勞動力必然要向城鎮(zhèn)大規(guī)模地移，隨之而來的自然是進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的弟們。
　　也就是說，這些進(jìn)城務(wù)工子女的義教育事務(wù)主要是一種國家性質(zhì)的事務(wù)。然是國家性質(zhì)的事務(wù)，那么理所當(dāng)然地就應(yīng)該由國家作統(tǒng)一的財政預(yù)算安排，以解決。
　　而同辦發(fā)78號文件明確要求，教育門對進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工子女要“―視仁”，可能正是基于這樣的邏輯考慮：民子女義務(wù)教育事務(wù)地方政府必須做起來但也沒有人說只做事不給錢。
　　從這個意義上看，地方政府財政沒安排經(jīng)費或盼望著中央財政轉(zhuǎn)移支付是以理解的，也是可以期待的。
　　然而，有人并不認(rèn)同這一點。采訪畔有專家：自言不諱地對記者說，農(nóng)民進(jìn)城工，為城市二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了低成本的勞動力，為城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展立下了汗馬功勞，是他們建造了我們的城市，撈靚了我們的城市，為我們的城市建設(shè)流汗出力，作山了巨大的貢獻(xiàn)，開巳他們也納了稅，因此他們子女的義務(wù)教育理應(yīng)和城里的孩子“一視同仁”，他們子女教育的費用理應(yīng)由得益、受惠的地方政府出資解決。
　　而北京一名從事多年基礎(chǔ)教育研究的學(xué)者則建議，十央財政轉(zhuǎn)移支付拿大頭，約占費用的60％；生員流入地地方政府財政拿小頭，占費用的40％。這樣的制度設(shè)汁，―來保證了公平，二來電兼顧了地方利益。這名學(xué)者還補充說，如果條件允許，個人也不妨拿一點，目的在于增加一些約束因素。
　　 這名學(xué)者的后 點設(shè)想，與上誨浦東新區(qū)正在實行的，鼓勵和支持一些正規(guī)民辦學(xué)校接納進(jìn)城務(wù)丁農(nóng)民子女就讀的思路正好不謀而臺。
　　所謂“鼓勵”和“支持”，就是正規(guī)民辦學(xué)校每吸納一個民工子女就讀，政府便向其撥付一定的教育經(jīng)費。因為一般正規(guī)民辦學(xué)校(非簡易學(xué)校)通常足社會資本投資的，政府鼓勵正規(guī)民辦學(xué)校接納民工子女，既能減少公辦學(xué)校接受民工子女的財政壓力，又能擴(kuò)人民工子女就學(xué)的容量，同時，正規(guī)民辦學(xué)校收費相對高于公辦學(xué)校，這也就等于條件允許，“個人拿一點”。
　　“可；管這錢是中央出還是地方出，咱娃的書是一定要讀的，哪怕是砸鍋賣鐵!”一名安徽來滬的民工這樣說。

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