財(cái)政預(yù)算：避過了多少風(fēng)頭？ 財(cái)政預(yù)算

　　剛剛過去的這個年底，著實(shí)讓李金華出足了風(fēng)頭。這位國家審計(jì)署署長，在年終因?yàn)楫?dāng)選某媒體的新聞人物、并因?yàn)槠湓谠撁襟w為他頒獎時的表現(xiàn)，被難以計(jì)數(shù)的媒體廣為報道。 　　說實(shí)在的，看過頒獎儀式的人，沒有人會對李金華的敘述無動于衷。甚或還有人流下情感復(fù)雜的淚水……在此，敢問淚水為誰而流?如果一個巧婦淘米做飯，忙活了大半天，篩出了一堆沙子，如此，我們還有心思光夸獎巧婦么?
　　當(dāng)然，這也許是不恰當(dāng)?shù)谋扔�。�?shí)際上，審計(jì)在花錢過程中所對應(yīng)的，還不是做飯前的淘米階段，而是生米煮成熟飯以后。面對著一鍋鍋有問題卻煮熟了的飯，我們在倒了胃口之后，倘若還能大度地認(rèn)為查出一鍋有問題的飯比做出一鍋好飯還重要，并因此把煮好飯的希望寄托在查問題的人身上，那么，愿望十有八九要落空。
　　
　　交通廳長們踏入歧途的墊腳石
　　
　　審計(jì)所針對的是既定事實(shí)。盡管審計(jì)出問題總比有問題卻審計(jì)不出來要好得多，但這難免給人留下“生米煮成熟飯”式的遺憾。要避免遺憾，就要從花錢買米這一最初環(huán)節(jié)人手，簡言之，就是從財(cái)政預(yù)算的環(huán)節(jié)人手。畢竟，“熟飯”里的問題并不是審計(jì)出來的。審計(jì)本身并不制造和產(chǎn)生問題，而只是發(fā)現(xiàn)和揭露問題而已。
　　最近傳出消息：“受賄3200多萬元、隨身攜帶催淚手槍、原河南省交通廳廳長石發(fā)亮被雙開。”這條消息，為最近兩年所謂“交通廳長現(xiàn)象”又增加了一個新例證。
　　交通廳長紛紛“栽”了，這不奇怪。在中國，交通和能源，是國家投資的重點(diǎn)，因而也是財(cái)政列支的重點(diǎn)，其資金額度在財(cái)政預(yù)算中占有相當(dāng)大的比重。所以，這兩個行業(yè)在近幾年各級審計(jì)報告中出現(xiàn)次數(shù)最多。
　　負(fù)責(zé)修路的交通廳長們放著正道不走，專走邪門歪道，其中重要原因之―就是邪門歪道并不難走，且風(fēng)險也不算大。事實(shí)上，那些“栽”了的交通廳長，幾乎沒有栽在“路”上的，都是因?yàn)槠渌�方面的“事發(fā)”而導(dǎo)致的“交通事故”。這就是說，如果不出意外，交通廳長們完全可以落得個路修好了、錢摟到了、政績也有了的完滿結(jié)局。
　　或問，這些成百萬、千萬以至上億元摟錢的大小蛀蟲，何以能有此等寬松的生存活動空間?可以說，各級財(cái)政預(yù)算方案形成、通過的程序設(shè)置不合理，財(cái)政預(yù)算結(jié)構(gòu)不嚴(yán)謹(jǐn)，財(cái)政撥、付款環(huán)節(jié)的隨意、松弛，財(cái)政預(yù)算列支項(xiàng)目在審查過程中存在的實(shí)質(zhì)上的無約束狀態(tài)，及由此所造成預(yù)留的用來“埋伏”資金的廣闊空間，等等，就是“成全”交通廳長們踏人歧途的墊腳石之一。
　　
　　“粗線條”的預(yù)算報告
　　
　　其實(shí)，這樣的財(cái)政預(yù)算過程，可以“成全”的又豈止是交通廳長!對于普通公民而言，財(cái)政預(yù)算的概念來自每年各級人大會議。人大會上，由財(cái)政部門提出本年度的財(cái)政預(yù)算草案和上年度的財(cái)政決算報告。一般情況下，能夠在預(yù)算報告中列支的具體項(xiàng)目大都為國家或地區(qū)重大工程，其貨幣計(jì)量動輒以億為單位；其他大小項(xiàng)目則常常隱含在某一大的方面列支中。當(dāng)然，即使是如此“粗線條”的預(yù)算報告，在人大短暫的會期中，也絕無可能得到哪十白是粗略的認(rèn)真“審查”。事情不是明擺著的么：我們就是計(jì)劃自己家里一年的花銷，其全過程怕是也得耗費(fèi)些時日吧?況且，審查一個國家的大小開銷用著用不著、合適不合適、得當(dāng)不得當(dāng)、值得不值得，以及每筆開銷的數(shù)額大小、持續(xù)時間長短、支付與收益的時機(jī)把握等等，都是需要各方面專家提供咨詢意見，并需要審查者事先審看大量相關(guān)的可行性論證報告的。顯然，一共只有十幾天會期的人大會議，是不堪如此重負(fù)的。
　　在當(dāng)前中國，發(fā)展固然是硬“道理”，但這個道理主要是靠國家投資才“硬”起來的。最近幾年，中國GDP增長的 40％以上是靠新增投資來拉動的。既是投資，就要過財(cái)政預(yù)算這一關(guān)。國家投入巨量資金來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國家財(cái)政預(yù)算規(guī)模因而比較龐大，這正是中國政治經(jīng)濟(jì)的基本特點(diǎn)所在。
　　
　　預(yù)算過軟，審計(jì)再硬又能怎樣?
　　
　　不僅如此，由于市場限制多、準(zhǔn)入門檻高，投資領(lǐng)域、尤其是基本建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域身份限制嚴(yán)格，這就給中國各級財(cái)政預(yù)算對整個國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展所起的作用，前置了諸多根本性優(yōu)勢。但是，如果沒有一個能夠發(fā)揮這個優(yōu)勢的制度，優(yōu)勢就不會化為優(yōu)勝。那些投資效率低下、“投產(chǎn)之日就是虧損之時”的項(xiàng)目，那些所謂“重復(fù)建設(shè)”的項(xiàng)目，那些“偷梁換柱”、“緣木求魚”式的項(xiàng)目，那些可以隨意挪用款項(xiàng)的項(xiàng)目，那些被大小官員所蠶食、鯨吞的項(xiàng)目，那些“釣魚工程”、“胡子工程”、“爛尾工程”……如果不是每一個都出白各級財(cái)政預(yù)算的話，那么，它們中大郎分也都曾在各級預(yù)算草案上留下過名稱。
　　預(yù)算過軟，審計(jì)再硬又能怎樣?各級則政預(yù)算中的列支項(xiàng)目，其所需資金額度，大都只經(jīng)過初步的匡算，物價指數(shù)、匯率波動等稍微復(fù)雜些的變動性因素或者被夸大，以便擴(kuò)大不可預(yù)見資金的范圍；或者根本就不在考慮范圍之內(nèi)，以便在“釣魚工程”和“胡子工程”形成之口找到說項(xiàng)。由此導(dǎo)致預(yù)算約束形同虛設(shè)，誘使大小貪官在項(xiàng)目資金里上下其手，逢空便鉆。而面對這種情況，審計(jì)人員焉有不忙之理?
　　現(xiàn)有的各級則政預(yù)算很難經(jīng)得起推敲。因?yàn)橥魄脛t政預(yù)算的制度性程序尚付闕如。類似財(cái)政預(yù)算提出、審議的有權(quán)機(jī)構(gòu)的確定問題，財(cái)政預(yù)算與則政會計(jì)年度的時間差問題，財(cái)政預(yù)算的專家咨詢、論證和辯論安排問題，財(cái)政預(yù)算的修改程序及應(yīng)急撥付問題，則政預(yù)算通過后的撥、付款主體及撥、付程序問題，最高權(quán)力機(jī)關(guān)在財(cái)政款項(xiàng)使用流程中的監(jiān)控程序問題，都是財(cái)政預(yù)算體制上的空白點(diǎn)。
　　
　　財(cái)政預(yù)算制度避過去的風(fēng)頭
　　
　　財(cái)政制度，是國家政治經(jīng)濟(jì)制度的根本所在。由此，國家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的“最高”屬性，就應(yīng)該體現(xiàn)在其對國家財(cái)政的掌控上而。如果國家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)在國家則政預(yù)算的確定及其通過方面的權(quán)力，僅僅局限在舉手蓋章的簡單程序上，那么，就不符合其所具有的地位和性質(zhì)。并且，國家權(quán)力機(jī)構(gòu)在通過財(cái)政預(yù)算時，其成員必須采用汜名投票的方式，并以此投票紀(jì)錄作為其續(xù)任職位、擔(dān)當(dāng)公職或是否被迫究責(zé)任的參考。應(yīng)該明確的是，只有國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)才具有對國家財(cái)政款項(xiàng)的撥款資格，其他任何主體都不具備這―資格。作為行政機(jī)關(guān)的政府財(cái)政部門，只是國家權(quán)力機(jī)關(guān)所通過的財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行部門，只能根據(jù)權(quán)力機(jī)關(guān)的撥款指令方可執(zhí)行付款的程序。在這樣的財(cái)政預(yù)算體制下，各級政府恐怕不會再把“精簡機(jī)構(gòu)”作為向權(quán)力機(jī)關(guān)報告工作的一項(xiàng)“業(yè)績”。道理很簡單，政府千作及其所需資金確定后，由多少人來完成這些工作，就不再是權(quán)力機(jī)關(guān)關(guān)心的問題了：只要不向權(quán)力機(jī)關(guān)申請更多的下資額度，100個人的工作，政府招徠1000個人干，與權(quán)力機(jī)關(guān)無甚干系。
　　當(dāng)然，可以進(jìn)一步展開討淪的是，國家審計(jì)機(jī)構(gòu)歸屬于政府行政系列與歸屬于國家權(quán)力機(jī)關(guān)系列，這兩種不同的制度安排，究竟哪一?更有利于實(shí)現(xiàn)審計(jì)的功能和價值?國家權(quán)力機(jī)構(gòu)通過財(cái)政預(yù)算后，政府行政機(jī)關(guān)具體負(fù)責(zé)財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行。而審計(jì)機(jī)構(gòu)的職能就是審查政府行政部門在執(zhí)行財(cái)政預(yù)算過程中有否違反預(yù)算的行為。顯然，作為政府行政部門之一的審計(jì)機(jī)構(gòu)，在執(zhí)行監(jiān)督審查政府及其他部門任務(wù)的時候，難免遇到“左手管右手”式的諸種不便。因此，改變審計(jì)機(jī)構(gòu)的歸屬，改審計(jì)機(jī)關(guān)向政府負(fù)責(zé)為向國家權(quán)力機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，這實(shí)為完善國家則政體制的不二之選。
　　實(shí)際上，可以使財(cái)政預(yù)算快速通過的制度，并不能省約國家政治經(jīng)濟(jì)的組織成本。相反，這種制度安排需要整個社會墊付更大成本。審計(jì)機(jī)關(guān)在人力、物力、則力方面的巨大投入，正是巨額成本的一部分。
　　由此，有李金華“搶”過來的風(fēng)頭，就必有則?政預(yù)算制度避過去的風(fēng)頭。我揣度，李金華是絕對不想“搶”這種風(fēng)頭的。但問題關(guān)鍵則在于目下財(cái)政預(yù)算制度還能避過多少“風(fēng)頭”。

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