【流動(dòng)的人口，難以流動(dòng)的選舉權(quán)利？】權(quán)力的游戲人口

　　現(xiàn)行戶(hù)籍制度把人們的各種權(quán)利跟戶(hù)籍牢牢地綁在一起，人口流動(dòng)了，但戶(hù)籍沒(méi)法流動(dòng)，這是造成流動(dòng)人口民主權(quán)利難以實(shí)現(xiàn)的根本原因。 　　 　　本次全國(guó)縣鄉(xiāng)人大換屆選舉工作自今年7月開(kāi)始之后，目前各地在陸續(xù)進(jìn)行，19個(gè)省份已經(jīng)全面啟動(dòng)，全國(guó)范圍的換屆選舉將在2007年底全部完成。這次選舉是2004年憲法修正案將鄉(xiāng)級(jí)人大任期由3年改為5年后縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大第一次同步換屆選舉，涉及選民9億多人，將產(chǎn)生縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表200多萬(wàn)人，無(wú)疑是我國(guó)政治生活中的一件大事�？紤]到目前我國(guó)的流動(dòng)人口已超過(guò)1．3億，如何保障這個(gè)龐大群體切實(shí)實(shí)現(xiàn)在縣鄉(xiāng)人大換屆選舉中的民主權(quán)利，增強(qiáng)選舉的覆蓋面和代表性，就成為各方面都關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。
　　根據(jù)全國(guó)人大有關(guān)方面的意見(jiàn)，流動(dòng)人口的選舉權(quán)和被選舉權(quán)的實(shí)現(xiàn)目前有兩方面的途徑：一是在戶(hù)籍所在地參加選舉，也就是通常所說(shuō)的“回鄉(xiāng)參選”，二是在工作居住地參加選舉，也就是通常所說(shuō)的“異地參選”。
　　應(yīng)該說(shuō)這個(gè)指導(dǎo)意見(jiàn)對(duì)于流動(dòng)人口實(shí)現(xiàn)自己的民主權(quán)利是一個(gè)進(jìn)步，一些地區(qū)在換屆選舉中也出臺(tái)了一些措施來(lái)具體落實(shí)，但我們也注意到目前的做法還面臨著許多問(wèn)題，這些問(wèn)題不解決的話(huà)，流動(dòng)人口的民主權(quán)利還將被繼續(xù)虛置。
　　
　　“回鄉(xiāng)參選”的成本
　　
　　現(xiàn)行選舉法明確規(guī)定，“流動(dòng)人口原則上在戶(hù)口所在地參加選舉”，這使得“回鄉(xiāng)參選”成為在目前選舉實(shí)踐中落實(shí)流動(dòng)人口民主權(quán)利的主要途徑和方式。各地政府為了提高流動(dòng)人口的參選率，想了很多新辦法，比如，選舉委員會(huì)在外出人員較多且集中的地區(qū)設(shè)立“分選區(qū)”，跟老家同一天進(jìn)行選舉投票，但由于缺乏法律依據(jù)這種方式只在個(gè)別地方被采用。
　　這些做法應(yīng)該說(shuō)用心良苦，也收到了一定的效果，但仍然面臨很大的困難，這些困難使得選舉質(zhì)量可能下降，外出人員民主權(quán)利仍然得不到很好的落實(shí)。
　　首先，直接回鄉(xiāng)投票明顯提高了外出人員參選的成本，為了參加一次選舉他們要花好多時(shí)間和路費(fèi)回家，誤工造成的收入損失形成了參選的機(jī)會(huì)成本，以及在家探親訪友而付出的額外成本。成本的高昂使得外出人員往往選擇放棄參選，也放棄了自己的民主權(quán)利，這種放棄其實(shí)是不得已的。
　　
　　為降低回鄉(xiāng)投票費(fèi)用，提高參選率，一些地方發(fā)明了“函投”和“委托投票”的方式，但也存在問(wèn)題。信函投票所需要的時(shí)間、費(fèi)用以及對(duì)候選人情況的了解、投票人意愿的表達(dá)都是不足的，委托投票目前在許多地區(qū)往往采用家人代投、電話(huà)委托的形式，這明顯違背了選舉法的要求，即使是采用了書(shū)面委托形式，由于對(duì)原居住地政治生活和候選人情況的不熟悉，選擇權(quán)往往是交給了被委托人，委托人的初始投票意愿被扭曲在所難免，并給少數(shù)人操縱選舉造成可乘之機(jī)。
　　上面這些問(wèn)題從技術(shù)上也許有改進(jìn)的空間，問(wèn)題的關(guān)鍵在于回鄉(xiāng)參選并不符合大部分流動(dòng)人員的利益要求，這使得他們?nèi)狈υ趹?hù)口所在地參選的根本動(dòng)力。一項(xiàng)在廣州、義烏和南京三市進(jìn)行的初步調(diào)查顯示，外出務(wù)工者普遍有參與選舉人大代表的迫切愿望，但大部分外出務(wù)工者希望能在打工地選舉人大代表，并在當(dāng)?shù)貐⒄�議政，行使政治權(quán)利。也就是說(shuō)，“異地參選”才是外出務(wù)工人員更為看重的實(shí)現(xiàn)民主權(quán)利的方式，究其根源，是因?yàn)橥獬鰟?wù)工人員隨著外出時(shí)間的延長(zhǎng)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位的提高，與戶(hù)口所在地的利益關(guān)聯(lián)性在日益淡化，與工作居住地的利益關(guān)聯(lián)性卻在不斷加強(qiáng)，這將降低外出人員對(duì)戶(hù)籍所在地政治參與的需求，升高他們對(duì)工作居住地政治參與的需求。然而，現(xiàn)實(shí)卻是外出人員由于“人地分離”，不僅在戶(hù)口所在地被慢慢邊緣化，在工作居住地由于缺少政治參與權(quán)利和渠道也一直處于邊緣化地位，這背后反映的是政府在滿(mǎn)足外出人員政治參與需求上新的制度供給的不足，從而導(dǎo)致了這部分人員政治權(quán)利的缺失。
　　
　　地方的探索
　　
　　為實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口在工作居住地的政治權(quán)利，一些地區(qū)的政府也在做出努力。作為全國(guó)唯一一個(gè)探索“流動(dòng)人口政治權(quán)利異地實(shí)現(xiàn)機(jī)制”的城市，浙江省義烏市繼2002年把7個(gè)鎮(zhèn)人大代表名額和11個(gè)市人大代表名額分配給外來(lái)務(wù)工人員之后，在本次縣鄉(xiāng)人大換屆選舉工作中，繼續(xù)將外來(lái)人口參與選舉和當(dāng)選人大代表明確列入選舉安排。該市的大陳鎮(zhèn)拿出了7個(gè)鎮(zhèn)人大代表名額和1個(gè)市人大代表名額給外來(lái)務(wù)工人員，并主動(dòng)聯(lián)系外來(lái)務(wù)工人員戶(hù)籍所在地，確認(rèn)外來(lái)務(wù)工人員的選民資格。大陳鎮(zhèn)選委專(zhuān)門(mén)設(shè)計(jì)了“外來(lái)建設(shè)者申請(qǐng)參加居住地(工作地)人大代表?yè)Q屆選舉的函”和其戶(hù)籍所在地選區(qū)的回函，請(qǐng)參選企業(yè)負(fù)責(zé)寄送，為提高回函率，寄送時(shí)特地附上回郵信封。此外還加大宣傳力度，為外來(lái)務(wù)工人員當(dāng)選人大代表創(chuàng)造有利條件。
　　流動(dòng)人口的異地參選權(quán)其實(shí)來(lái)源于1983年施行的《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于縣級(jí)以下人大代表直接選舉若干規(guī)定》。目前，在加強(qiáng)外來(lái)人員“異地參選”的探索中，一般有這樣一些要求：首先，需要有由戶(hù)籍所在地的選舉委員會(huì)出具本人具有選民資格且不在戶(hù)籍所在地進(jìn)行本屆選民登記的證明，其次，會(huì)要求外來(lái)人員有固定居住場(chǎng)所、穩(wěn)定的職業(yè)或收入來(lái)源，并且在本地區(qū)有一定的連續(xù)居住年限，如一年以上。
　　應(yīng)該說(shuō)這些新的規(guī)定和措施在很大程度上拓展了流動(dòng)人口行使民主權(quán)利的空間，外來(lái)人員在工作居住地積極參與政治生活，不僅有助于自身權(quán)利和利益的更好實(shí)現(xiàn)，也有助于當(dāng)?shù)卣�府傾聽(tīng)這個(gè)群體的利益要求和呼聲，對(duì)于雙方來(lái)說(shuō)無(wú)疑都是一個(gè)有益的進(jìn)步。但我們也注意到，目前這方面的改革碰到了很大的阻力，以至于難以再向前推進(jìn)，很多外來(lái)人口占有相當(dāng)比例的城市對(duì)推進(jìn)這個(gè)工作缺乏積極性，即使是義烏市今年的做法跟2002年相比也只是原地踏步，并沒(méi)有新的突破。
　　
　　制度性障礙
　　
　　一個(gè)值得玩味的現(xiàn)象是，義烏和東莞同為外來(lái)人口已超過(guò)本地人口的城市，義烏市在外來(lái)人員“異地參選”問(wèn)題上已經(jīng)邁出了一步，東莞市至今仍堅(jiān)持“流動(dòng)人口原則上在戶(hù)口所在地參加選舉”，沒(méi)有允許外來(lái)人員參與當(dāng)?shù)氐娜舜蟠�表選舉，但兩個(gè)地區(qū)的人大有關(guān)人士在分析“異地參選”的困境時(shí)，看法卻驚人地一致，都認(rèn)為，一是代表名額分配難，按照現(xiàn)行選舉法的規(guī)定，各級(jí)人大代表的名額是根據(jù)戶(hù)籍人口核定的，無(wú)法突破，至于流動(dòng)人口如何產(chǎn)生代表名額，選舉法并無(wú)規(guī)定，如果流動(dòng)人口在現(xiàn)居住地進(jìn)行選民登記，其被選舉權(quán)的實(shí)現(xiàn)勢(shì)必?cái)D占本市戶(hù)籍人口的名額。二是選民資格認(rèn)定難，外來(lái)人口的資料在戶(hù)籍地，而流入地與流出地之間目前還缺乏必要的溝通機(jī)制，發(fā)出的選民資格認(rèn)定材料很少得到回復(fù)，異地參選實(shí)際操作的難度大。三是流動(dòng)人口的流動(dòng)性增加了選舉的成本，義烏市2002年選出的18名市鎮(zhèn)人大代表，已有3名離開(kāi)了義烏。
　　如果對(duì)“異地參選”的這些困難進(jìn) 行深入的分析，就會(huì)發(fā)現(xiàn)它們都指向一個(gè)根本的癥結(jié)：現(xiàn)行戶(hù)籍制度。正是現(xiàn)行的戶(hù)籍制度把人們的各種權(quán)利跟戶(hù)籍牢牢地綁在了一起，才導(dǎo)致了人口流動(dòng)了，但戶(hù)籍沒(méi)法流動(dòng)，相應(yīng)的民主權(quán)利由于被綁定在戶(hù)籍上也就沒(méi)法流動(dòng)，這才是造成流動(dòng)人口民主權(quán)利難以實(shí)現(xiàn)的根本原因。
　　具體來(lái)看，目前“異地參選”在流動(dòng)人口的流出地和流人地都面臨著難以克服的制度性障礙。
　　在流出地也就是戶(hù)籍所在地，當(dāng)?shù)卣�府為了保證選舉的“高參選率”，一般不愿意出示證明同意本地外出人員將選舉權(quán)轉(zhuǎn)移到工作居住地，而且考慮到若發(fā)生大規(guī)模的選民資格轉(zhuǎn)移，當(dāng)?shù)氐倪x舉甚至?xí)�因選民人數(shù)不足一半而無(wú)法進(jìn)行，這就構(gòu)成了制度性的問(wèn)題，跟某個(gè)地方政府是否開(kāi)明已經(jīng)沒(méi)有關(guān)系，因此，“異地參選”的選民資格轉(zhuǎn)移客觀上存在困難，這個(gè)困難的背后正是由于選舉權(quán)跟戶(hù)籍捆綁在了一起，流動(dòng)人口的戶(hù)籍沒(méi)有轉(zhuǎn)移，他們的選舉權(quán)也難以轉(zhuǎn)移。
　　在流人地，即使當(dāng)?shù)卣�府“開(kāi)明”，愿意承認(rèn)外來(lái)人員在本地?fù)碛衅降鹊谋贿x舉權(quán)，但人大代表的名額是根據(jù)本地戶(hù)籍人口核定的，這實(shí)際上意味著外來(lái)人員在工作居住地當(dāng)選人大代表是擠占了本地人的代表名額，是占用了本地人的被選舉權(quán)。這也就是為何一些地區(qū)的改革也僅止于從本地人大代表名額中專(zhuān)門(mén)劃撥出很少部分，并且把這幾個(gè)代表名額放在專(zhuān)門(mén)劃定的外來(lái)人員選區(qū)進(jìn)行選舉，如果完全放開(kāi)讓外來(lái)人員跟本地居民在各個(gè)選區(qū)一起參選、共同競(jìng)爭(zhēng)，在現(xiàn)行制度環(huán)境下則會(huì)造成對(duì)本地居民民主權(quán)利的侵害。因此我們不妨把流入地的外地人員參選稱(chēng)為“恩賜模式”，只要外來(lái)人員的被選舉權(quán)跟戶(hù)籍綁定而無(wú)法轉(zhuǎn)移，“恩賜模式”就是改革的最大限度，超過(guò)了則可能形成對(duì)流入地居民的另一種不公正。
　　因此，戶(hù)籍制度的要害其實(shí)不在于戶(hù)籍本身，而在于把公民的各種權(quán)利跟戶(hù)籍捆綁在一起的機(jī)制，從而造成了必須享有戶(hù)籍才能享有公民權(quán)利，進(jìn)而造成了城鄉(xiāng)人口在公民權(quán)利分配上的二元結(jié)構(gòu)和不平等格局，形成了跟現(xiàn)代憲法平等原則背道而馳的傳統(tǒng)“身份制”現(xiàn)象。因此，在“異地參選”進(jìn)程中，戶(hù)籍改革的關(guān)鍵不在于取消戶(hù)籍，而在于把流動(dòng)人口的民主權(quán)利跟戶(hù)籍真正脫鉤，獨(dú)立出來(lái)，只依附于他們的公民身份而不是戶(hù)籍身份，這樣一來(lái)，流動(dòng)人口的民主權(quán)利可以隨著人員的流動(dòng)而流動(dòng)，選民登記以及人大代表名額確認(rèn)都以本地常住人口為依據(jù)，那么不管是流人地還是流出地都可以從容進(jìn)行選舉，不必有太多顧慮。
　　我們期待著更多的地區(qū)能投入這個(gè)改革進(jìn)程中，讓流動(dòng)人員這個(gè)特殊而龐大的群體不管是分布在國(guó)家的哪個(gè)角落，都能體會(huì)到自己是全體公民中堂堂正正的一員，既共同建設(shè)，也共同享有，創(chuàng)造出新時(shí)期社會(huì)流動(dòng)中的和諧風(fēng)景。
　　(作者單位：國(guó)家行政學(xué)院政治學(xué)部)

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