偶然與必然_溫嶺民主，偶然和必然之間

　　回顧溫嶺民主的發(fā)生和發(fā)展歷程，必須承認溫嶺的基層民主創(chuàng)新是一個巨大的進步，值得鼓勵。但在當?shù)匾廊豢床坏奖焕碚摻缬懻摰脽峄鸪斓摹笆忻裆鐣钡拇嬖�，也看不到公民團體對政府施加的壓力。這個地方真的發(fā)生了其他地方所不具備的某種變化了嗎?
　　隸屬浙江臺州的縣級市溫嶺，不但以迎來新世紀第一縷陽光和位列全國百強縣前列而聞名，近年來更是以其首創(chuàng)的基層民主形式――民主懇談而持續(xù)吸引著外界的關注，數(shù)不清的專家學者和新聞媒體曾前往考察和采訪。
　　2004年，民主懇談獲得了第二屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”，本刊曾對此做過報道。在那之后，溫嶺在基層民主建設上又有了新的進展，主要體現(xiàn)在將民主懇談的形式融合于基層政府的財政預算編制和執(zhí)行監(jiān)督的過程，激活了人大對政府的監(jiān)督功能。
　　
　　在溫嶺發(fā)生的每一小步進展都被詳細地記錄和研究，為很多研究民主進程的學者所稱道。但問題是，這個地方真的發(fā)生了其他地方所不具備的某種變化了嗎?如果回答是肯定的，這種變化是良性的和可持續(xù)的嗎?溫嶺的變化是否可能成為整個中國在政治體制變革中的參照?
　　
　　從懇談到預算審核
　　民主懇談起源于1999年，迄今已經(jīng)有8年多的歷程。當年，浙江決定要在全省開展農業(yè)農村現(xiàn)代化教育，溫嶺市將松門鎮(zhèn)確定為試點鎮(zhèn)，當?shù)氐母刹繉蜗虻貙r民進行宣講的方式進行了革新，發(fā)明了民主懇談的初始形態(tài)――農業(yè)農村現(xiàn)代化教育論壇，讓領導干部和農民就某一個特定的公共問題進行面對面的溝通。這一嘗試獲得了好于預期的正面效果，到次年，溫嶺市將形形色色的類型活動統(tǒng)一命名為“民主懇談”，并于隨后制定了規(guī)范民主懇談的相關條例，將這一形式推廣到更廣的領域中，如政府各職能部門和非公有制企業(yè)等。溫嶺市方面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村每年召開民主懇談會的次數(shù)做出了硬性規(guī)定，并記入對干部的考核。
　　借用溫嶺當?shù)乩碚摴ぷ髡叩母爬�，民主懇談�?jīng)歷了從“思想政治工作的創(chuàng)新載體”向“原創(chuàng)性的基層民主形式”轉變的過程。早期的民主懇談的主題為各地的工作重點和群眾普遍關心的問題，范圍寬泛，涵蓋了從農業(yè)、漁業(yè)、工業(yè)、三產的發(fā)展，到城鎮(zhèn)建設、道路交通、治安、計劃生育等各個方面。群眾可以提出自己的問題，要求干部就某些問題做出解釋，干部們對其中一些當場回應，當場解決不了的，要承諾解決的期限。2001年以后，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始以民主懇談的方式就某些重大的決策議題征求公眾的意見，并有選擇性地予以采納。這就使公眾的意見在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的決策中真正做到了有所反應。2002年8月，溫嶺市溫嶠鎮(zhèn)學區(qū)校網(wǎng)調整的計劃就在懇談會上遭到了大多數(shù)群眾的反對，鎮(zhèn)政府于是放棄了原有的計劃�！爸袊胤秸畡�(chuàng)新獎”所肯定的就是這一階段的成果。
　　民主懇談作為溫嶺的開創(chuàng)，是獨立于現(xiàn)有體制之外的一種制度安排，要想發(fā)揮更大的作用，就面臨著和體制掛鉤的問題。其推動者看中了事實上處于停滯狀態(tài)的基層人大，于是就出現(xiàn)了民主懇談和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的結合，通過懇談監(jiān)督的目標也鎖定在了最關鍵的一個問題上：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政預算。
　　2005年，新的進展出現(xiàn)在新河鎮(zhèn)，當?shù)劓?zhèn)政府將預算公開，拿到民主懇談會上討論，并把懇談的形式融入鎮(zhèn)人大會議，使人大之于政府預算的功能從僅僅是舉手通過變?yōu)橛邪l(fā)言權和修正權。從2005年到2007年，經(jīng)過3年的發(fā)展和不斷豐富，新河鎮(zhèn)探索出一套較完整的制度，并落實成為《新河鎮(zhèn)預算民主懇談實施辦法(試行)》。
　　根據(jù)《實施辦法》，公眾和人大代表對預算的參與分為幾個階段：一，在人代會召開之前，由鎮(zhèn)人大主席團領導下的人大財經(jīng)小組組織預算報告初審民主懇談會，參與者為“人大代表、各協(xié)會、社會團體、各界代表和公民”，分為工業(yè)、農業(yè)、社會三個專門小組進行討論，各小組形成預算初審報告。二，在人代會召開期間，人大主席團組織人大代表進行民主懇談，審議預算報告，鎮(zhèn)政府負責人需回答人大代表提出的詢問。隨后，鎮(zhèn)人大主席團和鎮(zhèn)政府召開聯(lián)席會議，根據(jù)代表提出的意見形成預算修改方案。這個階段實際上已經(jīng)不再是通常所說的民主懇談了，而是將這一形式嵌入了，人大會議，普通群眾可以旁聽，但沒有發(fā)言權。三、在聯(lián)席會議之后，向大會通報預算修改方案，代表進行分組審議。在這個階段，5名以上人大代表聯(lián)名可以提出預算修正案。經(jīng)過一定的程序，代表聯(lián)名提出的修正案若獲得全體代表半數(shù)以上支持，則通過成為預算的一部分。在2006年新河鎮(zhèn)的人代會上，代表們在這個環(huán)節(jié)聯(lián)名提出了8份預算修正案，經(jīng)審核只有兩份符合要求并進入了表決程序，且都獲得了通過。四、鎮(zhèn)人代會閉會期間，由財經(jīng)小組監(jiān)督鎮(zhèn)政府的預算執(zhí)行情況。
　　新河的嘗試獲得了學術界的高度評價，世界與中國研究所所長李凡長期跟蹤溫嶺在基層民主上的進展，并參與推動了新河鎮(zhèn)預算審議改革的進程，不但出謀劃策，還邀請專家培訓人大代表怎么看預算、怎么審議預算。他認為，這是中國地方政府的預算走向公共預算的第一步，這種將民主懇談與人代會結合的方式也使民主懇談從原來政府設定議題的咨詢式對話變成了民意的真實參與，讓老百姓真的說了算，人大的“橡皮圖章”地位發(fā)生了變化。李凡也指出，人大代表在討論預算的過程中容易對政府的讓步感到滿意，放棄與政府的進一步爭論，因為人大代表的產生多少有上級安排的意圖，所以他們不愿意“太較真”。
　　2008年，“民主懇談”與預算審查的結合再向前走了一步，溫嶺市人大常委會開始嘗試運用這種形式對部門預算進行審查監(jiān)督。1月13日，“2008年部門(交通)預算民主懇談會”舉行，來自溫嶺市委、人大、政府和16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的代表以及部分離退休代表參加了懇談會。會議持續(xù)了一天，上午先是由相關部門匯報2008年交通建設計劃和交通局預算編制情況，然后分成4個組進行分組討論。下午，懇談以集中的方式進行，形式類似于全體會議，市領導和相關部門的代表坐在臺上，參加懇談的代表坐在臺下。在交流環(huán)節(jié)進行完之后，相關部門代表對懇談意見表態(tài)，最后以市長和市人大常委會主任的講話結束。
　　溫嶺市人大常委會主任張學明說，之所以選擇交通作為市部門預算民主懇談的起點，是因為交通緊系民生。交通部門的預算審核還將在人代會上繼續(xù)進行，其程序和結果目前還不得而知。懇談結束后，李凡再次對此做出高度評價，稱溫嶺在公共預算的探索方面至少領先國內其他地方5年。
　　
　　考察世界各國的民主發(fā)生史，可以得出民主權利總是經(jīng)歷由少數(shù)人逐步向多數(shù)乃至所有人逐步擴展的過程，這個過程伴隨著被排除在民主大門外的人們的抗爭和門內人的妥協(xié)，甚至有大規(guī)模的社會沖突或流血發(fā)生。
　　
　　溫嶺民主何以能夠推進
　　回顧歷史，會發(fā)現(xiàn)溫嶺在基層民主建設的推進上穩(wěn)扎穩(wěn)打，平穩(wěn)前進，既尊重了既有的體制框架，又保留和張揚了自己的特色。民 主懇談的確在發(fā)揮著作用，記者在采訪中感覺到，基層的干部已經(jīng)普遍培養(yǎng)了一種思維，即決策時有必要聽取和尊重老百姓的意見，否則工作不好開展。
　　張學明在向記者談到新河鎮(zhèn)的預算改革時說，以前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預算都是鎮(zhèn)長說了算，人大開會只是過―下而已，但現(xiàn)在不一樣了，干部在編制預算時更認真負責了，因為要接受代表的詢問；預算為什么要這么安排，你得給個理南聽聽，干部要是答不上來在臺上就很沒面子。在溫嶺市石橋頭鎮(zhèn)楊家浦村，村支書江于明指著小河邊被鋸斷的柳樹說，河北岸的住戶在村里的懇談會上提意見說，樹長得太高，夏天影響到室內的通風，所以村里就決定把樹攔腰鋸斷。該鎮(zhèn)的黨委書記陳云峰告訴記者，較重大的決策如果只由領導班子做決定，視野會受到限制，如果群眾反對執(zhí)行起來也困難，而經(jīng)過懇談的決策，執(zhí)行時就順利多了。他說，現(xiàn)在的干部心態(tài)要有所變化，要更加透明，這符合大的趨勢。
　　基層民主的創(chuàng)新試驗何以能在溫嶺首先出現(xiàn)并得到穩(wěn)步推進，是諸多觀察者想要給出解釋的問題，很多人想將其歸結為必然性的因素，比如溫嶺民營經(jīng)濟發(fā)達，導致當?shù)厝说拿裰饕庾R更強、民主要求更多等。但這個解釋很容易找到反證，溫嶺人比較實際，對公共生活的關心程度并不高，抽出時間參加民主懇談，是要考慮到失去的時間成本的，如果用來打工會有多少收入。所以村干部讓村民代表到鄉(xiāng)鎮(zhèn)開懇談會，都會給誤工補償，從10元到50元不等，否則少有人愿意去。江于明書記就說，找群眾代表去鎮(zhèn)上開懇談會，時常要換換人，因為“每次都叫人家，人家有意見”。
　　與其為溫嶺民主的發(fā)生發(fā)展尋找必然性的因素，倒不如歸結為一系列的偶然性。記者發(fā)現(xiàn)，眾多對溫嶺民主的考察和報道都對一個人的作用重視不夠，這個人就是市委宣傳部理論科科長陳奕敏，他還有一個身份是溫嶺市民主懇談工作辦公室副主任。中央編譯局研究員高新軍對記者說，陳奕敏是一個“非常無私的人”。這個評價是中肯的，從民主懇談發(fā)源至今，陳奕敏一直是該工作的大力推動者和實際執(zhí)行者，但他從沒有成為聚光燈的焦點，在這8年多當中，也從未獲得任何的升遷。
　　在陳奕敏身上體現(xiàn)了一個知識分子和官員的奇妙混合。他出生于1965年，1980年代中后期在浙江財政學校就讀，讀書時就對政治學感興趣，讀過“漢澤名著”叢書。陳奕敏可以說出盧梭和馬基亞維利對他的影響，也會提到某位當代西方政治學家的理論為溫嶺的民主佐證。可以說，陳奕敏有知識分子的民主情結，同時他有強烈的規(guī)則意識，清楚現(xiàn)實允許做什么不允許做什么。他說他從來不闖紅燈，哪怕天在下雨或者有急事，如果大家對溫嶺街頭混亂的交通狀況有所了解的話，就會明白這件小事其實不易做到。
　　民主可以理解為“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，但作為最重要一環(huán)的選舉現(xiàn)在無法操作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的直選嘗試因涉嫌違憲而被叫停；官員的考察和監(jiān)督更多地來自于上面，而不是向下負責。在民主的兩。個重要方面都沒有辦法做的情況下，陳奕敏一直在尋找民主實踐的切入點，1999年的“農業(yè)農村現(xiàn)代化教育論壇”給了他一個機會，在和當時松門鎮(zhèn)的領導進行溝通并讓對方接受了他的想法之后，民主懇談便誕生了。陳奕敏很慶幸的是，在民主懇談誕生和得到推廣的前些年，他的工作的每一步都得到了直接領導的大力支持。
　　在民主懇談已經(jīng)進入穩(wěn)定運作之后，他開始尋找新的突破口，這個時候是李凡給了他啟發(fā)，建議把懇談和預算掛起鉤來。在和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的接觸中，這個想法得到了新河鎮(zhèn)前一任領導的支持和配合，于是今天被大量報道的新河式公共預算改革就這樣開始了。陳奕敏說，預算改革本身不是目的，目的在于激活基層人大的職能，他經(jīng)常使用“死機”一詞來形容基層人大的狀態(tài)。
　　在這個階段，陳奕敏采取的方式是只做不說�？紤]如果向上匯報，計劃可能被拖延，而直接做了，即便領導不同意，大不了就停下來，個人受到批評或者撤職也沒有什么。結果他再一次幸運地得到了領導的支持，市里的主要領導是看到了媒體對新河預算改革的報道才知道此事，把他叫到辦公室，拍著他的肩膀說，干得好。
　　李凡等觀察者都注意到了這個過程中領導干部的政績考量所起到的作用，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的干部而言，摘改革可以提高知名度增加曝光率，可以視為另一種形式的補償，這是他們支持和推動改革的動力來源之一。的確有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導得到了升遷，如松門鎮(zhèn)原黨委書記調任臺州市移民辦副主任，級別從正科升至副處；溫嶠鎮(zhèn)原黨委書記則升任了溫嶺市的副市長。只要稍微轉換一下視角，就會發(fā)現(xiàn)，處于關鍵位置的干部的個人偏好和政績考量如果有所不同，結果就會完全不一樣。在溫嶺，的確有鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部調整而影響到民主懇談落實和推進的事例發(fā)生。
　　回顧溫嶺民主的發(fā)生和發(fā)展歷程，看不到被理論界討論得熱火朝天的“市民社會”的存在，也看不到公民團體對政府施加的壓力。溫嶺恰好有一個有民主情懷同時又深諳官場規(guī)則、腳踏實地的官員在切實推動，他影響了一批基層的干部，于是溫嶺的民主就誕生了。恰好有開明的領導予以支持，使民主懇談這個形式轉化為溫嶺市方面的意志，基層民主就在全市范圍內鋪開了。對絕大多數(shù)基層干部而言，這不過是執(zhí)行市里的要求。當然，也恰好有一批研究基層民主的學者介入、呵護并推動。
　　這就是溫嶺民主發(fā)生的機制，由一系列偶然構成的必然。
　　
　　向上的，還是向下的
　　陳奕敏說，民主懇談是對民主意識的一次“操練”，通過這種形式訓練民眾的民主意識，培養(yǎng)一種民主的習慣與生活方式。持續(xù)了8年多的“民主懇談”收獲就是讓老百姓學會了怎么行使民主權利，并且認識到行使自己權利的邊界。
　　但真正深入溫嶺的民間，便會發(fā)現(xiàn)，民主意識的根扎得還遠不夠牢靠。街頭開車的司機、小賣部里擲骰子消磨時間的老人、文化活動中心里打麻將的村民，當向他們詢問對民主懇談的看法時，反應幾乎是清一色的反問，“什么民主懇談，不知道”，或者“去找領導問”。一個小伙子在聽到記者的問題后，拿出手機打電話給村長，確認到底有沒有民主懇談這回事。
　　他本人正是村長的弟弟。
　　新河鎮(zhèn)的村民趙富民就根本不知道有民主懇談這回事，他的主業(yè)是開車，其妻子在當?shù)氐难蚪q衫廠不定期打工。他對村里的事務采取漠然處之的態(tài)度，“上面怎么做就怎么跟”。如果對村務有意見是不是會對村干部提出呢?他的看法是，“意見反映了也沒有用的�！�
　　在溫嶺，通過民主懇談行使民主權利的主體也是長短不一，其特征可以概括為：層級越低，權利行使越直接。按照溫嶺市的明文規(guī)定，村(社區(qū))級的民主懇談“凡本村(社區(qū))村民(居民)均可參加”，村級民主懇談就與村民大會可以等而視之了。但在實施中，各個村的情況有所不同，石橋頭鎮(zhèn)楊家浦村有村民600余人，村支書江于明說，除去1/3左 右在外打工的，在家的村民一般都來參加懇談會，人數(shù)一般在二三百人。而在新河鎮(zhèn)的山后鮑村，村支書陳秀池告訴記者，這個有800多村民的村的民主懇談會一般有50人左右參加，包括黨員、村兩委成員、村民代表和部分群眾代表(10個左右，6個村民小組每個組有1～2人)，同時其他愿意來參加的村民也歡迎。另外，陳奕敏在下去的時候被一些農民問過，如果村里不開民主懇談會怎么辦。對此，他也沒什么辦法。
　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)一級的民主懇談會，按規(guī)定“一般應由與討論事項相關的利益群體或個人參加，可邀請人大代表、政協(xié)委員參加，其他群眾均可參加”。于是，“其他群眾”如何產生的問題就隨之而來，在絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，群眾代表是向村一級分配的，由村里選擇誰去參加。如在楊家浦村，就是由村兩套班子商議選擇群眾代表，標準是“會說話的”、對懇談會的議題關心的村民。58歲的毛春友當過兵，算是“會說話的”，被村里選中去參加了兩次石橋頭鎮(zhèn)的民主懇談會，議題分別是環(huán)境衛(wèi)生和公墓規(guī)劃，但兩次會上，他都沒有說話。
　　溫嶺市澤國鎮(zhèn)試行了兩年隨機選擇群眾代表，辦法是將各村的每戶進行編號，然后用類似于乒乓球搖獎的方法以戶為單位選出，再由家庭決定派誰參加懇談。這種方式最公平，難度也最大，跑遍全鎮(zhèn)所有的村就需要一個多月時間，每次的花費要在六七萬元。所以這個辦法試行了兩年之后，現(xiàn)在已經(jīng)廢止。
　　民主懇談發(fā)展到市一級，代表性就更加減弱。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)參加“部門(交通)預算民主懇談會”的代表均為兩人，一個是鎮(zhèn)人大主席團主席，另一個是鎮(zhèn)里制定的人大代表，已經(jīng)不見了普通群眾的身影。
　　考察世界各國的民主發(fā)生史，可以得出民主權利總是經(jīng)歷由少數(shù)人逐步向多數(shù)乃至所有人逐步擴展的過程，這個過程伴隨著被排除在民主大門外的人們的抗爭和門內人的妥協(xié)，甚至有大規(guī)模的社會沖突或流血發(fā)生�？梢哉f，民主權利是一步步爭取到的，而不是被賦予的。自下而上的民主是穩(wěn)健的、牢靠的，而自上而下的賦予則有可能被收回。
　　雖然有論者將溫嶺的民主懇談稱為“草根民主”，如果將“草根民主”理解為自下而上的民主的話，這個概括顯然是不準確的。溫嶺的民主是當?shù)毓賳T在沒有實質性的壓力下進行的創(chuàng)新，雖然有將其制度化的探索，但在動員群眾的參與意識方面做得還遠遠不夠。關鍵位置上的官員的取向仍有力地影響著民主的進展和質量，在向記者解釋官員為何熱衷于推進民主化建設時，張學明反復提到“面子”這個詞。那么，如果民主進一步深化至要觸及官員們的比“面子”還要重要的利益時，他們是否還會顧忌面子問題?
　　張學明說，有些中西部到溫嶺掛職的干部對他們如此重視下面的意見感到驚訝。對比其他地區(qū)的情況，必須承認溫嶺的基層民主創(chuàng)新是個巨大的進步，但它仍然沒有改變“官主”的本質，而是在其中融入了諸多更和諧的因素�？梢灶A見的是，如果哪一天溫嶺的民主停滯不前了，或者發(fā)生了退步，并不會得到來自民間強烈的制約，頂多不過是一些抱怨而已，因為自上而下的民主，根并沒有真正扎在泥土之中。
　　按照李凡的看法，中央對地方的政治體制創(chuàng)新不批評也不肯定，實際上是在讓地方探索出一條路來，為全國性的政治體制改革提供參照。在這個層面上，溫嶺的民主似乎也難擔重任，其他地方?jīng)]有這里那么多的偶然。溫嶺燃起的，也許并非一把可以燎原的星星之火。

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