[成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試水] 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革 2018

　　農(nóng)村發(fā)展的核心問(wèn)題是“錢從哪里來(lái)”?成都市將農(nóng)民的土地承包期限設(shè)定為“長(zhǎng)久不變”，為日后土地有序流轉(zhuǎn)、社會(huì)資金進(jìn)入農(nóng)村奠定扎實(shí)可靠的基礎(chǔ)。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革實(shí)際上是艱難的利益調(diào)整。
　　成都下轄的都江堰市柳街鎮(zhèn)鶴鳴村，村口的巨幅宣傳牌上“成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革第一村”兩行大字赫然醒目。新春剛過(guò)，開滿油菜花的鶴鳴村表面看似寧?kù)o，但農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革已經(jīng)令其內(nèi)部發(fā)生了翻天覆地的變化。以前，這里的農(nóng)民的生活主題就是每年奔向大小城市打工。如今，隨著農(nóng)民對(duì)于土地和房屋確權(quán)完成，農(nóng)村社區(qū)開始復(fù)活。
　　成都市從2008年開始的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，準(zhǔn)確地觸及了土地這個(gè)本質(zhì)話題。“農(nóng)村發(fā)展錢從哪里來(lái)?”這是成都自2003年開始城鄉(xiāng)一體化改革就一直思考的課題。成都的改革者認(rèn)為，農(nóng)民實(shí)際上是端著“金飯碗”過(guò)著貧困和相對(duì)貧困的日子。改革者希望，把提高土地利用效益與維護(hù)農(nóng)民利益結(jié)合起來(lái)，促進(jìn)土地要素市場(chǎng)化，進(jìn)而帶動(dòng)“農(nóng)村勞動(dòng)力”要素的自由流動(dòng)。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革成為成都造就新型城鄉(xiāng)形態(tài)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
　　
　　從試點(diǎn)開始的改革
　　
　　2005年夏天，成都市農(nóng)委對(duì)全市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況進(jìn)行了一次全面調(diào)查：全市集體經(jīng)濟(jì)年收益達(dá)到10萬(wàn)元以上的村占8.35％，5萬(wàn)元以下的村占38.11％，無(wú)集體經(jīng)濟(jì)收益的“空殼村”比例達(dá)到35.24％；全市村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)收益能分配兌現(xiàn)到農(nóng)戶手中的僅占39.33％。
　　鶴鳴村地處肥沃的川西壩子，2007年，連接成都至青城山的成青快速公路經(jīng)過(guò)鶴鳴村，昔日的“邊角地帶”變成了“香饃饃”。這一年，村里40多畝土地流轉(zhuǎn)出去了，“糞都不澆一下就有錢進(jìn)”，過(guò)去外出打工拋荒的村民開始找村干部，想要回退耕的承包地。
　　這確實(shí)讓鶴鳴村村干部很為難。上個(gè)世紀(jì)90年代開始，村里一些常年外出打工的村民不愿意種地了，原因很簡(jiǎn)單：打一天工就可以買10多斤大米。在鶴鳴村八組，長(zhǎng)期拋荒的土地就有五六畝，組長(zhǎng)只能把拋荒田地需繳納的稅費(fèi)分?jǐn)偟狡渌�村民頭上。而村委會(huì)主任余躍每年多了一個(gè)任務(wù)：挨家挨戶懇求村民耕田種地。
　　“土地聯(lián)產(chǎn)承包解決了農(nóng)民的吃飯問(wèn)題，可土地上刨不出‘金娃娃’來(lái)�！�2001年開始，全國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)制度改革開始試點(diǎn)，到2006年，農(nóng)民不僅不再交各種稅費(fèi)了，每年還有種糧補(bǔ)貼。土地上能夠產(chǎn)生的好處又讓不少村民心動(dòng)了。
　　距離鶴鳴村幾十公里外的大邑縣韓場(chǎng)鎮(zhèn)蘭田社區(qū)，這些年來(lái)食用菌產(chǎn)業(yè)風(fēng)生水起。到2009年底韓場(chǎng)鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)的4000畝土地中，大部分集中在蘭田社區(qū)。
　　成都希望土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，農(nóng)民的組織化程度進(jìn)一步增強(qiáng)，闖市場(chǎng)的本領(lǐng)進(jìn)一步增強(qiáng)�？赊r(nóng)民闖市場(chǎng)的動(dòng)力在哪里?早在2003年，成都部署城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略時(shí)，就提出探索建立農(nóng)村與城市同步增收的渠道，通過(guò)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)等形式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，引導(dǎo)農(nóng)民走上共同富裕的道路。
　　但一個(gè)現(xiàn)實(shí)的難題又?jǐn)[在成都市面前：盡管農(nóng)村土地集體所有制是農(nóng)民個(gè)人所有制的集合，農(nóng)民是集體產(chǎn)權(quán)的最終所有者，但農(nóng)民個(gè)人并不擁有對(duì)集體土地的所有權(quán)。農(nóng)民手中擁有的土地權(quán)利虛置，資源難以變成資本。
　　在成都市常務(wù)副市長(zhǎng)孫平看來(lái)，癥結(jié)在于農(nóng)村沒(méi)有建立真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，“要素市場(chǎng)沒(méi)有形成，土地、人、資金沒(méi)有真正激活”。2007年2月，成都市委召開了一次城鄉(xiāng)一體化工作會(huì)議，“用市場(chǎng)化的辦法來(lái)解決城鄉(xiāng)一體化的問(wèn)題”的觀點(diǎn)正式拋出。
　　“產(chǎn)權(quán)改革過(guò)程會(huì)削弱地方政府的利益，但對(duì)整個(gè)農(nóng)村的發(fā)展有好處。”在孫平看來(lái)，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革實(shí)際上是一種利益的調(diào)整�！斑^(guò)去政府花很小的代價(jià)從農(nóng)民手里拿到土地，轉(zhuǎn)手可以增值好多倍。政府在中間拿大數(shù)，卻沒(méi)有去實(shí)際解決農(nóng)民的問(wèn)題，這也是‘三農(nóng)’問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決的實(shí)質(zhì)所在�！�
　　一位參與改革試點(diǎn)的學(xué)者透露，改革中來(lái)自各方面的阻力“非常大”：“成都郊縣包括那些有產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目支撐的村鎮(zhèn)，地方政府就不太愿意搞確權(quán)。不搞確權(quán)，如何維權(quán)?又談何產(chǎn)權(quán)制度改革?每次開會(huì)研討產(chǎn)改，部門與部門之間唇槍舌劍，叫爭(zhēng)吵都不為過(guò)�！彼�表示，成都甚至有某官方研究機(jī)構(gòu)專門出報(bào)告，表面上肯定農(nóng)村產(chǎn)改的核心就是確權(quán)，實(shí)際上卻希望借農(nóng)村產(chǎn)改“變相”回到以往的土地制度，“這實(shí)際也反映了地方高層對(duì)改革有不同的聲音和意見。不可否認(rèn)，這給改革帶來(lái)了很大壓力”。
　　由于眾所周知的“敏感”，成都市決定在雙流縣、溫江區(qū)、都江堰市、大邑縣首先進(jìn)行試點(diǎn)，而都江堰市在平壩區(qū)、沿山區(qū)、山區(qū)，選擇了不同產(chǎn)業(yè)類型的6個(gè)鎮(zhèn)20多個(gè)村試點(diǎn)。試點(diǎn)內(nèi)容包括對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)和房屋所有權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記，明確產(chǎn)權(quán)；集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)到村或組；承包地、自留地、宅基地和農(nóng)民的房屋確權(quán)到戶。
　　“產(chǎn)權(quán)制度改革剛開始時(shí)，我們村干部就分析，第一輪土地聯(lián)產(chǎn)承包改革讓農(nóng)民吃得起飯，第二輪土地聯(lián)產(chǎn)承包讓農(nóng)民有了定心丸，這次改革應(yīng)該還是有好處�！弊鳛樽钤绲脑圏c(diǎn)村，村支書劉文祥表示，剛開始時(shí)對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的認(rèn)識(shí)還是比較模糊：改革就是要摸清村里的家底。
　　劉文祥說(shuō)：“搞農(nóng)村基層工作的人都知道，對(duì)農(nóng)村來(lái)說(shuō)第一難的事是計(jì)劃生育，但其實(shí)調(diào)解土地糾紛比計(jì)劃生育還要難。過(guò)去由于農(nóng)業(yè)稅、打工潮等很多原因，一些農(nóng)民把土地棄之不種，別的村民把地種了、把農(nóng)業(yè)稅交了，但這塊地到底該算是誰(shuí)的?諸如此類的問(wèn)題，村干部調(diào)解起來(lái)十分頭痛�！毙碌钠瘘c(diǎn)突出公平
　　2008年3月的最后一天，余躍和鶴鳴村7組的34戶村民首批拿到《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》、《集體建設(shè)用地使用證》，以及與城市房屋同證同權(quán)的《房屋所有權(quán)證》，他可能是中國(guó)此輪農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革中獲得確權(quán)頒證的第一人。
　　和余躍一樣，全村574戶農(nóng)民每家每戶都拿到了三證。少數(shù)有林地的還多一份林權(quán)證。除了“四證”，大家還領(lǐng)到了“兩卡”，即耕地保護(hù)卡和養(yǎng)老保險(xiǎn)卡。成都市在產(chǎn)改中提出，創(chuàng)新耕地保護(hù)機(jī)制，由市、縣兩級(jí)政府每年從財(cái)政預(yù)算安排26億元設(shè)立耕地保護(hù)基金(補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為基本農(nóng)田每年每畝400元、一般耕地每年每畝300元)，為承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任的農(nóng)民提供養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼，從而調(diào)動(dòng)農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性，確保耕地總量不減少、糧食生產(chǎn)能力不下降。
　　都江堰在產(chǎn)改中確定農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)合作聯(lián)社和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體資產(chǎn)管理委員會(huì)分別作為組、村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的集體土地所有權(quán)主體，不僅統(tǒng)一規(guī)范了所有權(quán)主體，而且建立健全了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。
　　隨后，成都農(nóng)村市場(chǎng)化改革的兩個(gè)引擎_成都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展投資公司和成都市小城鎮(zhèn)投資公司成立，決策者希望用政府有限的啟動(dòng)資金撬動(dòng)金融及社會(huì)各方面的資金投向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施。 　　確權(quán)后，農(nóng)民手中擁有的權(quán)證“含金量”在于：持證的農(nóng)民可以將承包地以多種方式流轉(zhuǎn)進(jìn)而獲取各種收益。對(duì)此，成都市市長(zhǎng)助理、都江堰市委書記劉俊林形象比喻道：農(nóng)村產(chǎn)改“相當(dāng)于揭開一個(gè)蜜蜂窩，當(dāng)我們建立起完善的產(chǎn)權(quán)制度后，就如同把蜜蜂都馴服了，我們才能享受蜜蜂窩中的蜂蜜”。
　　2008年10月28日，成都在全國(guó)率先掛牌成立了綜合性的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所。交易所將為林權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等項(xiàng)目提供專業(yè)服務(wù)。2009年，成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革確權(quán)頒證基本完成，市級(jí)耕�；�金籌集全部到位，254個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)放耕保基金11.4億元，惠及109萬(wàn)農(nóng)戶，涉及耕地384萬(wàn)畝。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)2.7萬(wàn)宗、金額21.2億元，制定出臺(tái)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資辦法。
　　2009年11月，鶴鳴村村民手中的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》全部更換了承包年限：土地承包截止期限從“2027年”變?yōu)椤伴L(zhǎng)久不變”。土地問(wèn)題專家、中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副秘書長(zhǎng)肖金成認(rèn)為，成都建立的耕地保護(hù)基金和城鄉(xiāng)一體化的社保體系，為產(chǎn)權(quán)“長(zhǎng)久不變”改革提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
　　農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的完善工作還在繼續(xù)。成都市委、市政府要求，一定要做到地、賬、證、合同、耕保金“五個(gè)一致”，只有堅(jiān)持確實(shí)權(quán)，才能為日后土地有序流轉(zhuǎn)奠定扎實(shí)可靠的基礎(chǔ)。
　　變化還在繼續(xù)：2009年，韓場(chǎng)鎮(zhèn)被確定為大邑縣產(chǎn)權(quán)融資試點(diǎn)鎮(zhèn)；2010年3月，蘭田社區(qū)兩戶村民將憑著確權(quán)后的《房屋所有權(quán)證》，在大邑縣產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔(dān)保公司的幫助下，獲得5萬(wàn)至10萬(wàn)元不等的融資貸款。
　　在鶴鳴村，確權(quán)后的村民，自愿加入了農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目。村里引進(jìn)了一個(gè)135畝的鮮花基地，一戶村民不愿意流轉(zhuǎn)自家的土地，在自家的承包地上繼續(xù)耕種喜歡的糧食作物。蘭田社區(qū)村支書李俊江認(rèn)為，有了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，村民腰板更直了，愿不愿意參加土地流轉(zhuǎn)，自己說(shuō)了算。村里只能尊重村民的決定，但對(duì)引進(jìn)企業(yè)確實(shí)有影響，只能繼續(xù)做村民的工作。
　　成都市社科院經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)陳家澤表示，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)質(zhì)是農(nóng)村微觀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的再造，離開了這一步，農(nóng)村改革就是建立在沙灘上，沒(méi)有穩(wěn)固踏實(shí)的基礎(chǔ)。
　　
　　平實(shí)有序的民間智慧
　　
　　2008年3月，四川省委常委、成都市委書記李春城到鶴鳴村調(diào)研時(shí)問(wèn)劉文祥：產(chǎn)改中的矛盾是怎么解決的?劉的回答是：我們把矛盾解決在基層。李春城再問(wèn)：你這里就是最基層了，怎么還有基層?劉又回答：我們的基層就是各個(gè)村民小組成立的議事會(huì)調(diào)解小組。
　　村民議事會(huì)伴隨著產(chǎn)改應(yīng)運(yùn)而生。成都市要求，參與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的干部必須廣泛發(fā)動(dòng)群眾，做好基層基礎(chǔ)工作。宣傳動(dòng)員時(shí)，部分官員對(duì)如何解決確權(quán)中的財(cái)產(chǎn)或使用權(quán)公平分配問(wèn)題，各執(zhí)一詞，誰(shuí)也說(shuō)服不了誰(shuí)，可是到了村組開座談會(huì)時(shí)把問(wèn)題和政策交給群眾，群眾一參與，問(wèn)題反而迎刃而解。
　　鶴鳴村成立了議事會(huì)，每個(gè)小組成立調(diào)解小組，專門調(diào)解村民間的確權(quán)糾紛，調(diào)解小組由各小組按照每5～15戶產(chǎn)生1名村民代表投票選出來(lái)。鶴鳴村調(diào)解小組制定了五條原則：一是“要公道，打顛倒”(相對(duì)公平)；二是“多比少好，有總比沒(méi)有好”(先來(lái)后到)；三是“吃筍子要一層一層地剝”(循序漸進(jìn))；四是“說(shuō)話要算數(shù)”(誠(chéng)信)；五是“大家同坐一條船，要同舟共濟(jì)”(友愛(ài)互助)。
　　但村干部也有頭痛和委屈的時(shí)候。聽說(shuō)要確權(quán)頒證，鶴鳴村常年外出打工丟出承包地的村民開始回來(lái)找村干部要承包地了。村民羅廷貴，1998年全家外出打工，土地丟給村里時(shí)寫了一份承諾書：30年內(nèi)不要回自己的承包地�？陕犝f(shuō)產(chǎn)改開始后，他從幾百公里外趕回來(lái)了。
　　村民只知道自己有多少畝承包地，可究竟村里有多少承包地，有些村組的村民不清楚。鶴鳴村四組原來(lái)的村民小組長(zhǎng)去世前一直沒(méi)有向村民發(fā)放承包地合同，他去世后，小組村民的承包地合同和原始資料找不著了。確權(quán)時(shí)，四組新任組長(zhǎng)只得重新登記、造冊(cè)，重新建立每家每戶的承包地檔案。
　　經(jīng)過(guò)近一個(gè)月的登記、測(cè)量、公示過(guò)后，鶴鳴村集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)到村或組。而承包地、自留地、宅基地和農(nóng)民的房屋則全部確權(quán)到戶。為了顯示透明，柳街鎮(zhèn)從600多年前的“魚鱗圖”獲得啟發(fā)，開發(fā)了“魚鱗”數(shù)字化系統(tǒng)，通過(guò)測(cè)量和結(jié)合衛(wèi)星地圖等，精確地確定了農(nóng)民土地的權(quán)屬。鶴鳴村每家每戶都在全村土地“魚鱗圖”上面按上指印，看起來(lái)就像魚鱗一樣。在這張全村地圖上，每一塊房屋、宅基、承包地、林權(quán)的歸屬都顯示得一清二楚。
　　產(chǎn)權(quán)改革確權(quán)時(shí)，羅廷貴的要求被鶴鳴村議事會(huì)成員駁回。他找了劉文祥三四次，后者的回答是：議事會(huì)決定的事情，村里不能更改，“不能讓種田的老實(shí)人吃虧”。
　　成都市國(guó)土局官員楊珍惠表示，沒(méi)有承包地的農(nóng)民要求調(diào)整承包地，這是作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，而減少的人員不退出承包地又受法律保護(hù)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)與不調(diào)的矛盾日益突出。大邑縣農(nóng)發(fā)局工作人員賀定勝表示：在2009年，大邑縣有500多名村民到縣里上訪或咨詢，“為什么有的人沒(méi)有承包地而有的‘死人種活人的地’?”
　　2008年產(chǎn)改開始時(shí)，聽說(shuō)要重新測(cè)量調(diào)整承包地，補(bǔ)足承包地補(bǔ)足農(nóng)戶田塊，大邑縣韓場(chǎng)鎮(zhèn)蘭田社區(qū)15組村民劉汝林堅(jiān)決反對(duì)。劉汝林老兩口耕種了6畝多承包地，遠(yuǎn)超出村里人均承包地標(biāo)準(zhǔn)。他兒子考上大學(xué)，承包地沒(méi)有退出；女兒出嫁，承包地也沒(méi)退出。
　　盡管有村議事會(huì)和調(diào)解小組多次做工作，劉汝林底氣很足：確權(quán)后的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證已經(jīng)頒發(fā)給我了，無(wú)權(quán)再更改。村支書李俊江道出了劉汝林的“小九九”：2009年，蘭田社區(qū)引進(jìn)了一個(gè)企業(yè)建花卉基地，每畝土地流轉(zhuǎn)金折合800斤大米，劉汝林擔(dān)心：如果發(fā)流轉(zhuǎn)金，這部分錢就發(fā)到其他村民手里。
　　劉汝林決定上訪，可上訪兩次，有關(guān)部門實(shí)地調(diào)查后，給他的答復(fù)是尊重村議事會(huì)和本組調(diào)解小組的決定。2010年2月23日，劉汝林改變了主意，他主動(dòng)找到鎮(zhèn)上，同意退出一畝多的承包地。有人猜測(cè)，議事會(huì)決定的事情既然征得村民同意，大家肯定對(duì)劉汝林的做法有意見，每天在村里低頭不見抬頭見，劉汝林心里也不好受。
　　產(chǎn)改中類似的問(wèn)題層出不窮，但因?yàn)榘l(fā)揮基層的主體作用和智慧，整個(gè)過(guò)程相對(duì)平緩。而政府在其中也非常注意不能激化矛盾的導(dǎo)向。這是成都農(nóng)村產(chǎn)改一個(gè)非常重要的經(jīng)驗(yàn)。

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