公益亂象 [收費(fèi)公路,亂象之后亟待回歸公益]

　　交通主管部門要制訂相應(yīng)的方案，即便在收費(fèi)期間，其標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)受到規(guī)制，并根據(jù)收費(fèi)期限，不斷降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，要盡最大可能提高收費(fèi)的效率。 　　 　　近期三件事再次把公路收費(fèi)問(wèn)題拋向公眾的視野和輿論的風(fēng)口浪尖。
　　一是《人民日?qǐng)?bào)》刊發(fā)7篇來(lái)信，并配編后《不合理公路收費(fèi)吞噬民眾利益》，集中反映我國(guó)公路收費(fèi)站點(diǎn)多、收費(fèi)高、收費(fèi)亂的問(wèn)題；二是河南農(nóng)民時(shí)建鋒被控偷逃368萬(wàn)過(guò)路費(fèi)被判無(wú)期徒刑，隨后又啟動(dòng)再審程序，盡管這個(gè)“天價(jià)過(guò)路費(fèi)案”未有最終結(jié)論，但公路高收費(fèi)現(xiàn)象被關(guān)注程度卻超出事件本身；三是在今年的“兩會(huì)”上，一些代表委員仍然與公路收費(fèi)問(wèn)題“較勁”。全國(guó)政協(xié)委員、山東省監(jiān)察廳副廳長(zhǎng)孫繼業(yè)就建議對(duì)全國(guó)收費(fèi)公路徹底整頓，逐步取消普通公路收費(fèi)，降低高速公路的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。
　　這些年我國(guó)公路建設(shè)發(fā)展迅猛，尤其是高等級(jí)公路四通八達(dá)，全國(guó)公路網(wǎng)總里程達(dá)398.4萬(wàn)公里，僅從2006至2010年間，5年內(nèi)新增63.9萬(wàn)公里；高速公路達(dá)7.4萬(wàn)公里，新增3.3萬(wàn)公里。
　　但這同時(shí)，全世界已建成14萬(wàn)公里收費(fèi)公路，10萬(wàn)公里在中國(guó)。我國(guó)高速公路的95％、一級(jí)公路的65％都是收費(fèi)公路。世界銀行發(fā)布的一份最新研究報(bào)告披露，中國(guó)的高速公路通行費(fèi)是全世界最高的國(guó)家之一，高速公路成為“高價(jià)公路’’。
　　公路的收費(fèi)亂象一直引發(fā)社會(huì)關(guān)注，民眾將“亂收費(fèi)、亂罰款、亂設(shè)站卡”統(tǒng)稱公路“三亂”。公路何時(shí)不設(shè)“攔路虎”?作為公共產(chǎn)品的公路何時(shí)回歸它應(yīng)有的公益屬性?
　　
　　“收費(fèi)還貸”演變成與民爭(zhēng)利的工具
　　
　　我國(guó)高速公路于上世紀(jì)80年代起步。那時(shí)為了解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問(wèn)題，國(guó)家加大這個(gè)領(lǐng)域的投資力度。然而公路建設(shè)具有投資大、建設(shè)周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，雖然改革開(kāi)放之后公共財(cái)政大幅增加，但對(duì)于動(dòng)輒幾十億元的公路建設(shè)投資，政府顯得力不從心。
　　基于“政府財(cái)力有限、有效投資不足”等原因，國(guó)務(wù)院于1984年提出“貸款修路、收費(fèi)還貸”政策，執(zhí)行20余年，多渠道融資的收費(fèi)公路，確實(shí)從根本上改善了我國(guó)的交通條件。就如交通運(yùn)輸部副部長(zhǎng)翁孟勇所說(shuō)，“中國(guó)交通事業(yè)在這些年之所以突飛猛進(jìn)，收費(fèi)公路政策或可言功不可沒(méi)。”
　　但問(wèn)題還有另一面，公路的收費(fèi)問(wèn)題一直成為人們爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。
　　事實(shí)明擺著，這些年收費(fèi)公路發(fā)展，并非完全像相關(guān)法律規(guī)定中所描述的那樣以“堅(jiān)持非收費(fèi)公路為主，適當(dāng)發(fā)展收費(fèi)公路”作為原則，那么，背后的玄機(jī)是什么?
　　“在中國(guó)，稱高速公路為‘印鈔機(jī)’并不為過(guò)。每一條高速公路的誕生意味著終身將成為造錢的機(jī)器，在幅員遼闊的中國(guó)國(guó)土上，如果哪一條高速?zèng)]有收費(fèi)站，幾乎可以認(rèn)定是天方夜譚。”北京大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師劉凱湘告知本刊記者。
　　“照理說(shuō)，高速公路收費(fèi)，原因就是借貸修路，收費(fèi)還貸。但這并不能站住腳，因?yàn)楹芏喔咚俟�路早已收回投資成本，卻仍在收費(fèi)。有的還將政府還貸公路’轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性公路’，或是變身上市公司等種種花樣，不斷拉長(zhǎng)收費(fèi)的期限，其本質(zhì)就是官商勾結(jié)，攫取全民的資源�！�
　　雖是寥寥幾語(yǔ)，劉凱湘卻點(diǎn)出問(wèn)題的實(shí)質(zhì)。他接著說(shuō)，“政府還貸公路”收費(fèi)期限最長(zhǎng)不得超過(guò)15年，在收費(fèi)期限屆滿前還清貸款的必須終止收費(fèi)。由于“經(jīng)營(yíng)性公路”收費(fèi)期限可放寬至30年，這就給一些地方政府帶來(lái)了尋租空間――成為地方政府的“提款機(jī)”�！笆召M(fèi)還貸”就演變成與民爭(zhēng)利的工具。
　　首都機(jī)場(chǎng)高速事實(shí)上已成為這方面的“經(jīng)典”。1993年建成的首都機(jī)場(chǎng)高速，總投資11.65億元，其中貸款7.65億元。到2005年，收費(fèi)總計(jì)32億元，至今估計(jì)已不少于60億元，而且將一直收到2022年。
　　另外，上海的滬嘉高速，1988年建成，投資2.3億元，1995年時(shí)，經(jīng)營(yíng)該公路7年的公司資產(chǎn)總值就達(dá)到18.5億元，但收費(fèi)期將至2022年。別以為高速公路收費(fèi)上繳了國(guó)家財(cái)政，實(shí)際多數(shù)進(jìn)了經(jīng)營(yíng)商、地方政府的腰包。
　　高速公路的收費(fèi)理由很簡(jiǎn)單，但解決問(wèn)題的過(guò)程卻很“復(fù)雜”。“貸款修路、收費(fèi)還貸”的原則只適用于收費(fèi)的開(kāi)始，不適用于收費(fèi)的結(jié)束。在公路收費(fèi)問(wèn)題反復(fù)受到“永遠(yuǎn)還不清貸款”的詰問(wèn)中，我國(guó)公路投融資體制改革也再次面臨一個(gè)新的瓶頸。
　　
　　長(zhǎng)途運(yùn)輸，守法的賠錢違法的賺錢
　　
　　浙江平陽(yáng)人金仁杰從事長(zhǎng)途客運(yùn)10余年，長(zhǎng)期往返在廣東、廣西和浙江之間。近年承包一輛核載人數(shù)為30余人的大客車�！白蛱煳业能噺恼闹菰t安出發(fā)行經(jīng)高速公路，來(lái)到福建和浙江交界的汾水關(guān)收費(fèi)站.一趟650公里，繳納的過(guò)路費(fèi)就高達(dá)1024元，實(shí)在是太貴了�！痹诒究�記者面前，他在話語(yǔ)中顯然含有抱怨，卻也無(wú)奈。
　　據(jù)他介紹，這段路的收費(fèi)價(jià)格自該路段開(kāi)通高速以來(lái)，已沿用了5年左右。平均每公里收費(fèi)約為1.58元。而目前全國(guó)的高速公路一公里收費(fèi)從0.3元至0.7元不等。
　　金仁杰坦言他現(xiàn)在的生意越來(lái)越難做了，原因在于收費(fèi)高，油價(jià)貴，動(dòng)車開(kāi)通后又分流公路的客源，同行競(jìng)爭(zhēng)激烈。
　　應(yīng)該說(shuō)，金仁杰所言是個(gè)普遍現(xiàn)象，也正因如此，“如果不超載，根本沒(méi)利潤(rùn)”成為中國(guó)公路運(yùn)輸?shù)摹盎�本特色”。�?dāng)車主和司機(jī)本應(yīng)獲得的合理利潤(rùn)被無(wú)休止的過(guò)橋過(guò)路費(fèi)、亂罰款、亂收費(fèi)所侵占時(shí)，他們只能通過(guò)超載找回來(lái)。
　　“我們當(dāng)司機(jī)誰(shuí)也不愿意承擔(dān)壓壞公路、帶來(lái)安全隱患的罵名，可當(dāng)各地執(zhí)法依據(jù)不一，甚至亂執(zhí)法時(shí)，遵紀(jì)守法的人往往損失更大�！苯鹑式芎敛谎陲椀卣f(shuō)。
　　不超載沒(méi)利潤(rùn)，究竟怎樣“沒(méi)利潤(rùn)”?金仁杰說(shuō)了這么一席話：同一車貨物，委托物流公司運(yùn)送，從廣州至北京，全程遵章守法，不超載，一車貨物不但沒(méi)錢賺，還虧了兩三千元。
　　在中國(guó)，全社會(huì)物流總成本占GDP比重的21.3％左右，而發(fā)達(dá)國(guó)家只是10％左右。目前物流行業(yè)的成本中，過(guò)路費(fèi)占物流企業(yè)直接成本的30％～40％。這也導(dǎo)致了中國(guó)貨運(yùn)行業(yè)弊病叢生。
　　于法無(wú)據(jù)、于理不合的高速公路不合理收費(fèi)屢禁不止，不僅使我國(guó)成為世界上高速公路收費(fèi)里程最長(zhǎng)的國(guó)家，而且加重了社會(huì)公眾負(fù)擔(dān)，不少駕駛員被逼著“逃”、“躲”、“闖”，由此引發(fā)的社會(huì)矛盾和問(wèn)題也層出不窮。去年京藏高速發(fā)生罕見(jiàn)的大擁堵，就與高速公路收費(fèi)密集、管理混亂有相當(dāng)關(guān)系。
　　其實(shí)，《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》以及交通部發(fā)布的《收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓辦法》、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范收費(fèi)公路管理工作的通知》等，嚴(yán)格限定了高速公路還貸年限、收費(fèi)站設(shè)置的密度。但是，為了保證“肥水不外流”，各省、市、縣、橋、隧道邊界往往設(shè)有收費(fèi)站。
　　湖南籍的長(zhǎng)途客車司機(jī)余志軍在接受本刊記者的采訪時(shí)，同樣強(qiáng)調(diào)說(shuō)現(xiàn)在跑運(yùn)輸很辛苦壓力很大很難賺錢，路面上車流量大，收費(fèi)站多。他細(xì)數(shù)自己跑過(guò)的長(zhǎng)途路線，認(rèn)為湖南衡陽(yáng)到廣東東莞這一段高速路收費(fèi)站點(diǎn)最多：“走這一趟共要經(jīng)過(guò)4 個(gè)收費(fèi)站――小塘站、太和站、火村站和東莞站，其實(shí)總路程還不到700公里�！倍�一路下來(lái)，這幾個(gè)站點(diǎn)累計(jì)收費(fèi)達(dá)到700元。
　　“更糟糕的是，貨車過(guò)收費(fèi)站是稱重量計(jì)費(fèi)的，超載的司機(jī)往往塞上小費(fèi)，收費(fèi)員就會(huì)少稱重量，但他們這樣做是要花些時(shí)間的，這就影響了車流暢通的速度。”
　　與余志軍所說(shuō)相似，在江蘇省揚(yáng)州市至鎮(zhèn)江市的潤(rùn)揚(yáng)大橋北段，不到1300米的路段內(nèi)，設(shè)有3個(gè)收費(fèi)站，堵車幾公里是司空見(jiàn)慣。此現(xiàn)狀被全國(guó)政協(xié)委員宋振鐸稱為“封建割據(jù)式的收費(fèi)方式”。
　　當(dāng)公路成為一些部門的斂財(cái)工具，當(dāng)每個(gè)人都要在公路貨運(yùn)身上“雁過(guò)拔毛”時(shí)，最終帶來(lái)的是全社會(huì)本不應(yīng)該承擔(dān)的高額物流成本，而這將從根本上影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
　　在促進(jìn)深莞惠一體化的背景下，3月30日，深莞惠三市邊界21個(gè)收費(fèi)站同時(shí)取消收費(fèi)。車主無(wú)不拍手稱快。
　　
　　“經(jīng)營(yíng)者”的特殊性和壟斷收入
　　
　　高速公路的原罪是壟斷封閉體制下的結(jié)果。一條高速公路在還清貸款后還將承擔(dān)“統(tǒng)貸統(tǒng)還、滾動(dòng)發(fā)展”的“歷史重任”。但沒(méi)人告訴公眾高速公路正常的運(yùn)營(yíng)、養(yǎng)護(hù)需求的成本是多少，也沒(méi)有人告訴公眾一條高速公路收費(fèi)期限和還清貸款的時(shí)間表.高速公路收費(fèi)就是一列不斷加速的沒(méi)有終點(diǎn)的火車。
　　為什么高速公路收費(fèi)問(wèn)題難治?如果換個(gè)角度看，就能有更多理解――目前地方政府既是公路的審批者，又是監(jiān)管者，有時(shí)候還是建設(shè)者，既然是“左手”管“右手”，這就當(dāng)然使得大量收費(fèi)公路成為地方政府和利益集團(tuán)謀利的工具。
　　很多省的高速公路收費(fèi)公司屬企業(yè)性質(zhì)，按照企業(yè)的模式進(jìn)行運(yùn)作，把收費(fèi)作為重點(diǎn)。再則高速公路的收費(fèi)制定主要由交通部門掌握，既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員，此種收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)怎能令人信服呢?
　　超期服役的收費(fèi)站依然能夠遍布各大高速公路，其中原因，劉凱湘還認(rèn)為：“除了巨大的利益因素之外，還與高速公路經(jīng)營(yíng)者的特殊性有關(guān)。盡管它是一個(gè)所謂的盈利性法人，可帶一種壟斷性地位�！�
　　劉凱湘解釋說(shuō)，如果說(shuō)在上世紀(jì)80年代到90年代，我國(guó)政府只有通過(guò)市場(chǎng)化融資，才能彌補(bǔ)政府提供公共產(chǎn)品能力不足問(wèn)題的話，那么進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)政府已經(jīng)開(kāi)始具備這樣一種提供能力以后，我國(guó)公路建設(shè)仍然采取這種方式，所彌補(bǔ)的則不是政府提供公共產(chǎn)品能力的不足，而是變成了個(gè)別部門借此獲取壟斷收入的機(jī)會(huì)，并且是政策壟斷。
　　作為為公眾提供出行便利的高速公路，不可避免的具有公益性，一些地方政府和高速公路管理部門和企業(yè)卻長(zhǎng)時(shí)間置若罔聞，暴露出的是“政企不分”的機(jī)制弊端、漠視群眾利益的思維模式、形形色色的利益保護(hù)和有法不依的尷尬事實(shí)。收費(fèi)公路何時(shí)轉(zhuǎn)身公共物品
　　公路是公益性基礎(chǔ)設(shè)施，其最基本的屬性應(yīng)該還是公益性，公路首先是而且也必須是公共產(chǎn)品。但在不少地方政府眼中，非收費(fèi)公路儼然像塊雞肋，總?cè)滩蛔��?duì)建設(shè)收費(fèi)公路趨之若騖，同時(shí)間接逃避著政府本應(yīng)承擔(dān)的公共職責(zé)。
　　吳朝華服務(wù)于北京恒德律師事務(wù)所，幾年前他是頭一個(gè)因收費(fèi)問(wèn)題將京石高速告上法庭的律師。當(dāng)他接受本刊記者的采訪時(shí)，依舊觀點(diǎn)鮮明：“公路收費(fèi)主要用于還貸和有償集資款，但是有些地防鉆了法律法規(guī)的空子，這里面�？紤]到收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)和時(shí)間。國(guó)家的財(cái)政資金有限，公路建設(shè)的市場(chǎng)化融資無(wú)可厚非。但即使是進(jìn)行市場(chǎng)融資，由企業(yè)經(jīng)營(yíng)，也不能改變其公益的性質(zhì)，不能改變其促進(jìn)、改辟公共交通的目的�！�
　　中國(guó)高速公路建設(shè)的資金來(lái)源與世界其他國(guó)家最大的不同是――基本靠貸款修路，一條公路收費(fèi)還貸就變得“天經(jīng)地義”了。
　　從制度設(shè)計(jì)而言，破解這個(gè)困局的關(guān)鍵在于通過(guò)合理的政策設(shè)計(jì)，當(dāng)然，要一下取消收費(fèi)公路和貸款修路的模式肯定不現(xiàn)實(shí)，中國(guó)的公路建設(shè)必須回到以政府投入為主的道路上來(lái)，逐漸擺脫列貸款和經(jīng)營(yíng)性公路的依賴。
　　與國(guó)內(nèi)的靠貸款修路不一樣，美國(guó)目前已經(jīng)建成的高速公路基本上靠的是政府稅收。1956年，美國(guó)總統(tǒng)艾森豪威爾敦促國(guó)會(huì)通過(guò)了《聯(lián)邦資助公路法案》，確立了高速公路的發(fā)展框架。根據(jù)這一法案，州際高速公路由聯(lián)邦政府和州政府按照9：1的比例出資。其中聯(lián)邦資金南“聯(lián)邦公路信托基金”提供。這個(gè)基金的資金87.6％來(lái)自機(jī)動(dòng)車燃油稅。美國(guó)政府當(dāng)時(shí)認(rèn)為，對(duì)于公路的使用，如果采取收費(fèi)的辦法，在公路上設(shè)卡收費(fèi)成本高，還會(huì)給行車帶來(lái)諸多不便。而征收燃油稅是最有效、最公平的方法，誰(shuí)開(kāi)的里程多，使用道路多，誰(shuí)交的稅就多。
　　從現(xiàn)行的趨勢(shì)看，高速公路最終成為公共物品，這既是國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，也是其性質(zhì)和功能決定的。因此，政府交通主管部門要制訂相應(yīng)的方案，告訴老百姓中國(guó)高速公路成為公共物品的時(shí)間表。即便在收費(fèi)期間，其標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)受到規(guī)制，并根據(jù)收費(fèi)期限，不斷降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，要盡最大可能提高收費(fèi)的效率。

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