預(yù)算透明是人大監(jiān)督的基礎(chǔ)_預(yù)算透明

　　馮興元中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員 　　對(duì)政府預(yù)決算的審核和監(jiān)督不是人大會(huì)議期間就能夠完成的，而是需要人大有一個(gè)常設(shè)性的預(yù)算辦公室，對(duì)大量的數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總、處理和分析，然后向人大、尤其是人大預(yù)工委提交各種預(yù)算分析報(bào)告和政策建議，就財(cái)政部的預(yù)算草案提出修改和審核意見(jiàn)。
　　
　　過(guò)去的一年，社會(huì)各界越來(lái)越關(guān)注的政府財(cái)政透明度有了較為明顯的提升。從中央層面看，財(cái)政部去年在網(wǎng)站上公布了中央財(cái)政收支數(shù)據(jù)，而且每月更新月度數(shù)據(jù)。3月初，一年一度的全國(guó)人大會(huì)議召開(kāi)，2010年的預(yù)算報(bào)告尚未公開(kāi)，不過(guò)我們已經(jīng)可以在財(cái)政部網(wǎng)站上瀏覽2009年的財(cái)政收支報(bào)告。這是一個(gè)巨大的進(jìn)步。
　　在地方層面，提高財(cái)政預(yù)算透明度也開(kāi)始呈現(xiàn)破局之勢(shì)，廣州市首次將114個(gè)黨政部門的預(yù)算公布在網(wǎng)上。國(guó)家審計(jì)署表示，力爭(zhēng)在兩三年內(nèi)使所有中央部門的預(yù)算向社會(huì)公開(kāi)，這是國(guó)務(wù)院相關(guān)部門首次為公開(kāi)中央部門預(yù)算列出時(shí)間表。
　　實(shí)際上，廣州市在公布部門預(yù)算方面捷足先登以及國(guó)家審計(jì)署的表態(tài)，兩者已經(jīng)確立了一種從中央到地方的全國(guó)層面提升財(cái)政透明度的必然態(tài)勢(shì)。其背后，2008年5月1日生效的《政府信息公開(kāi)條例》功不可沒(méi)，這是要求中央和地方政府公開(kāi)政府財(cái)政信息的直接依據(jù)。
　　現(xiàn)在的行政部門需要作出的理性選擇是：與其等著民眾書(shū)面提出財(cái)政信息公開(kāi)申請(qǐng)或者質(zhì)疑，毋寧積極公布信息，將接受人大以及公眾監(jiān)督變成一種自覺(jué)的行為。
　　預(yù)算監(jiān)督要以政府信息公開(kāi)為基礎(chǔ)，沒(méi)有信息公開(kāi)，就談不上預(yù)算監(jiān)督。預(yù)算監(jiān)督是多渠道的，包括人大監(jiān)督、公民直接監(jiān)督、行政部門內(nèi)部監(jiān)督以及輿論監(jiān)督等。甚至公民在中央和地方層面的參與式預(yù)算也是一種很好的預(yù)算監(jiān)督辦法。如果公民參與到預(yù)算的制定、決策、執(zhí)行和監(jiān)督的過(guò)程中，政府的財(cái)政透明度無(wú)疑會(huì)大大提高，從而促成政府與公民之間的良性互動(dòng)局面，強(qiáng)化對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督。
　　在上述諸多預(yù)算監(jiān)督形式中，人大監(jiān)督有著特殊的地位，也是重要的預(yù)算監(jiān)督環(huán)節(jié)，但目前卻十分薄弱。這意味著，人大代表需要擁有足夠的能力，獲得足夠的預(yù)算信息，支配充分的權(quán)力，才能做到實(shí)質(zhì)性的預(yù)算監(jiān)督。
　　我國(guó)中央政府去年的預(yù)決算報(bào)告只有30多頁(yè)的篇幅，限于收支大類和總量數(shù)據(jù)。無(wú)法獲得詳細(xì)的信息，人大代表即便是財(cái)政專家，也無(wú)法對(duì)預(yù)算進(jìn)行審查。因此，政府預(yù)算必須細(xì)化到部門預(yù)算和各種具體項(xiàng)目的支出數(shù)字，否則，人大代表看到的只是幾個(gè)匯總的大數(shù)字，對(duì)預(yù)算審查和監(jiān)督自然是一句空話。
　　財(cái)政部和其他行政部門共同制定預(yù)算方案，每年需要投入大量的人力、物力。人大負(fù)責(zé)預(yù)算的審核和監(jiān)督，同樣不是簡(jiǎn)單的事情。其實(shí)，對(duì)政府預(yù)決算的審核和監(jiān)督不是人大會(huì)議期間就能夠完成的，而是需要人大有一個(gè)常設(shè)性的預(yù)算辦公室，對(duì)大量的數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總、處理和分析，然后向人大、尤其是人大預(yù)工委提交各種預(yù)算分析報(bào)告和政策建議，就財(cái)政部的預(yù)算草案提出修改和審核意見(jiàn)。
　　對(duì)此，美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)或有可借鑒之處。美國(guó)總統(tǒng)治下的行政管理和預(yù)算局(OMB)負(fù)責(zé)協(xié)助總統(tǒng)監(jiān)督聯(lián)邦預(yù)算的編制，與財(cái)政部一起對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)。美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算管理局(CBO)則對(duì)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)。協(xié)助國(guó)會(huì)預(yù)算委員會(huì)，向其提供預(yù)算分析報(bào)告和政策建議。值得注意的是，僅國(guó)會(huì)預(yù)算管理局的雇員人數(shù)就有250人左右。美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室2009年發(fā)布了33份研究報(bào)告和分析報(bào)告、9份簡(jiǎn)報(bào)、11份預(yù)算月報(bào)、33份通訊、8份匯報(bào)材料、5份背景報(bào)告。
　　我國(guó)的人大預(yù)算辦公室主要應(yīng)當(dāng)由預(yù)算事務(wù)專業(yè)人員構(gòu)成，由他們來(lái)協(xié)助審核部門預(yù)算以及項(xiàng)目計(jì)劃預(yù)算等。而且，人大會(huì)議期間往往會(huì)就行政部門提出的一項(xiàng)新的政策措施草案進(jìn)行辯論。辯論通過(guò)之后，政策措施上升為一項(xiàng)具有法律約束力的規(guī)定，才能由行政部門去實(shí)施。人大預(yù)算辦公室需要與財(cái)政部經(jīng)常就預(yù)算的編制和修改進(jìn)行溝通。
　　因此，預(yù)算法的修改成為必然。目前的預(yù)算法是不夠的，因?yàn)樗�把立法部門有關(guān)預(yù)算管理體制的決定權(quán)一次性地交給了行政部門。預(yù)算法必須強(qiáng)化人大的預(yù)算審查和監(jiān)督權(quán)，同時(shí)要收回人大對(duì)預(yù)算管理體制的決定權(quán)，這樣才能形成一個(gè)正式的框架，確保人大和行政部門之間的良性互動(dòng)。
　　由于預(yù)算辦公室事前的大量工作，使得財(cái)政部提交的預(yù)算草案基本上不需要大的審核和修改。因?yàn)樨?cái)政部迫于人大的預(yù)算審核能力，在遞交預(yù)決算方案之前基本上已經(jīng)把瑕疵自行挑剔并修改完畢；而且在財(cái)政部遞交預(yù)決算報(bào)告之前，已經(jīng)與人大有多次溝通。
　　正因?yàn)槿绱�，在美�?guó)，預(yù)算草案的審定往往只是集中在一些大的改革舉措及其相關(guān)預(yù)算，比如美國(guó)國(guó)會(huì)去年對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)體制改革方案的討論。

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