[地方債,該如何管理]地方債務(wù)40萬億

　　后金融危機(jī)時代,歐洲國家主權(quán)債務(wù)危機(jī)、美國各州債務(wù)危機(jī)等都在吞噬著反危機(jī)的成果,增添了經(jīng)濟(jì)“二次探底”的風(fēng)險(xiǎn)。中國地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)同樣嚴(yán)重,如果積極應(yīng)對,尚不足以構(gòu)成債務(wù)危機(jī)。
　　早在上個世紀(jì)末,中國地方財(cái)政問題就已廣受關(guān)注。當(dāng)時的焦點(diǎn)是縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。這和當(dāng)前的財(cái)政制度有關(guān)。一方面,中國現(xiàn)行預(yù)算法不允許地方財(cái)政打赤字;另一方面,由于財(cái)力和財(cái)權(quán)向上集中,不少地方政府收不抵支,且很難從財(cái)政體制中得到充分的彌補(bǔ)。地方政府只能另尋出路。這直接導(dǎo)致,地方政府債務(wù)信息極度不透明,地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)隱蔽性問題特別突出。為了規(guī)避預(yù)算法的規(guī)定,地方債形式繁多,多種地方債以企業(yè)債券、銀行貸款、中期票據(jù)等形式存在。理論分析也衍化出直接債務(wù)、顯性債務(wù)、間接債務(wù)、隱性債務(wù)、或有債務(wù)等多種名稱。
　　在財(cái)政體制未作根本性改變的情況下,中國遭遇國際金融危機(jī)的沖擊。中央政府出臺了一系列經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張性政策。特別是,4萬億投資計(jì)劃亟待地方政府配套資金。財(cái)力相對不足的地方政府可謂雪上加霜,配套提供資金難度很大。財(cái)政部代發(fā)地方債就是由此而來。現(xiàn)實(shí)中,2009年和2010年一年2000億元的地方債規(guī)模的分配標(biāo)準(zhǔn)主要考慮地方配套資金的需要,而較少考慮地方償債能力。這樣,局部償債能力差的地方,特別是西部地區(qū),未來償債壓力可能更大。但從總體上看,一年代發(fā)2000億元的地方債,與數(shù)萬億的財(cái)政收入相比,無論如何,都不足以帶來全國性的地方債務(wù)危機(jī)。此問題很容易通過中央和地方政府間財(cái)力格局的調(diào)整得到解決。
　　當(dāng)前中國地方債的風(fēng)險(xiǎn)主要是地方融資平臺貸款。2009年,為了配合積極財(cái)政政策的貫徹落實(shí),地方融資平臺建設(shè)可謂高歌猛進(jìn)。中國銀監(jiān)會主席劉明康表示,截至2009年末,地方政府融資平臺貸款余額為7.38萬億元,同比增長70.4%。平臺貸款余額,遠(yuǎn)非一年2000億元的地方債所能比擬,也超過了2009年末60237.68億元的中央財(cái)政國債余額。
　　亡羊補(bǔ)牢,為時未晚。地方融資平臺貸款存量,亟待進(jìn)行分類管理。最為重要的是,解決好貸款資金償還來源問題。特別是,區(qū)分哪些項(xiàng)目可能直接成為財(cái)政負(fù)擔(dān),哪些項(xiàng)目可以通過平臺直接償還,以準(zhǔn)確掌握地方政府真正的債務(wù)負(fù)擔(dān)信息,做到未雨綢繆。新的融資平臺建設(shè)應(yīng)提高門檻,需要財(cái)政資金償還的應(yīng)作為地方政府預(yù)算的補(bǔ)充信息列入,以提高貸款的透明度。
　　現(xiàn)實(shí)中,融資平臺建設(shè)與土地問題有著高度的關(guān)聯(lián)性。地價下降,無疑會增加平臺項(xiàng)目的貸款風(fēng)險(xiǎn)。最近,房地產(chǎn)市場的一些問題,已對地價和土地交易產(chǎn)生了影響。地方融資平臺風(fēng)險(xiǎn)更是不言而喻。
　　這也進(jìn)一步凸顯了現(xiàn)行土地財(cái)政模式不可持續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)。以賣地為核心的土地財(cái)政模式雖說所賣的是數(shù)十年的土地使用權(quán),但能夠用于出售的土地是有限的,“寅吃卯糧”的土地財(cái)政模式是不可持續(xù)的,不能為地方政府提供穩(wěn)定的財(cái)源。這并不是說,地方政府錢多了,就沒有利用土地財(cái)政的動力。只要國有土地事實(shí)上的地方所有制體制未變,地方政府集中財(cái)力就可能利用賣地收入。
　　從中長期來看,中國的土地財(cái)政模式需要轉(zhuǎn)換,需要建立一套具有可持續(xù)性的房地產(chǎn)稅制,為地方政府公共服務(wù)提供籌集穩(wěn)定的資金來源。從短期來看,中國需要進(jìn)一步增加地方債務(wù)信息的透明度,并積極利用當(dāng)前政府可支配資源多的優(yōu)勢,積極化解現(xiàn)存的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
　　討論債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),只討論負(fù)債是不足以充分反映財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的,還要探討與之密切相關(guān)的資產(chǎn)問題。中國亟待需要編制政府資產(chǎn)負(fù)債表,對政府所掌握的資產(chǎn)和負(fù)債信息作最充分的披露。當(dāng)然,不是所有的資產(chǎn)都具有流動性,不是所有具有流動性的資產(chǎn)都能夠歸政府自由支配。時下的關(guān)鍵是建立國家財(cái)富流動機(jī)制,以應(yīng)對地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

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