德國(guó)行政法院制度【德國(guó)法院制度的改革之爭(zhēng)】

　　德國(guó)法院制度的一個(gè)基本特點(diǎn)是法律保護(hù)的縝密性和高度專業(yè)化。根據(jù)各種爭(zhēng)議的不同，德國(guó)設(shè)立了若干專門法院進(jìn)行處理。各專門法院有著各自的組織構(gòu)架和訴訟程序。這是在特定歷史條件下形成的，目前，德國(guó)除了有普通法院(包括民事法院和刑事法院）外，還有行政法院、社會(huì)法院、財(cái)政法院和勞動(dòng)法院。這種多元法院制度適應(yīng)了社會(huì)爭(zhēng)議多樣性、復(fù)雜性、專業(yè)性的特征，為高質(zhì)量的司法實(shí)踐提供了制度保證；但同時(shí)，它也有著一些明顯的缺點(diǎn)，如法院運(yùn)行成本高、法官調(diào)派不靈活、程序過(guò)于復(fù)雜等。針對(duì)這些問(wèn)題的改革建議及爭(zhēng)論很早就有，至上個(gè)世紀(jì)90年代中后期最終釀成了一個(gè)強(qiáng)大的司法改革浪潮，但進(jìn)展緩慢，而且至今沒(méi)有取得令人滿意的結(jié)果。
　　
　　改革的背景
　　
　　除了多個(gè)專門法院獨(dú)立并存的內(nèi)在缺陷所形成的改革張力外，意識(shí)形態(tài)變遷、歐共體改革以及社會(huì)爭(zhēng)議類型的變化構(gòu)成了本次德國(guó)法院制度改革的主要背景因素。
　　上個(gè)世紀(jì)80年代開始迅速?gòu)?fù)興的新自由主義思潮對(duì)各國(guó)政府發(fā)出了“小政府，大社會(huì)”的改革要求，具體而言就是要求政府“瘦身”，即在保證政府效率的前提下減少政府開支并簡(jiǎn)化社會(huì)管理措施，以便讓個(gè)人和社會(huì)獲得更廣闊的發(fā)展空間。相對(duì)于其它西方國(guó)家而言，聯(lián)邦德國(guó)的財(cái)政因兩德統(tǒng)一所耗費(fèi)的開支而困難重重。如何節(jié)省開支以及節(jié)省哪些方面的開支成為歷屆政府的工作重心。為此，政府采取了一系列措施，法院制度的改革便是其中之一。
　　上個(gè)世紀(jì)90年代開始提速的歐洲一體化進(jìn)程同樣也增加了德國(guó)法院制度的改革壓力。在歐共體內(nèi)主要是一元法院制度和二元法院制度（普通法院加行政法院），只有德國(guó)有著并列的五個(gè)法院組織。為了使歐共體內(nèi)的法院結(jié)構(gòu)大體保持一致，德國(guó)法院制度的改革就勢(shì)在必行。
　　除了上述兩個(gè)宏觀政治背景外，近年來(lái)德國(guó)各類法院之間受案量的變化成了本次改革的觸發(fā)因素。新難民法的限制性規(guī)定導(dǎo)致難民數(shù)量急劇下降，使各級(jí)行政法院受理的有關(guān)案件迅速減少；而失業(yè)率持高不下、社會(huì)支出減少、社會(huì)貧困人口增加等因素卻促使社會(huì)爭(zhēng)議案件數(shù)量迅速上升，使社會(huì)法院幾乎要“淹死在案件之中”；財(cái)稅法院受理的稅收案件數(shù)量總體上則穩(wěn)中有降。這種情況客觀上造成各類法院之間工作量分配的不平衡。但是，根據(jù)現(xiàn)有德國(guó)的法官法，法官的地位相當(dāng)獨(dú)立，要派遣法官去另一專門法院是需要法官自己同意才可以。這不僅導(dǎo)致了司法資源的嚴(yán)重浪費(fèi)和當(dāng)事人利益的受損，也增加了法院之間的矛盾。
　　
　　支持和反對(duì)改革的理由
　　
　　主張精簡(jiǎn)法院機(jī)構(gòu)設(shè)置的人認(rèn)為，為應(yīng)付社會(huì)法院目前面臨的困難、縮短辦案周期、節(jié)約經(jīng)費(fèi)支出，有必要把現(xiàn)行的三個(gè)行政法院（社會(huì)法院、財(cái)稅法院和行政法院）合并為一個(gè)專業(yè)法院，以提高國(guó)家對(duì)法院、法官的行政管理效率。理由主要是：
　　1、隨著歐洲經(jīng)濟(jì)、政治逐漸一體化，德國(guó)五個(gè)法院相互獨(dú)立的設(shè)置，使法院體系過(guò)于分散，與歐洲其他國(guó)家司法體系差別過(guò)大，希望能通過(guò)改革與歐洲其他國(guó)家司法制度大體一致。由于德國(guó)法院多，法官人數(shù)比例遠(yuǎn)高于其他歐洲國(guó)家，加重了司法的財(cái)政負(fù)擔(dān)。由于不同法院適用的訴訟程序不盡相同，使司法活動(dòng)變得過(guò)于復(fù)雜，不利于公民理解法律制度和參與訴訟活動(dòng)。在德國(guó)社會(huì)法院除了職業(yè)法官之外，還擁有大量的非職業(yè)法官參與案件審理，這既不利于提高判決質(zhì)量，也不利于法官隊(duì)伍的現(xiàn)代化和專業(yè)化。
　　2、現(xiàn)有的制度不利于靈活調(diào)用法官，造成法院間彼此苦樂(lè)不均，既浪費(fèi)人力資源又影響當(dāng)事人的權(quán)益。如果合并成一個(gè)專業(yè)法院，在受理案件波動(dòng)的情況下，案件分派計(jì)劃就更為合理，司法人力資源也可以得到更充分的利用。而且通過(guò)集中管理和辦公可以更好地合理利用資源，降低固定成本，節(jié)省大量物力。
　　3 、合并后，法官們通過(guò)接觸不同類型的法律事實(shí)和程序規(guī)則會(huì)提高他們的審判質(zhì)量。因此，不必?fù)?dān)心法官的質(zhì)量會(huì)因?yàn)榉ㄔ汉喜⒍�受到損害。同時(shí)，司法實(shí)踐的透明度將會(huì)增加。當(dāng)事人可以直接向統(tǒng)一的專業(yè)法院提出申請(qǐng)，而不必像現(xiàn)在那樣需要事先弄清他們的問(wèn)題歸哪個(gè)法院管轄。目前，其它國(guó)家單一審判制度及二元審判制度的存在，說(shuō)明法院的合并事實(shí)上是可行的方案。
　　反對(duì)者以法官和律師為主，他們主張應(yīng)當(dāng)保留現(xiàn)行社會(huì)法院的機(jī)構(gòu)設(shè)置，因?yàn)椋?
　　1、歐洲一體化并非要求各國(guó)放棄其傳統(tǒng)，而各國(guó)的法院制度也不盡相同。德國(guó)法官較多，是因?yàn)榈聡?guó)社會(huì)生活更加法律化，需要的法院和法官越多。何況統(tǒng)一的法院并不意味著司法程序的一致。非職業(yè)法官的參審有助于職業(yè)法官理解案情和作出正確判斷。過(guò)分的專業(yè)化只會(huì)使當(dāng)事人與法官之間的距離越來(lái)越大。
　　2、按照專業(yè)分工原則分門別類設(shè)置法院機(jī)構(gòu)，可以使各類專門法院擁有更多自主權(quán)，有利于提高法院運(yùn)行效率。但并不影響對(duì)行政程序法進(jìn)行改革，不必采取合并法院的做法。通過(guò)合并而節(jié)省經(jīng)費(fèi)是很有限的，相反，合并會(huì)產(chǎn)生大量的建筑費(fèi)用，這對(duì)解決各州當(dāng)前的財(cái)政困難不會(huì)有什么幫助。至于靈活調(diào)用法官會(huì)導(dǎo)致司法質(zhì)量的下降。因?yàn)楦黝惙ü俣急仨毦邆鋵ｉT知識(shí)，法官如果沒(méi)有接受足夠的專業(yè)教育，他們就很難適應(yīng)各類不同的案件，也就難以確保當(dāng)事人的合法權(quán)益。合并法院是件大事，它涉及到的現(xiàn)行法院機(jī)構(gòu)設(shè)置是由《基本法》明確規(guī)定的，如果要合并三個(gè)行政法院系統(tǒng)，就先要修改《基本法》的有關(guān)條款，這會(huì)使得改革的成本非常高昂。
　　從上述支持和反對(duì)改革的理由看，無(wú)論是支持者還是反對(duì)者都不反對(duì)改革所追求的規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn): 清晰的法院結(jié)構(gòu)、較低的運(yùn)行成本、高效的處理能力等，但對(duì)于現(xiàn)行法院制度是否符合這些標(biāo)準(zhǔn)、改革后的法院制度能否更好地滿足這些標(biāo)準(zhǔn)卻有著不同的看法�？梢院�(jiǎn)單地說(shuō)，這是一場(chǎng)關(guān)于司法質(zhì)量與司法成本的爭(zhēng)論。
　　
　　改革目標(biāo)的疑問(wèn)
　　
　　總體上看，德國(guó)法院制度的改革目標(biāo)可歸納為五點(diǎn): 1、更靈活地調(diào)用司法人力資源，在適應(yīng)各類案件壓力轉(zhuǎn)移要求的同時(shí)，打破現(xiàn)有各專門法院之間的人為隔離狀態(tài)，促使法官們通過(guò)流動(dòng)而相互學(xué)習(xí)，并最終提升司法審判的質(zhì)量;2、在管理和利用人力、物力資源方面取得合成效應(yīng);3、在不違背司法權(quán)的特殊要求的前提下，盡量統(tǒng)一程序法;4、通過(guò)簡(jiǎn)化法院結(jié)構(gòu)，使司法實(shí)踐更加透明、人民更易于理解司法過(guò)程;5、更加適應(yīng)歐洲一體化對(duì)各國(guó)司法機(jī)構(gòu)的要求。簡(jiǎn)單地講，一是要通過(guò)合并減少法院種類，二是要通過(guò)簡(jiǎn)化司法程序使各程序規(guī)則之間盡量保持一致。
　　但是，在主要目標(biāo)基本一致的前提下，各種改革建議對(duì)于改革目標(biāo)的具體設(shè)想?yún)s各不相同。首先，是將五個(gè)法院合并為三個(gè)還是兩個(gè)法院。根據(jù)德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)在2004年9月24日提出的兩個(gè)法律草案，各州可以將行政法院和社會(huì)法院合并成專業(yè)法院，州社會(huì)法院和高等行政法院以及財(cái)稅法院合并成高等專業(yè)法院。至今為止的社會(huì)法院和行政法院的三級(jí)體系保持不變，聯(lián)邦層面的五個(gè)最高法院也保持不變。也就是說(shuō)，如果上述兩項(xiàng)法案得以通過(guò)，法院把從前五個(gè)法院合并成社會(huì)普通法院、勞動(dòng)法院和專業(yè)法院三個(gè)系統(tǒng)。但更激進(jìn)的觀點(diǎn)則認(rèn)為勞動(dòng)法院也應(yīng)該并入普通法院，按照這一建議，德國(guó)最終擁有的是二元法院制度：普通法院（以私法管轄的人與人之間爭(zhēng)議）和專業(yè)法院（以行政法即公法管轄的人與政府之間爭(zhēng)議）。這兩類改革建議的差異在于是如何看待勞動(dòng)爭(zhēng)議的特殊性（不能單由公法或私法來(lái)管轄）。對(duì)此的爭(zhēng)論是非常激烈的。
　　其次，法院的合并是僅限于機(jī)構(gòu)層面還是也包括程序法的修改。如果只是機(jī)構(gòu)合并而原來(lái)各專門法院程序不變，那么改革的意義就只在于將外在分立的司法程序轉(zhuǎn)化為法院內(nèi)部分化的司法程序;如果在合并法院的同時(shí)追求程序法的統(tǒng)一，則意味著程序規(guī)則的合并，這必然影響到司法保護(hù)的質(zhì)量，但不一定是負(fù)面的。由于程序法的修改會(huì)直接影響到實(shí)體法的落實(shí)，大部分人認(rèn)為程序法的改動(dòng)應(yīng)該受到嚴(yán)格的限制。聯(lián)邦議會(huì)的兩個(gè)法案之所以不涉及聯(lián)邦層面的五個(gè)最高院應(yīng)該也是考慮到了這一點(diǎn)的結(jié)果。
　　再次，法院制度改革是全國(guó)統(tǒng)一行動(dòng)，還是由各州自定。由于聯(lián)邦德國(guó)各州在法院設(shè)置、各專門法院的大小、地理分布、人力資源的結(jié)構(gòu)、法院準(zhǔn)備條件及財(cái)政能力上都存在差異，它們對(duì)于法院制度改革的緊迫感、承受能力以及所要解決問(wèn)題的排序也各不相同。因此，即使允許改革實(shí)施的時(shí)間有先后，采取全國(guó)性的統(tǒng)一行動(dòng)也必然會(huì)遭到各州的反對(duì)。
　　由此可見(jiàn)，德國(guó)法院制度的改革仍有許多困難，改革之爭(zhēng)在短時(shí)期內(nèi)也難以解決，但這次改革勢(shì)在必行。相信隨著形勢(shì)的發(fā)展，這次改革會(huì)有一個(gè)德國(guó)人民滿意的結(jié)果。
　�。ū疚呢�(zé)任編輯：王鎮(zhèn)）

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