中印議會(huì)外交的歷史回顧及現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)|議會(huì)外交

　　議會(huì)外交是一國(guó)立法機(jī)關(guān)旨在促進(jìn)國(guó)家間關(guān)系所進(jìn)行的對(duì)外交往，是國(guó)家總體外交的重要組成部分。中印兩國(guó)議會(huì)，都曾積極參與到本國(guó)的總體外交活動(dòng)中，是中印外交比較重要、十分活躍的外交主體，為中印外交關(guān)系的建立、恢復(fù)和發(fā)展發(fā)揮了積極作用。中印議會(huì)外交當(dāng)如何界定?其發(fā)展的歷史脈絡(luò)是什么樣子?又有怎樣的特點(diǎn)和意義?本文試圖圍繞這些問題展開分析論證。
　　
　　中印議會(huì)外交的學(xué)術(shù)界定
　　
　　何為“議會(huì)外交”?全國(guó)人大和全國(guó)政協(xié)的對(duì)外交往活動(dòng)，尤其是全國(guó)政協(xié)的對(duì)外交往，是否屬于“議會(huì)外交”范疇?學(xué)術(shù)界有不同的看法。
　　有人認(rèn)為，“人民代表大會(huì)的對(duì)外交往是國(guó)家的議會(huì)外交，人民政協(xié)的對(duì)外交往可以定性為我國(guó)的人民外交”�！叭嗣翊�表大會(huì)的對(duì)外交往是我國(guó)議會(huì)外交最重要的也是唯一的形式”。還有人認(rèn)為，全國(guó)人大于1984年被正式接納為世界各國(guó)議會(huì)的大家庭――各國(guó)議會(huì)聯(lián)盟的成員。這一具有標(biāo)志性意義的事件意味著“全國(guó)人大所具有的議會(huì)特性已為人們所公認(rèn)”。全國(guó)政協(xié)同許多國(guó)家的議會(huì)建立了聯(lián)系，并開展了多方面富有成效的交流與合作，但“這種交往并不屬于議會(huì)之間的交往，不能稱為‘議會(huì)外交’，將其納入‘人民外交’的范疇更為合適�！鄙鲜龆�位學(xué)者對(duì)“議會(huì)外交”的理解有一個(gè)共識(shí)：全國(guó)人大的對(duì)外交往屬于“議會(huì)外交”的范疇，而全國(guó)政協(xié)的對(duì)外交往不屬于“議會(huì)外交”，而屬于“人民外交”的范疇。但是又有人指出，“人民外交”是有特定語境的概念：“人民外交是新中國(guó)基于階級(jí)分析、國(guó)際統(tǒng)一戰(zhàn)線理論在戰(zhàn)爭(zhēng)與革命的時(shí)代認(rèn)知下。由黨政對(duì)外機(jī)構(gòu)控制、主持但以人民團(tuán)體或個(gè)人名義出現(xiàn)、以政治上可信用的外國(guó)人民和非政府組織為主要工作對(duì)象、為建立人民間友好關(guān)系和國(guó)際統(tǒng)一戰(zhàn)線而展開的，追求政治而非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的對(duì)外活動(dòng)�！蔽鞣絿�(guó)家一般不用“人民外交”的概念，當(dāng)前中國(guó)更多的使用“民間外交”取代之。錢其琛主編《世界外交大辭典》直接將“人民外交”的詞條指向“民間外交”：“民間外交指各國(guó)民間人士或民間機(jī)構(gòu)之間有利于各自國(guó)家實(shí)現(xiàn)其對(duì)外政策目標(biāo)的、具有非官方性質(zhì)的交往。實(shí)際上，有的民間人士和民間機(jī)構(gòu)本身具有一定的官方背景；還有的官方人士以民間身份出現(xiàn)，參與民間的國(guó)際交往�！笨偨Y(jié)上述學(xué)術(shù)界的相關(guān)界定得出：全國(guó)政協(xié)的對(duì)外交往屬于人民外交；人民外交是特定歷史語境下的概念，在當(dāng)前被民間外交所取代；全國(guó)政協(xié)的對(duì)外交往屬于“民間外交”的范疇。筆者傾向于錢其琛主編的《世界外交大辭典》的說法：議會(huì)外交是“對(duì)一國(guó)立法機(jī)關(guān)旨在促進(jìn)國(guó)家間關(guān)系所進(jìn)行的對(duì)外交往的一種提法。在中國(guó)，全國(guó)人大和全國(guó)政協(xié)的這種對(duì)外交往被認(rèn)為是中國(guó)總體外交的重要組成部分”。這就是說，全國(guó)人大和全國(guó)政協(xié)的對(duì)外交往是中國(guó)總體外交的重要組成部分，都屬于中國(guó)“議會(huì)外交”的范疇，至少在廣義的“議會(huì)外交”的概念中是說得過去的。因?yàn)椋�全�?guó)人大是中國(guó)的最高立法機(jī)關(guān)、最高權(quán)力機(jī)關(guān)，人民代表大會(huì)制度是中國(guó)的根本政治制度；全國(guó)政協(xié)是享有法定參政權(quán)、議政權(quán)、提案權(quán)、監(jiān)督權(quán)的議事組織，政治協(xié)商制度是中國(guó)的基本政治制度。對(duì)印度而言，“議會(huì)外交”是指由印度人民院或印度聯(lián)邦院參與的外交活動(dòng)。這一點(diǎn)是沒有爭(zhēng)議的。
　　這樣一來，筆者就把由中國(guó)全國(guó)人大、全國(guó)政協(xié)及其所屬單位或人員參與的，以及印度人民院、印度聯(lián)邦院及其所屬機(jī)構(gòu)或人員參與的外交活動(dòng)稱為“中印議會(huì)外交”。中印議會(huì)外交以中印議會(huì)之間的交流與合作為主，還包括議會(huì)與議會(huì)之外的機(jī)構(gòu)和人士的交往，如一方議會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人與對(duì)方國(guó)家政府、司法機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)、政黨組織、社會(huì)團(tuán)體等的交往，都可視為中印議會(huì)外交的一部分。
　　
　　中印議會(huì)外交的發(fā)展脈絡(luò)
　　
　　中印議會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人之間的外交活動(dòng)，與中印關(guān)系發(fā)展起伏跌宕的節(jié)拍基本同步，在60年的風(fēng)雨歷程中走過4個(gè)歷史時(shí)期。
　　第一，初建時(shí)期(20世紀(jì)50年代)，中印議會(huì)交往開始起步，這為兩國(guó)關(guān)系進(jìn)入友好“蜜月時(shí)期”注入了新的內(nèi)容。中國(guó)議會(huì)訪印首舉是1955年12月全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)副委員長(zhǎng)宋慶齡訪印。第一個(gè)訪華的印度議會(huì)代表團(tuán)是1956年9月至10月由印度人民院議長(zhǎng)阿?阿延加爾率領(lǐng)的印度國(guó)會(huì)代表團(tuán)(包括印度人民院和聯(lián)邦院議員)，次年9月印度聯(lián)邦院議長(zhǎng)、印度副總統(tǒng)薩瓦帕利?拉達(dá)克里希南訪問北京。中印議會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人互訪，尤其是印度兩院議長(zhǎng)訪華，為20世紀(jì)50年代中印友好關(guān)系的建立與發(fā)展發(fā)揮了重要作用。
　　第二，斷流時(shí)期(1960－1980年)，中印議會(huì)外交受中印關(guān)系起伏的影響而一度斷流。中印議會(huì)副議長(zhǎng)級(jí)別以上的出訪活動(dòng)幾乎處于停滯狀態(tài)，這與中印關(guān)系轉(zhuǎn)向分歧對(duì)抗的“僵局時(shí)期”及緩慢走上關(guān)系“正�；瘯r(shí)期”的節(jié)拍基本保持一致。
　　第三，恢復(fù)時(shí)期(20世紀(jì)90年代)，中印議會(huì)議長(zhǎng)外交打破交往中斷的沉寂而恢復(fù)，突破歷史記錄而發(fā)展。20世紀(jì)90年代，在中印首腦成功實(shí)現(xiàn)互訪及冷戰(zhàn)結(jié)束的背景下，兩國(guó)議長(zhǎng)接連實(shí)現(xiàn)4次互訪：1993年1月，由人民院議長(zhǎng)希夫拉吉?維什瓦納特?帕蒂爾率領(lǐng)的印度議會(huì)代表團(tuán)來華訪問。1993年11月至12月，全國(guó)政協(xié)主席李瑞環(huán)對(duì)印度進(jìn)行正式友好訪問。1994年10月，印度副總統(tǒng)兼印度聯(lián)邦院議長(zhǎng)科切里爾?拉曼?納拉亞南訪問中國(guó)。1995年11月，中國(guó)全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)喬石對(duì)印度進(jìn)行正式友好訪問。印度人民院議長(zhǎng)、印度聯(lián)邦院議長(zhǎng)訪華，打破了印度議長(zhǎng)訪華的30余年沉寂；李瑞環(huán)、喬石的印度之行，結(jié)束了中國(guó)全國(guó)政協(xié)主席、全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)沒有訪問過印度的歷史。
　　第四，大發(fā)展時(shí)期(進(jìn)入21世紀(jì)以來)，中印議會(huì)議長(zhǎng)外交頻繁，議會(huì)參與的外交形式多樣，大法官的互訪邁出歷史性一步，雙方議會(huì)友好小組建立、議會(huì)定期交流機(jī)制正式啟動(dòng)。進(jìn)入21世紀(jì)后，中印4次議長(zhǎng)互訪又為兩國(guó)友好關(guān)系順利發(fā)展拾柴添焰：2001年1月，中國(guó)全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)李鵬對(duì)印度進(jìn)行正式友好訪問。2003年1月，由印度人民院議長(zhǎng)馬諾哈爾?喬希率領(lǐng)的印度議會(huì)代表團(tuán)對(duì)中國(guó)進(jìn)行正式友好訪問。2003年11月，中國(guó)全國(guó)政協(xié)主席賈慶林訪問印度。2006年7月，印度議會(huì)人民院議長(zhǎng)查特吉訪問北京。2000年至2009年的10年間，中印兩國(guó)議長(zhǎng)的4次正式互訪與兩國(guó)首腦的6次正式互訪交互生輝，這種最高層次、極高頻率的外交活動(dòng)，解決了兩國(guó)關(guān)系中很多棘手難辦的外交難題，促進(jìn)兩國(guó)關(guān)系很快走出“印度核試驗(yàn)沖擊時(shí)期”，穩(wěn)步走上“雙邊關(guān)系大發(fā)展時(shí)期”。
　　除了兩國(guó)議會(huì)議長(zhǎng)10次互訪以外，自1992年以廖漢生副委員長(zhǎng)為團(tuán)長(zhǎng)的中國(guó)全國(guó)人大代表團(tuán)對(duì)印度進(jìn)行友好訪問至2009年全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)韓啟德在人民大會(huì)堂會(huì)見印度卡納塔克邦首席部長(zhǎng)葉迪烏拉帕一行，冷戰(zhàn)結(jié)束以來的十幾年間，中印副議長(zhǎng)以上級(jí)別的議會(huì)外交活動(dòng)還有18次。這些議會(huì)外交活動(dòng)，外交主體的身份多重、涉及議題十分廣泛、交流的頻率很高、影響波及面 甚廣，為中印戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系的確立與發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。
　　
　　中印議會(huì)外交的特點(diǎn)和意義
　　
　　以1950年4月1日中印建交以來60年的中印議會(huì)外交發(fā)展為時(shí)間縱軸，以《人民日?qǐng)?bào)》關(guān)于中印議會(huì)外交的新聞報(bào)道為內(nèi)容橫軸，以“中印”作為新聞內(nèi)容檢索關(guān)鍵詞，整理建立的“中印議長(zhǎng)互訪統(tǒng)計(jì)表”、“中印副議長(zhǎng)以上級(jí)別的議會(huì)外交統(tǒng)計(jì)表”(統(tǒng)計(jì)表略)。中印議會(huì)外交表現(xiàn)出以下6個(gè)特點(diǎn)。
　　第一，同步性。中印議長(zhǎng)互訪的時(shí)間，有的發(fā)生在初建時(shí)期的20世紀(jì)50年代、有的發(fā)生在恢復(fù)時(shí)期20世紀(jì)90年代、有的發(fā)生在大發(fā)展時(shí)期的21世紀(jì)，斷流時(shí)期的1960－1980年沒有議長(zhǎng)外交發(fā)生。本文劃定的中印議會(huì)外交的4個(gè)時(shí)期與中印外交關(guān)系發(fā)展5個(gè)時(shí)期基本吻合――中印外交關(guān)系60年表現(xiàn)為“三起兩落”5個(gè)時(shí)期：進(jìn)入友好蜜月時(shí)期(1950－1959)，轉(zhuǎn)向分歧對(duì)峙時(shí)期(1959－1976)，走上關(guān)系正�；瘯r(shí)期(1976－1998)，受印度核試驗(yàn)沖擊時(shí)期(1998－2000)，新世紀(jì)雙邊關(guān)系大發(fā)展時(shí)期(2000－今)。中印議長(zhǎng)互訪狀況與中印關(guān)系的冷暖情況保持一定的同步關(guān)系。
　　第二，靈活性。議會(huì)外交具有“亦官亦民”的特點(diǎn)，其發(fā)展可以保持相對(duì)獨(dú)立，可以在政府間交往出現(xiàn)困難時(shí)，退中求進(jìn)，靈活進(jìn)取。比如，中印關(guān)系在“受印度核試驗(yàn)沖擊時(shí)期”陷入低潮，而此時(shí)中印議會(huì)外交卻頻頻出手，展示了議會(huì)外交可以在政府交往出現(xiàn)困難的情形下，充分發(fā)揮議會(huì)官員具有的民意使者的特質(zhì)，斡旋于兩國(guó)的新聞?shì)浾�、議會(huì)機(jī)關(guān)、國(guó)際組織、人文紀(jì)念等社會(huì)活動(dòng)中，為兩國(guó)關(guān)系轉(zhuǎn)好營(yíng)造氛圍。
　　第三，對(duì)等性。20世紀(jì)50年代，印度議會(huì)議長(zhǎng)訪華兩次，中國(guó)議會(huì)議長(zhǎng)沒有訪��；但是通盤考慮該時(shí)期兩國(guó)外交大局，印度總理訪華1次，中國(guó)總理訪印3次，中印政府、議會(huì)最高層領(lǐng)導(dǎo)人出訪對(duì)方國(guó)家各有3次，互訪是對(duì)等的。20世紀(jì)90年代后，印度議會(huì)議長(zhǎng)4次訪華，中國(guó)議會(huì)議長(zhǎng)4次訪印，也表現(xiàn)出很強(qiáng)的對(duì)等性。這也是筆者把全國(guó)政協(xié)的對(duì)印交往視為中印議會(huì)外交范疇的一個(gè)重要理由。
　　第四，分量重。一同議會(huì)的議長(zhǎng)在國(guó)家政治生活中的地位常常是與該國(guó)首腦的地位相鄰近，政治地位十分顯赫。例如，中國(guó)全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)、全國(guó)政協(xié)主席在當(dāng)前中國(guó)的政治生活中位列第二位、第四位，分別列在中國(guó)國(guó)家主席、國(guó)務(wù)院總理之后；印度人民院議長(zhǎng)是印度國(guó)家尊嚴(yán)和自由的象征，印度聯(lián)邦院議長(zhǎng)兼任印度副總統(tǒng)。1990年代以來，中印議長(zhǎng)訪問對(duì)方國(guó)家共有8次，兩國(guó)政治要員多次互訪、頻繁接觸，可見中印議會(huì)外交在中印關(guān)系發(fā)展中的分量之重。
　　第五，頻率高。中印建交60年來，副議長(zhǎng)級(jí)以上的議會(huì)外交活動(dòng)共發(fā)生28次，其中25次集中在20世紀(jì)90年代后的十幾年間，平均每年約1.3次。甚至出現(xiàn)了1999年11月、2005年度、2007年度，副議長(zhǎng)參與的中印議會(huì)外交活動(dòng)就達(dá)3次的特別密集的特例。第六，議題廣。中印議會(huì)交往的對(duì)象涉及對(duì)方國(guó)家的議會(huì)、政府、政黨、司法機(jī)關(guān)、民間組織等等，議題涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、新聞、安全、裁軍、反恐、人文紀(jì)念、國(guó)際事務(wù)、多邊合作、人權(quán)對(duì)話、司法交流等諸多領(lǐng)域。此一特點(diǎn)，全國(guó)人大常委會(huì)副秘書長(zhǎng)曹衛(wèi)洲說過這樣一段話：“人大對(duì)外交往，既做外國(guó)議會(huì)和議員的工作，也做政府和各界人士的工作，具有綜合優(yōu)勢(shì)；既有立法交流，又涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各個(gè)領(lǐng)域，內(nèi)容廣闊；既做外國(guó)議會(huì)高層領(lǐng)導(dǎo)和主要議員的工作，又面向廣大議員，影響廣泛；既與執(zhí)政黨議員交流，也開展與在野黨議員的交流，立足長(zhǎng)遠(yuǎn)�！笨梢娮h會(huì)交流的對(duì)象眾多，涉及的議題必然十分廣泛。
　　關(guān)于議會(huì)外交的意義，中國(guó)全國(guó)人大前委員長(zhǎng)李鵬認(rèn)為：“議會(huì)在各國(guó)的政治生活中發(fā)揮著重要作用，議會(huì)交往是國(guó)家關(guān)系的重要組成部分。”筆者認(rèn)為：第一，中印兩國(guó)的政治制度不同，中國(guó)實(shí)行人民代表大會(huì)制度和政治協(xié)商制度，印度實(shí)行議會(huì)民主制度和三權(quán)分立制度，中印議會(huì)間的溝通十分必要，可以互相學(xué)習(xí)借鑒。第二，議會(huì)是民眾意志、政黨意志、國(guó)家意志的匯集機(jī)關(guān)，議會(huì)外交的影響也就自然可以波及議會(huì)、民眾、政黨、政府、企業(yè)等等諸多對(duì)象，這是包括首腦外交在內(nèi)的其他任何外交都無法替代的。第三，中印議會(huì)各機(jī)構(gòu)參與的外交活動(dòng)，代表本國(guó)各方利益的議長(zhǎng)、議員的直接會(huì)晤，能極大地增進(jìn)兩國(guó)議會(huì)、政府、政黨和人民之間的理解和共識(shí)，議會(huì)能夠通過相關(guān)的立法、監(jiān)督活動(dòng)，促進(jìn)兩國(guó)關(guān)系中某些復(fù)雜棘手問題解決走上合法化軌道。

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