聯(lián)合國是非政府組織參與國際事務的重要舞臺 聯(lián)合國項目事務署

　　近年來，以國際非政府組織為代表的公民社會組織在參與聯(lián)合國政策制定方面日趨活躍，進入聯(lián)合國開展活動的組織數(shù)量成倍增加，作用和影響力不斷擴大。主管經(jīng)濟和社會事務的前聯(lián)合國副秘書長德賽認為：“非政府組織不再單單是聯(lián)合國的‘消費者’，它們還起到了新點子促進者的作用，警醒國際社會關注凸顯的問題，還發(fā)展了專門技術和才干。這些在政策和行動層面為聯(lián)合國的工作起到了至關重要的作用。”
　　
　　非政府組織參與聯(lián)合國機制的條件與環(huán)境
　　
　　聯(lián)合國與非政府組織關系的法律基礎始于1948年頒布的《聯(lián)合國憲章》(以下簡稱《憲章》)�！稇椪隆返谄呤�一條規(guī)定，聯(lián)合國經(jīng)濟社會理事會(以下簡稱經(jīng)社會)可做出適當安排，以便同與該理事會事務有關的非政府組織進行協(xié)商。1948年，首批非政府組織獲得經(jīng)社會咨商地位。1950年，經(jīng)社會通過288B(x)號決議，制定聯(lián)合國與非政府組織關系的首份規(guī)則。1968年，經(jīng)社會通過1296號決議，為非政府組織參與聯(lián)合國活動構建了較為成熟、完善的法律框架。
　　冷戰(zhàn)結束后，世界范圍內(nèi)的非政府組織數(shù)量劇增，在國際事務中的表現(xiàn)也更為積極。一些較具國際視野的非政府組織深入聯(lián)合國貿(mào)易、環(huán)境、人權、難民、裁軍、衛(wèi)生等領域開展活動，方式更為直接，影響力不斷擴大。為適應新變化，經(jīng)社會于1996年通過了199631號決議。與1296號決議相比，199631號決議主要降低了非政府組織獲得咨商地位的門檻。此前，取得經(jīng)社會咨商地位的非政府組織只局限于國際性組織，而199631號決議則允許主權國家的國內(nèi)非政府組織向經(jīng)社會申請咨商地位，為中小型非政府組織參與聯(lián)合國活動提供了便利，擴大了聯(lián)合國系統(tǒng)與非政府組織的接觸面。
　　根據(jù)199631號決議，聯(lián)合國可邀請非政府組織參加部分由聯(lián)合國主辦的國際會議及其籌備過程。擁有經(jīng)社會咨商地位的非政府組織只須履行報名手續(xù)即可參會，其他非政府組織則需向會議秘書處提出申請，提交本組織宗旨、章程、與會議相關的工作資料、年度財務報表、成員情況等，經(jīng)審批合格后方可與會。籌備委員會通常以兩種方式?jīng)Q定非政府組織是否被允許參會：一是“無異議程序”，即只要有任何一國反對，有關非政府組織就不能獲得與會資格；二是表決方式，即如果有國家不贊成某非政府組織參會，籌委會將通過表決確定是否允許該組織入會。取得參會資格的非政府組織可參加籌備會議、提交書面材料或參與政策商議，部分會議還允許經(jīng)籌委會或秘書處同意的非政府組織在會上發(fā)言。
　　
　　非政府組織參與聯(lián)合國機制的途徑
　　
　　近十年來，非政府組織在聯(lián)合國系統(tǒng)的參與程度不斷加深，進入聯(lián)合國機制的平臺渠道日益延展。與非政府組織建立咨商、聯(lián)系或監(jiān)督機制，已成為聯(lián)合國系統(tǒng)活動的一個重要趨勢。聯(lián)合國經(jīng)社會官員曾撰文強調(diào)：“這些組織――即在聯(lián)合國為人所知的‘非政府組織’(NGOs)――常常是在國際舞臺上為普通民眾表達其關切的最有效的聲音……20世紀90年代以來，聯(lián)合國在計劃全球性事務時，沒有非政府組織的參與是不可想象的�！薄�
　　第一，非政府組織可通過申請獲得咨商地位參與聯(lián)合國活動聯(lián)合國規(guī)定，從事經(jīng)濟和社會發(fā)展領域活動的非政府組織可申請獲得經(jīng)社會咨商地位。19963號決議規(guī)定，經(jīng)社會咨商地位按活動能力從高到低可分為三類：全面類地位、特別類地位和名冊類地位。申請咨商地位的非政府組織必須具備以下條件：成立至少2年，組織活動與經(jīng)社會業(yè)務有關且符合《聯(lián)合國憲章》的宗旨和原則，有固定總部、執(zhí)行官員、獨立財政和民主決策程序。近年來，正式申請聯(lián)合國經(jīng)社會咨商地位的非政府組織數(shù)量迅速上升，截至2010年2月，全球共有3289個非政府組織獲得經(jīng)社會咨商地位，其中全面類141個，特別類2168個，名冊類組織980個。主管咨商地位事務的機構為經(jīng)社會下設的非政府組織委員會，這是聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)唯一專門處理與非政府組織關系的政府間常設委員會。享有咨商地位的非政府組織有權參與經(jīng)社會及其下屬機構(如婦女地位委員會、可持續(xù)發(fā)展委員會)、人權理事會及其下屬機構、特設委員會的工作。全面類、特別類和名冊類非政府組織的參與權限逐次遞減。全面類和特別類非政府組織每4年應向非政府組織委員會提交工作報告，說明其參與聯(lián)合國工作的情況。若組織濫用咨商地位從事違反《聯(lián)合國憲章》宗旨和原則的活動，或從事毒品交易、洗錢等國際公認的違法犯罪活動，或在3年內(nèi)對聯(lián)合國無積極貢獻，非政府組織委員會有權建議中止或撤銷該組織的咨商地位，被撤銷咨商地位的非政府組織至少3年后才能再度申請經(jīng)社會任何類別的咨商地位。
　　第二，通過聯(lián)合國安全理事會(簡稱安理會)的相關機制規(guī)定參與聯(lián)合國活動　安理會肩負維護國際和平與安全的首要職責，是非政府組織試圖參與聯(lián)合國核心事務并施加影響的重要機構。具有經(jīng)社會咨商地位和公共信息部聯(lián)系地位的非政府組織可旁聽安理會的公開會議。安理會成員還可舉行“阿里亞模式”會議，聽取有關非政府組織通報情況或建議。為與安理會正式會議區(qū)別開來，“阿里亞模式”會議一般在安理會會議廳、磋商室之外舉行，安理會成員自愿參加。此外，許多非政府組織還共同在每月初與安理會輪值主席進行討論，表達對當月安理會各個議題的看法。
　　第三，通過申請與其他聯(lián)合國相關機構的聯(lián)系關系參與活動。，聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展委員會(簡稱CSD)、聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展世界大會(簡稱WSSD)、聯(lián)合國小島發(fā)展(簡稱SIDS)、聯(lián)合國發(fā)展基金(簡稱FFD)、聯(lián)合國公共信息音瞰簡稱DPI堵5與非政府組織建立了不同形式的聯(lián)系機制，使得更多的非政府組織可以參與到聯(lián)合國工作中來，成為不可或缺的一部分。截至2010年2月，CSD在全球擁有其注冊類非政府組織528家，WSSD擁有聯(lián)系組織714家，SIDS擁有聯(lián)系組織23家，F(xiàn)FD擁有合作組織213家，…DPI擁有聯(lián)系組織1500多家。“
　　第四，通過承擔聯(lián)合國發(fā)展項目參與聯(lián)合國機制聯(lián)合國機制旗下有眾多旨在落實千年發(fā)展目標的具體項目，其中不乏公益性強、專業(yè)技術要求高、社會合作環(huán)境好的發(fā)展類項目。非政府組織，特別是獲得聯(lián)合國經(jīng)社會咨商地位的非政府組織一般都是社會公益性機構，集中了各類領域的專家和技術人員，擁有較強的公信力和知識優(yōu)勢，民眾基礎和社會認可程度較高，有利于在各國政府和政府間組織難以觸及的領域開展活動。鑒此，聯(lián)合國支持具有經(jīng)社會咨商地位，或與其他聯(lián)合國機構建立合作關系的非政府組織承包部分項目，允許其執(zhí)行聯(lián)合國決策、反饋執(zhí)行情況，并對下一步實施計劃提出建議。
　　
　　聯(lián)合國體系內(nèi)的非政府組織參與機制
　　
　　經(jīng)過多年的游說與呼吁，非政府組織在聯(lián)合國體系中的機制化參與程度大幅提高，特別是1996年和2001年，非政府組織在得到聯(lián)合國的認可與尊重方面出現(xiàn)兩次飛躍，非政府組織進入聯(lián)合國得到了機制性保障。聯(lián)合國內(nèi) 部關于非政府組織的參與機制也紛紛應運而生，無論是聯(lián)合國大會、安理會、經(jīng)社會，還是聯(lián)合國下屬的公共信息部、環(huán)境發(fā)展署、難民署等，都與非政府組織建立了聯(lián)系與合作機制，鼓勵非政府組織作為參與主體進入聯(lián)合國機制，而非政府組織也成為了聯(lián)合國機制中一道獨特、亮麗的風景線。
　　2001年4月，聯(lián)合國經(jīng)社事務部非政府組織處成立了聯(lián)合國非政府組織非正式區(qū)域網(wǎng)絡。該網(wǎng)絡旨在加強全球享有咨商地位的非政府組織間的聯(lián)系，促進組織能力建設，推動非政府組織與聯(lián)合國、各國政府和企業(yè)界建立合作伙伴關系。目前，共有65個國家的3000個非政府組織加入了該網(wǎng)絡。近年來，網(wǎng)絡的機制化、區(qū)域化發(fā)展迅速，已在亞太、非洲、拉美、北美、西歐、東歐、加勒比、阿拉伯等地區(qū)建立了次級網(wǎng)絡。
　　各區(qū)域網(wǎng)絡協(xié)調(diào)人每年負責主辦區(qū)域網(wǎng)絡會議，圍繞當年聯(lián)合國經(jīng)社會高級別會議主題(一般根據(jù)千年發(fā)展目標設定)展開討論，最終形成非政府組織建議書向經(jīng)社會提交。以亞太地區(qū)為例，中國非政府組織國際交流促進會(簡稱中促會)從2006年開始擔任聯(lián)合國非政府組織非正式區(qū)域網(wǎng)絡的亞太地區(qū)協(xié)調(diào)人，并已成功主辦四屆區(qū)域網(wǎng)絡亞太地區(qū)年會，主題分別為扶貧、就業(yè)、可持續(xù)發(fā)展和公共健康，為中國乃至亞太地區(qū)的非政府組織參與聯(lián)合國機制活動提供了新渠道。經(jīng)過多年運作，聯(lián)合國非政府組織非正式區(qū)域網(wǎng)絡機制已經(jīng)成為聯(lián)合國經(jīng)社會與非政府組織溝通合作的重要平臺。
　　聯(lián)合國人權機制也與非政府組織建立了長期合作機制。一般而言，享有經(jīng)社會咨商地位和公共信息部聯(lián)系地位的非政府組織原則上僅可旁聽聯(lián)合國大會及其下屬機構的公開會議，但聯(lián)合國人權理事會是個例外。2006年，聯(lián)大通過6025 1號決議成立人權理事會，取代前人權委員會(經(jīng)社會下屬機構)，成為聯(lián)大下屬機構。該決議雖然要求理事會在處理非政府組織與會問題上仍以199631號決議為基礎，但賦予了理事會自行決定權。如今的人權機制中，非政府組織不僅可在成員國與特別機制(如酷刑問題特別報告員、緬甸人權狀況特別報告員)的對話中發(fā)言，還能夠在一些以往只有政府代表才能參加的決議磋商中與政府討價還價。享有咨商地位的非政府組織可旁聽審議，并在人權理事會通過審議報告時發(fā)言。根據(jù)理事會決議，即使不具備咨商地位的非政府組織亦可推薦專家候選人競選特別機制代表，并可參與理事會下屬的“少數(shù)人論壇”和“社會論壇”等會議。任何非政府組織都可遞交涉及受審國的人權報告，經(jīng)人權高專辦公室編輯后作為審議的基礎參閱材料之一。實踐中，很多主權國家政府都時常參考非政府組織提交的報告向受審國提出問題和建議。
　　聯(lián)合國公共信息部自1947年成立以來就與非政府組織建立了伙伴關系，并從機構上設置了公共信息部非政府組織處，將非政府組織工作納入正式工作機制軌道中。聯(lián)合國大會第13(I)號決議指示公共信息部積極協(xié)助和鼓勵非政府組織參與聯(lián)合國事務，并向這些組織提供服務。1968年，經(jīng)社會通過1297號決議，要求公共信息部與非政府組織建立聯(lián)系。公共信息部的非政府組織委員會每年舉行兩次例會，審議非政府組織的申請材料，決定是否給予其聯(lián)系地位。目前，共有1664家非政府組織享有公共信息部聯(lián)系地位，其中668家同時享有經(jīng)社會咨商地位。享有公共信息部聯(lián)系地位的非政府組織，可參加一年一度的公共信息部非政府組織年會、全球問題每周例會和信息研討會，還可獲得公共信息部頒發(fā)的聯(lián)合國大廈通行證，與公共信息部聯(lián)合開展新聞項目，獲得聯(lián)合國信息材料，借閱聯(lián)合國文件等。
　　
　　非政府組織在聯(lián)合國機制中的作用與影響
　　
　　1994年9月，前聯(lián)合國秘書長加利在聯(lián)合國向非政府組織代表做發(fā)言時說到：“我希望你們把聯(lián)合國看作自己的家園。即使在前不久說這樣的話也會引起一些人的惱怒。但近年來，這種看法已經(jīng)發(fā)生了變化，非政府組織如今已完全參與到了國際事務中。”在國際事務日益復雜化、國際行為體結構不斷變化的今天，國際機制在全球政治經(jīng)濟新秩序中的必要性和重要性不斷突出，表現(xiàn)在聯(lián)合國機制在國際事務和國際秩序中的地位不斷上升，對全球性問題和事件承擔的責任和任務壓力不斷加大。聯(lián)合國在實施各領域機制決議和行動計劃也越來越需要非政府組織的參與和支持。特別是在人道主義救助行動、人權保障行動、扶貧發(fā)展、環(huán)境監(jiān)督等領域，僅僅依靠聯(lián)合國體制的力量很難照顧全面，聯(lián)合國在這些項目上可投入的資金、人力都存在局限。非政府組織憑借自身專業(yè)素養(yǎng)和募集的經(jīng)費資源能夠有效彌補聯(lián)合國的人、財、物等不足之處，同時也能夠通過聯(lián)合國提供的寬大平臺發(fā)揮作用，實現(xiàn)自身組織目標，擴大組織影響以爭取到更多的政策和資金支持。聯(lián)合國與非政府組織彼此的需要和合作優(yōu)勢使得聯(lián)合國更愿意借力于非政府組織實現(xiàn)自身工作目標。聯(lián)合國認為，非政府組織可以“幫助建立和發(fā)展民主機制的進程，還可以發(fā)揮監(jiān)督作用，幫助維護世界的民主�！睂嵺`證明，聯(lián)合國與非政府組織的合作關系對于雙方都是有利的，聯(lián)合國與非政府組織的多樣化、機制化關系的發(fā)展日趨成熟，非政府組織在聯(lián)合國集中的積極影響不斷提升。
　　第一，非政府組織能夠為聯(lián)合國的決策機構和執(zhí)行機構提供專業(yè)知識和建議“非政府組織在聯(lián)合國及其專門機構的影響日益增大，對聯(lián)合國事務的參與急劇增加�！钡诙�，非政府組織能夠向聯(lián)合國提供重要的民間輿論和基層情況，為聯(lián)合國決策帶來更多公平性和科學性。第三，非政府組織能夠將聯(lián)合國的決議、活動等信息及時發(fā)送給各自的成員和伙伴組織，為有效擴展聯(lián)合國在全球公民社會中的影響作出貢獻。第四，非政府組織能夠通過各自的組織平臺和宣傳于段面向廣大公眾進行教育和宣講，以支持聯(lián)合國推進的各類項目，如世界糧食日、消除種族歧視國際日、世界水日等，或面向社會進行資金募集，號召民間資源參與聯(lián)合國機制的活動，例如為聯(lián)合國兒童基金會籌資等。第五，非政府組織為聯(lián)合國機構的日常工作或執(zhí)行項目提供支持，例如，聯(lián)合國難民事務高級專員在處理難民事務、進行難民基本情況調(diào)研時，都會與相關非政府組織簽訂合作協(xié)約，密切合作，聯(lián)合國開發(fā)計劃署指定某個非政府組織作為其資助項目執(zhí)行代理的情況也屢見不鮮。
　　當然，非政府組織在聯(lián)合國體系中的機制化參與水平仍面臨一些限制因素。主要表現(xiàn)在：第一，合法參與聯(lián)合國機制活動的要求依然嚴格。非政府組織要想?yún)⑴c聯(lián)合國機制的工作，必須經(jīng)過復雜的申請程序，獲得合法身份后才能開始行動。第二，來自主權國家的阻撓和壓力猶存。非政府組織在聯(lián)合國機制的活動主要集中于對聯(lián)合國成員國行為進行監(jiān)督、建議和批評等方面，難免對主權國家的形象帶來影響，因而很難受到所有會員國的歡迎。第三，部分非政府組織意識形態(tài)偏向明顯，行為不端現(xiàn)象時有發(fā)生，影響了非政府組織整體在聯(lián)合國機制中的形象，導致聯(lián)合國不少重要的活動會議選擇避開非政府組織進行。
　　因此，非政府組織一是要加強自身能力建設，在專業(yè)領域擁有無可爭辯的公信力，以扎實的理論功底和高效的行動能力取信于社會公眾，才能更好地在聯(lián)合國機制中發(fā)揮影響。二是應積極利用咨商地位機制，穩(wěn)固在聯(lián)合國機制中的地位。三是應利用現(xiàn)有機制，以正式或非正式的方式積極承擔聯(lián)合國機制在世界各地的項目活動，并將工作效果及時反饋到聯(lián)合國。四是要與主權國家政府處理好關系，爭取其信任與支持。隨全球化的深入發(fā)展，非政府組織已被更多視作政府職能的有益補充，在公共服務領域發(fā)揮作用。因而非政府組織需要，也有必要與主權國家政府保持良好合作關系，使其愿意與非政府組織共同出現(xiàn)在聯(lián)合國機制中，分享聯(lián)合國機制的發(fā)展進程與工作成果。
　　近年來，非政府組織與聯(lián)合國的關系發(fā)生了重大變化，非政府組織已成為聯(lián)合國不可或缺的重要“伙伴”。聯(lián)合國前任秘書長安南是如此評價非政府組織參與聯(lián)合國機制的重要意義的：“聯(lián)合國曾經(jīng)只與各國政府往來，但是現(xiàn)在我們已經(jīng)意識到世界的和平與繁榮離不開各國政府、國際組織、商業(yè)團體和公民社會的共同參與。當今世界我們相互依賴。”在可以預見的將來，聯(lián)合國也將更為重視非政府組織在聯(lián)合國體系中的作用和影響力，為非政府組織參與聯(lián)合國活動提供更多的機制化保障。而非政府組織，作為當今世界事務的一支重要隊伍和有生力量，也將積極拓展在聯(lián)合國體系中的機制化空間，為更好地參與國際事務主動創(chuàng)造更為有利的平臺條件。

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