勢在必行_招投標體制創(chuàng)新勢在必行

　　長期以來，我國招投標領域的不公平競爭現(xiàn)象普遍，由此滋生的貪污腐敗行為嚴重，成為我國市場經(jīng)濟生活中的一大熱點和難題。2000年1月1日《中華人民共和國招標投標法》頒布實施后，由于法律的漏洞和現(xiàn)行招投標行政監(jiān)督管理體制的不適應，問題仍然頗多�！芭まD(zhuǎn)這一局面，必須從體制創(chuàng)新著手”，《招標投標法》起草人之一、武漢大學經(jīng)濟管理學院教授余杭表示。
　　
　　現(xiàn)有法律漏洞亟需彌補
　　
　　《招標投標法》的出臺，在程序上遏止了各種不正當?shù)母偁�，阻斷了不少違規(guī)交易行為，但這個法律的起草過多地借鑒歐美和國際上一些通行的做法，與中國國情的結(jié)合不夠，在法律條款方面存在不少的問題。隨著社會不斷發(fā)展，缺失之處就更加明顯了。
　　這首先表現(xiàn)在監(jiān)督機構(gòu)的設置不合理。監(jiān)督機構(gòu)的選擇問題是法律留下的最大空間。
　　除了由統(tǒng)一的管理部門對招標程序進行審查之外，世界上許多國家還指定一個獨立于行政部門之外的機構(gòu)實施監(jiān)督檢查工作。如美國、英國由審計部門核查招標采購管理部門和執(zhí)行部門。根據(jù)現(xiàn)行制度的安排，我國是由“國家發(fā)改委負責指導和協(xié)調(diào)全國招投標工作，會同有關行政主管部門擬定《招標投標法》配套法規(guī)。有關行政主管部門根據(jù)《招標投標法》和國家有關法規(guī)、政策，可聯(lián)合或分別制定具體實施辦法�！睂嵺`證明，這種制度安排在我國是行不通的。余杭認為，一是缺乏一個領導全國的綜合監(jiān)管執(zhí)法主體；二是考慮關聯(lián)交易不夠。因為除了國家發(fā)改委及其基層機構(gòu)與從事生產(chǎn)經(jīng)營活動為主的企業(yè)(公司)不具有經(jīng)濟關聯(lián)，比較客觀，其他部門與企業(yè)（公司）都存在行政隸屬和經(jīng)濟關聯(lián)兩層關系。這對招投標的殺傷力很大，現(xiàn)在表現(xiàn)得越來越明顯了。
　　招投標過程中，招標方式的設計也不合理�！墩袠送稑朔ā返谑畻l規(guī)定：招標分為公開招標和邀請招標，并對這兩種招標作了簡要解釋。六年來的實踐表明：只有兩種招標方式過于簡單，自己把自己限制了。世界銀行都有四種方式：國際競爭性招標、國內(nèi)競爭性招標、國際有限招標、其他采購方式等。
　　另外，招標代理機構(gòu)的專家?guī)觳缓侠恚�也是法律�?guī)定的漏洞之一。《招標投標法》第十三條規(guī)定：招標代理機構(gòu)是依法設定，從事招標代理業(yè)務并提供相關服務的社會中介組織，并要求招標代理機構(gòu)要有作為評標委員會成員人選的專家?guī)�。從目前的實踐來看，專家?guī)斓脑O立存在部門擴大自己地盤的嫌疑，沒有存在的必要。
　　
　　分散無序的法規(guī)亟須集中
　　
　　我國只有一部《招標投標法》來規(guī)范招投標領域，非常集中。但是，相關的法規(guī)卻是十分分散，各個行政主管部門都制定了一些規(guī)章、命令及細則等文件，而且還有地方法規(guī)、規(guī)范化文件等。據(jù)有關部門匯總統(tǒng)計，各地區(qū)、各部門已經(jīng)修改和廢止招標規(guī)章和規(guī)范化文件217件，保留510件；此外，擬修改招投標規(guī)章和規(guī)范性文件422件，擬廢止570件。這就是說，相關文件多達近千件。法律集中，法規(guī)分散，導致了有法可依，無法執(zhí)行。幾百個文件管不住一個市場，世界少見。余杭認為，其癥結(jié)在于各個行政主管部門為了經(jīng)營自己的“自留地”，把本部門利益塞進各自的文件中。由于政出多門，內(nèi)容重復、互相交叉，條文矛盾，造成規(guī)則不統(tǒng)一，導致了有法可依、無法執(zhí)行的局面。
　　由于各行業(yè)主管部門既有監(jiān)督又有制定規(guī)則的權力，利益的驅(qū)動使得一些地方和行業(yè)出臺一些與《招標投標法》相違背的法規(guī)、管理辦法和實施細則等文件。這些文件增加了有利于本行業(yè)本地區(qū)的條款，如通過注冊、許可證制度，或在資信、業(yè)績上加以限制，提高市場準入的門檻；制定“抑外先安內(nèi)，好處給自己”的評標文件；壟斷行業(yè)招標實行壟斷等。這些做法的后果是，用法律的形式使不合法東西合法化，也強化了行業(yè)與地方的保護主義。因此，必須打破條塊分割與地方保護，促進統(tǒng)一的招標大市場的形成。
　　
　　體制創(chuàng)新應從監(jiān)管機制突破
　　
　　法律留下的最大空間是監(jiān)督機構(gòu)問題，而這給招投標市場產(chǎn)生的負面影響是極其深遠的。余杭認為，把監(jiān)督機構(gòu)的問題解決好了，規(guī)范中國的招投標市場便指日可待。
　　現(xiàn)行的招投標監(jiān)督體制為各部門分散的管理體制，招標監(jiān)管與執(zhí)法分別為發(fā)改委、建設、水利、交通、民航、鐵道、信息產(chǎn)業(yè)等各主管部門負責。各有關部門既對本行業(yè)招投標活動進行管理，又對招投標活動實施具體監(jiān)督。有的還是招標項目的實施人，有的是招標代理機構(gòu)的上級，等等�，F(xiàn)行監(jiān)督體制下，監(jiān)督機構(gòu)、招標代理機構(gòu)、評標委員會和執(zhí)法機構(gòu)是一條龍捆在一起，這種錯綜復雜、層次不清、經(jīng)濟關系不明的監(jiān)督體制，必然帶來監(jiān)督部門的缺失與監(jiān)管工作的缺位。有的投訴材料卻轉(zhuǎn)到被投訴者手中，這種同體監(jiān)督致使招投標所包含的公平正義無以最終實現(xiàn)。因此，健全體制設計，建立綜合監(jiān)管部門和執(zhí)法主體就極為迫切了。余杭就呼吁盡快出臺實施條例，彌補監(jiān)管工作的缺位�！墩袠送稑朔▽嵤�條例》在《招標投標法》實施六年后，至今仍未出臺，導致有關行政主管部門在監(jiān)督過程中有時缺位，有時相當?shù)轿�。缺位的是遇到投訴就繞道走，到位的是對招標代理機構(gòu)的資質(zhì)管理甚感興趣。而且，由于條塊分割，行業(yè)資質(zhì)管理壁壘森嚴。目前，全國招標代理有好幾千家，其批準的標準、程序無依無據(jù)，處于無序狀態(tài)。一個招標代理要向多個管資質(zhì)的行業(yè)主管機構(gòu)交費，而且費用名目繁多，不繳費就沒有這方面的市場準入。
　　為了解決面臨的一些突出問題，11個部委建立了一個“招投標部際協(xié)調(diào)機制”。其目是促進規(guī)范規(guī)則的統(tǒng)一，解決突出矛盾。但這一機制的出臺如同是“病急亂投醫(yī)”，只能是權宜之計，也可能變成議而不決的“清談俱樂部”。因此，余杭認為，我國應成立一個統(tǒng)一、獨立、權威的綜合監(jiān)督管理機構(gòu)，由國家發(fā)改委、監(jiān)察部、人事部、國家審計署、國家工商總局、國家質(zhì)量技術監(jiān)督局、國家統(tǒng)計局、國務院法制辦等單位組成。這個機構(gòu)直屬國務院領導，由中央編辦配備干部，行使獨立的、綜合的監(jiān)管職能。只有這樣才有利于加強對招投標行為的監(jiān)管，規(guī)范招投標市場行為，從源頭上預防和治理招投標領域的腐敗問題，建立一個具有中國特色的健全的招投標制度。

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