【城鄉(xiāng)規(guī)劃：為生命設(shè)防】城鄉(xiāng)規(guī)劃畢設(shè)做什么

　　“北川要非常慎重地選址，要有利于北川今后的發(fā)展。任何一個(gè)地震新城的選址，首先要考慮地質(zhì)結(jié)構(gòu)是否適合新建城市，其次是新城的規(guī)模。北川要適當(dāng)做一些分流。在地質(zhì)安全的情況下，還會(huì)考慮就近，因?yàn)樵S多老百姓世世代代住在這兒，新址越近民眾，就越能夠較地恢復(fù)生產(chǎn)和正常的社會(huì)活動(dòng)。但最主要的還是地質(zhì)結(jié)構(gòu)，畢竟城市建設(shè)是百年大計(jì)、甚至千年大計(jì)�！�
　　地震摧毀了城市和鄉(xiāng)村，讓無數(shù)的人瞬間成為無家可歸的災(zāi)民。當(dāng)劇烈的恐慌與悲痛在廢墟中慢慢平息，農(nóng)民們渴望得到的是援助和種子，百姓們最需要的是新的家園。6月3日，中國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長仇保興與中國規(guī)劃院的專家一同去了四川地震災(zāi)區(qū)，關(guān)于北川的重建，他說了上述的話。
　　相比地震后的緊急救災(zāi)，災(zāi)后重建是很漫長的過程。在目前的時(shí)間表里，北川的重建大致在什么時(shí)間?
　　現(xiàn)在首先要解決輕災(zāi)區(qū)，像農(nóng)村包圍城市一樣，容易攻下的堡壘先攻下，讓他們盡早開始重建，然后再解決受災(zāi)最嚴(yán)重的北川、青川和汶川。北川肯定是最晚的，應(yīng)該是三年到五年。災(zāi)后重建的城市規(guī)模要以中小型為主，人口控制在2萬～10萬人，而且，要以生態(tài)化為目標(biāo)，建成安全、舒適和生態(tài)友好型城市。
　　對(duì)于這次地震，在思想上我們不能健忘，留一個(gè)地震博物館也是為了喚起人們的思考。這個(gè)地震博物館會(huì)把地震所造成的災(zāi)害及現(xiàn)狀盡可能地保留下來，告訴后人，我們應(yīng)該怎樣面對(duì)自然災(zāi)難。現(xiàn)在有很多遇難者還在廢墟下面，博物館會(huì)立一個(gè)碑，把他們的名字留下來，還有一部分外來打工者，也要盡量把他們的名字找出來。
　　我們還要有科學(xué)的態(tài)度，設(shè)防的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該更加科學(xué)。人在大自然面前是渺小的，尊重自然，才能把城市建成安全的、人性化的城市，這是一個(gè)最主要的教訓(xùn)。
　　災(zāi)區(qū)中那些沒有倒的房子是非常好的活教材，它們的結(jié)構(gòu)很值得現(xiàn)在的建筑師去探討。地震中，我們搞清楚了許多的地質(zhì)狀況，也為今后山地城市的建設(shè)積累了經(jīng)驗(yàn)。建筑要有好的規(guī)范，更要嚴(yán)格按照規(guī)范來辦，這樣很多建筑就可以做到大震不倒，中震可修。大震不倒，就能最大程度地避免人員傷亡。有許多建筑是在地震規(guī)范之前造的，根本不可能遵守規(guī)范，還有許多建筑沒有嚴(yán)格遵守規(guī)范，在施工階段出現(xiàn)了偷工減料、偏差等違規(guī)行為，把規(guī)范的作用大大地削弱了，這些可能性都存在，我們需要對(duì)一座座建筑進(jìn)行采樣分析。
　　到目前為止，我們投入了怎樣的人力來面對(duì)災(zāi)后重建和規(guī)劃?
　　震后第二天就有很多專家進(jìn)入災(zāi)區(qū)，現(xiàn)在有200多名，近期還會(huì)組織500多名專家過去，對(duì)每一座縣城震前的規(guī)劃進(jìn)行全面的反思和修正，它們的規(guī)劃在這樣的大震中有什么缺陷和不足，怎樣使規(guī)劃更加安全。更加人性化，更加節(jié)能減排，在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生新的重建規(guī)劃。按照這樣的重建規(guī)劃，我們就不僅能面對(duì)巨大的災(zāi)害，也能確保城市的可持續(xù)發(fā)展，這是震后我們要做的最主要的事情。
　　汶川大地震給我們一個(gè)深刻的教訓(xùn)，城市的防災(zāi)壓倒一切，城市所有的生命線在災(zāi)害中都是不能停止的，否則城市就會(huì)在瞬間癱瘓。許多傷亡事故不是因?yàn)榈卣�，而是因�(yàn)槲覀兊纳�命線不健全，設(shè)防程度不高，引發(fā)了次生災(zāi)害造成的。地震很難預(yù)防，但是，如果設(shè)想在一些生命線可以做到萬無一失，我們就能夠把傷亡減到最低。
　　今年一月至今，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施已經(jīng)半年多時(shí)間，目前看來，它在實(shí)踐中主要發(fā)揮了哪些作用?
　　原來的《城市規(guī)劃法》和《村莊集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》是建立在城鄉(xiāng)管理體制二元結(jié)構(gòu)上的，就城市論城市、就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)札已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要。
　　《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》首次明確把村莊納入規(guī)劃，標(biāo)志著中國將逐步改變城鄉(xiāng)體制二元結(jié)構(gòu)的規(guī)劃制度，進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的規(guī)劃管理新時(shí)代。它相當(dāng)于我國快速城市化這個(gè)強(qiáng)勁火車頭的鐵軌，決定了城鎮(zhèn)化是否能健康有序地發(fā)展，在城鎮(zhèn)化過程中，資源是否能合理利用和保護(hù)，以及城鄉(xiāng)空間的合理分配。
　　城鄉(xiāng)規(guī)劃有很大差別，但也有共同點(diǎn)，即三個(gè)尊重：尊重自然，不論城市還是鄉(xiāng)村的規(guī)劃，必須符合當(dāng)?shù)氐摹⒆匀坏�、生態(tài)的系統(tǒng)，尊重和保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)；尊重當(dāng)?shù)氐奈幕�風(fēng)格，城鄉(xiāng)規(guī)劃和建筑、城區(qū)或村鎮(zhèn)整治方案都要尊重當(dāng)?shù)氐奈幕瘋鹘y(tǒng)，保護(hù)優(yōu)秀的歷史建筑與街區(qū)，傳承當(dāng)?shù)氐奈幕�脈絡(luò)；尊重普通人的利益，如果只尊重市長或書記的利益，只尊重北京來的專家的利益，普通市民和農(nóng)民的利益得不到保障，城市或鄉(xiāng)村規(guī)劃是做不好的。
　　目前，我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃覆蓋率處于什么水平，與規(guī)劃實(shí)施較好的國家和地區(qū)相比，差距主要在哪里?
　　目前，我國許多城市分區(qū)規(guī)劃和控制性詳規(guī)(下稱控規(guī))覆蓋率低。以至于基礎(chǔ)設(shè)施不能合理布局和相互銜接，反映在道路建設(shè)上就是修了挖，挖了又修。有些城市未來的三四十年是我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的時(shí)期總體規(guī)劃的實(shí)施年限已完成，但規(guī)劃區(qū)內(nèi)控規(guī)覆蓋率只有20％，這很不合理。有些城市的控規(guī)讓幾個(gè)剛畢業(yè)的大學(xué)生來做，質(zhì)量很低，規(guī)劃師隨時(shí)可以調(diào)整�？匾�(guī)不控，這是目前普遍存在的問題。還有的城市，控規(guī)變成了城市設(shè)計(jì)，城市模型做得很漂亮，所有規(guī)劃區(qū)都擺滿了建設(shè)項(xiàng)目，這種模型的真正價(jià)值只在于宣傳，只能作為一種對(duì)市民展示的遠(yuǎn)景圖。如果真正按照這個(gè)模型去建設(shè)城市，就會(huì)喪失許多發(fā)展機(jī)遇。因?yàn)榭匾?guī)明確了允許建設(shè)的項(xiàng)目、控制性的項(xiàng)目和禁止性的項(xiàng)目，所以它對(duì)未來不同的發(fā)展機(jī)遇都能夠適應(yīng)和容納。
　　控規(guī)在美國就是法律，一旦頒布，誰都不能隨意修改和違反。香港的每個(gè)小區(qū)都有小區(qū)周邊地塊的法定圖則公示欄，人人可以監(jiān)督，規(guī)劃局代表政府做解釋工作，也提高了規(guī)劃局的權(quán)威。英國對(duì)全國城鎮(zhèn)村土地實(shí)行規(guī)劃全部覆蓋和嚴(yán)格管理，所以，英國城市與農(nóng)村的邊界十分鮮明，田園風(fēng)光和高樓大廈、住宅群互不干擾。
　　在我國，要在短期內(nèi)實(shí)行控規(guī)對(duì)城市的全覆蓋，有不切實(shí)際的地方。改革的原則，一方面，要使控規(guī)的覆蓋率和強(qiáng)制性提高，至少要對(duì)城市近期規(guī)劃指定的開發(fā)區(qū)域進(jìn)行全覆蓋，并針對(duì)城市不同區(qū)域開發(fā)模式、時(shí)序、性質(zhì)的不同，設(shè)定若干不同規(guī)劃編制深度的控規(guī)模式，加快控規(guī)對(duì)未覆蓋區(qū)的全覆蓋，使城市開發(fā)建設(shè)“有規(guī)可依”。另一方面，還可以學(xué)習(xí)英國未編制開發(fā)大綱地區(qū)的規(guī)劃證許可差別管理的模式，既從嚴(yán)控制和減少這些區(qū)域開發(fā)項(xiàng)目的負(fù)外部性，又激勵(lì)城市政府強(qiáng)化控規(guī)全覆蓋的目標(biāo)要求。
　　大英百科全書把城市規(guī)劃的含義概括為三方面，一是專門的工程技術(shù)，二是一種政府執(zhí)法強(qiáng)制性行為，代表民眾利益行使政府強(qiáng)制力；三是一種民眾的文明運(yùn)動(dòng)。從這三個(gè)方面來看，如何評(píng)價(jià)目前我國城市和鄉(xiāng)村規(guī)劃所處的發(fā)展水平?
　　城市規(guī)劃的這三大構(gòu)成是世界公認(rèn)的。我國的城市規(guī)劃工程技術(shù)性較強(qiáng)，80多個(gè)大學(xué)有城市規(guī)劃專業(yè)，從本科到博士都有；把城市規(guī)劃作為一項(xiàng)政府的管治行為，去調(diào)動(dòng)各方面的積極性，上下齊心求發(fā)展， 有這樣思維的城市領(lǐng)導(dǎo)人還比較少；把城市規(guī)劃作為一項(xiàng)社會(huì)文明運(yùn)動(dòng)，雖然一些城市實(shí)施了“陽光規(guī)劃”或是規(guī)劃公開展示，但真正做到全民參加的，則寥寥無幾。所以說，目前在我國，城市規(guī)劃三大組成部分的發(fā)展是失衡的。
　　過去30年里，我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃經(jīng)歷了怎樣的過程，還有哪些問題需要解決?
　　我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)，進(jìn)而轉(zhuǎn)向全球化、城鎮(zhèn)化、機(jī)動(dòng)化、信息化并存的過程相適應(yīng)，已經(jīng)成功建立了與城鎮(zhèn)化基本相適應(yīng)的規(guī)劃調(diào)控體系，堅(jiān)持了緊湊式的城市發(fā)展模式，對(duì)社會(huì)進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)繁榮和人民生活質(zhì)量的提高都起到了十分重大的作用。
　　城市化是任何一個(gè)國家實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和擺脫貧困走上現(xiàn)代化道路的必然過程，同時(shí)又是矛盾叢生，催生眾多人間悲劇的場所。世界范圍這方面眾多的教訓(xùn)和我們步入高速城市化期后面臨的危機(jī)，在許多方面都“似曾相識(shí)”。
　　一是城市必要的基礎(chǔ)設(shè)施不足與“形象工程”過多過濫，十分不利于我國城市防疫抗災(zāi)和污染防治。無論是英國等歐洲國家在城市化早期因疾病流行導(dǎo)致幾千萬人的死亡，還是我國2003年“非典”的爆發(fā)和環(huán)境污染加劇所引發(fā)的其他病害，都說明城市的規(guī)劃建設(shè)必須“返璞歸真”，必須強(qiáng)制安排和合理布局必要的城市基礎(chǔ)設(shè)施，否則城市的健康發(fā)展就無從談起。現(xiàn)代城市規(guī)劃正是針對(duì)這類問題的解決而獲得“出生證”的，但的確要防止城市規(guī)劃在現(xiàn)代社會(huì)蛻變?yōu)椤巴恐�抹粉”的工具�?
　　二是在城市化高速期，城市土地的稀缺性與人們對(duì)居住空間需求的急迫性這對(duì)尖銳矛盾極易引發(fā)泡沫危機(jī)。日本房地產(chǎn)泡沫大破滅造成的巨大災(zāi)難，我國海南省土地投機(jī)狂潮留給我們的教訓(xùn)，都應(yīng)使我們對(duì)當(dāng)前某些城市房地產(chǎn)虛火上升的癥候保持高度警惕。按城市化的規(guī)律來看，更大的挑戰(zhàn)還在十幾年、二十年后的城市化中后期。但有針對(duì)性的基礎(chǔ)性的制度安排和法制建設(shè)必須從現(xiàn)在起爭分奪秒地進(jìn)行。
　　三是城市化高速期與機(jī)動(dòng)化時(shí)期的重合以及開發(fā)區(qū)遍地開花，極易使我國步美國郊區(qū)化后塵。美國在上世紀(jì)由于土地制度、機(jī)動(dòng)化和政府錯(cuò)誤的公共政策等原因，使該國的郊區(qū)化―發(fā)不可收拾，城市人口密度大幅度下降，造成了經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)等成本居高不下以及土地資源和能源的嚴(yán)重浪費(fèi)。值得警惕的是，在全球化的沖擊下，美國的這種過度郊區(qū)化和高消費(fèi)的生活方式正在影響我國的年輕一代，“中國式的郊區(qū)化”和低密度的城郊居住模式正在大規(guī)模地蔓延。這種錯(cuò)誤傾向如果不能有效制止，對(duì)地少人多、水資源和能源都相對(duì)稀缺的我國將是巨大的災(zāi)難。
　　四是健康的城市化道路必須防止“城市首位度”和“土地私有化”的誤導(dǎo)，切實(shí)解決交通擁堵、特色風(fēng)貌喪失和城鄉(xiāng)結(jié)合部混亂等實(shí)際問題。拉美、非洲、南亞等地“殖民式城市化”所造成的惡果已日益彰顯，宗主國無視這些國家的生產(chǎn)力發(fā)展水平、文化政治背景和資源條件，強(qiáng)制性照搬發(fā)達(dá)國家城市化模式所犯的錯(cuò)誤也使人們?nèi)找媲逍�。但�?duì)正處于城市化關(guān)鍵時(shí)期的我國，學(xué)術(shù)界和政府決策層中仍有不少人還熱衷于“城市規(guī)模經(jīng)濟(jì)”、“首位度”、“土地私有化”和“城市化決定論”等早已被發(fā)展中國家城市化史所證明的錯(cuò)誤論點(diǎn)。與此同時(shí)，在我國各大城市，交通擁堵、特色風(fēng)貌喪失和違法建筑屢禁不止，城鄉(xiāng)結(jié)合部混亂不堪越來越成為無法避免的“中國式的城市危機(jī)”，這也說明了我國傳統(tǒng)的城市規(guī)劃體系與有效調(diào)控需求的巨大反差。
　　目前，我國正處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，每年大約有1300萬到1500萬的人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，完成這個(gè)過程預(yù)計(jì)需要30到40年的時(shí)間。這三四十年對(duì)于我國的城鄉(xiāng)發(fā)展來說，將是怎樣的一個(gè)時(shí)期?
　　全球已經(jīng)歷三次城市化浪潮。第一次發(fā)端于歐洲，以英國為代表，伴隨著工業(yè)革命，1750年英國城市化率為20％，1850年達(dá)到50％，到1950年基本完成城市化，歷時(shí)兩百年。第二次是以美國為代表的北美洲的城市化。1860年美國城市化率為20％，到1950年達(dá)到71％。美國用了一百年時(shí)間。第三次發(fā)生在拉美及其他發(fā)展中國家，南美諸國1930年的城市化率為20％左右，到2000年也已經(jīng)基本完成了城市化。我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展從1978年的20％開始，目前正處于快速發(fā)展中。
　　我國與美國、加拿大、俄羅斯、巴西等大國相比。人口的密度高出幾倍，而人均耕地面積、人均水資源和森林總面積最少，只及其他國家的1/5甚至1/20。我國實(shí)際上是以占全球7％的耕地和淡水資源、4％的石油、2％的天然氣儲(chǔ)量支撐了占全球21％的人口的城鎮(zhèn)化，而且又必須“關(guān)起門”來城鎮(zhèn)化。所以，從理論上講，我國在城鎮(zhèn)化發(fā)展中面臨的挑戰(zhàn)比歷史上任何一個(gè)國家都更加嚴(yán)峻和復(fù)雜。
　　我國城鎮(zhèn)化走的是人口轉(zhuǎn)移與就業(yè)基本同步的道路，沒有出現(xiàn)像非洲國家那種幾乎所有大城市都被大量的貧民窟所包圍的問題，但也出現(xiàn)了世界上獨(dú)一無二的候鳥式的人口遷移現(xiàn)象，如每到春節(jié)，大批農(nóng)民工返鄉(xiāng)，春節(jié)過后，又有大批農(nóng)民工回城。未來的三四十年是我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的時(shí)期，既可能奠定我國的光明未來，也可能是陷入災(zāi)難的始發(fā)點(diǎn)。在面對(duì)全球氣候變化這一全人類共同危機(jī)的同時(shí)，我們還面臨著諸如資源環(huán)境對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展的約束加大，城鄉(xiāng)居民收入和人居環(huán)境差別過大，環(huán)境污染加劇和城鎮(zhèn)水危機(jī)，耕地資源短缺，自然遺產(chǎn)、歷史文化遺產(chǎn)的破壞、城市交通擁堵、城市防災(zāi)和城市安全等許多挑戰(zhàn)。
　　作為城市規(guī)劃的執(zhí)行者，應(yīng)該著眼于城鄉(xiāng)互補(bǔ)協(xié)調(diào)發(fā)展，而不是“同質(zhì)化”來消滅農(nóng)村；應(yīng)該著眼于發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃保護(hù)和有效利用各類不可再生資源的保護(hù)，而不是僅僅讓市場來單獨(dú)地發(fā)揮資源配置作用；應(yīng)該著眼于實(shí)現(xiàn)水的循環(huán)利用，應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)的水危機(jī)；應(yīng)該著眼于堵疏兩手抓來破解耕地保護(hù)的難題；應(yīng)該著眼于優(yōu)先發(fā)展公共交通，實(shí)施需求管理來應(yīng)對(duì)交通的堵塞；著眼于綠色建筑、綠色基礎(chǔ)設(shè)施，逐步創(chuàng)建生態(tài)城市。
　　規(guī)劃是很容易滋生矛盾和腐敗的領(lǐng)域從2003年7月，成都出現(xiàn)的全國第一例城市規(guī)劃腐敗案件到2007年昆明先后三位規(guī)劃局長犯罪。為防止和杜絕規(guī)劃領(lǐng)域職務(wù)犯罪，我們需要做哪些努力?
　　城市的財(cái)富蘊(yùn)藏在城市的空間結(jié)構(gòu)中。城市規(guī)劃實(shí)質(zhì)上是對(duì)城市有限空間資源的合理配置，尤其是控規(guī)直接涉及產(chǎn)權(quán)的界定，控規(guī)明確的容積率、綠化率就是錢，這也是規(guī)劃成為一個(gè)容易滋生腐敗領(lǐng)域的重要原因。一些城市的規(guī)劃局長之所以走上犯罪道路，除違法者個(gè)人的因素為利益集團(tuán)所俘獲以外，還因?yàn)槲覀兊某鞘幸?guī)劃管理制度方面也存在著缺陷，控規(guī)的覆蓋率偏低，在規(guī)劃的實(shí)施過程中，有效的事前、事中監(jiān)督職能缺位。權(quán)力失去了制約。再加上部分掌權(quán)者實(shí)在不愿以控規(guī)約束自身對(duì)城市建設(shè)任意性的偏好。其實(shí)，許多這類偏好的背后實(shí)質(zhì)是權(quán)錢交易。
　　控規(guī)是對(duì)城市建設(shè)行為調(diào)控的重要依據(jù)，任何在沒有控規(guī)覆蓋的區(qū)域進(jìn)行建設(shè)都應(yīng)被視為“非法”。控規(guī)的地位不提高，不科學(xué)，不法治、不實(shí)行陽光工程、不接受民眾的監(jiān)督，權(quán)錢交易的行為就不可能從根本上得到遏制。
　　對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃的監(jiān)督，還要切實(shí)解決“外行人”監(jiān)督“內(nèi)行人”的難題。長期以來，城鄉(xiāng)規(guī)劃的話語權(quán)被“少數(shù)精英”的規(guī)劃師們和領(lǐng)導(dǎo)者們完全把持，以至于出現(xiàn)了決策者與人民群眾之間嚴(yán)重的城鄉(xiāng)規(guī)劃信息不對(duì)稱性。必須通過“控規(guī)”和建設(shè)項(xiàng)目的公眾化和公開化，使“容積率”、“綠化率”等專業(yè)術(shù)語通俗化和容易監(jiān)督，從而切斷該領(lǐng)域權(quán)錢交易的環(huán)節(jié)。只有這樣，城鄉(xiāng)規(guī)劃才能為人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)設(shè)防，為城鄉(xiāng)的可持續(xù)發(fā)展指引路徑。

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