中國土地使用制度改革三十年 土地使用制度改革

　　如果我們當初仍然堅持在意識形態(tài)中進行爭論。落后的土地使用制度會成為中國社會經(jīng)濟發(fā)展的重大障礙。中國也許會錯過高速發(fā)展的最佳時機，那將是不可估量的歷史損失，也會是嚴重的歷史錯誤。
　　
　　上世紀80年代，經(jīng)濟改革已經(jīng)全面推開，作為重要經(jīng)濟要素的土地也就順理成章地成為改革的對象，其中最重要的是建立了新的土地使用制度。新的土地使用制度的核心是土地使用權與所有權分離，土地使用權可以流動和轉讓。直到現(xiàn)在，所有的土地使用制度都是在此基礎上的深化和繼續(xù)改革。
　　
　　農(nóng)村土地承包：土地流動雛形
　　
　　土地使用制度改革是應經(jīng)濟發(fā)展的強勁需求展開的。改革初期，大批國外公司和集團(當然也有一些國內(nèi)企業(yè))開始向中國投資，有辦生產(chǎn)企業(yè)的，也有進行成片土地開發(fā)的，都需要使用土地。這是土地使用制度改革的一個重要促進因素。這些公司或集團很在意能夠在中國獲得廉價的土地，因為這能為他們的企業(yè)降低經(jīng)營成本并帶來好的收益和回報。另一方面，與國內(nèi)的企業(yè)不一樣，他們來自市場經(jīng)濟體制，對土地產(chǎn)權非�？粗�。
　　眾所周知的是，中國的社會主義建設是在馬克思主義的指導之下進行的，按照馬克思主義理論，土地不是商品。因此，我國的憲法也規(guī)定土地是不可買賣的�？墒牵�如果土地不是商品談何買賣何交易?土地是否可以買賣還涉及到我們的改革是姓“社”還是姓“資”，這是一個非常原則的問題，也是一個敏感的政治話題。另一方面，新中國成立以來，從來沒有將土地出讓給外國人，這樣做是不是涉及到主權問題?這和過去的租界有什么關系?如果這樣做，因為土地是國有的，顯然不能夠以無償?shù)姆绞浇o外國公司使用，又應該建立怎樣一種有償使用的關系?對于當時的中國來說，這確實是一個難題。
　　觀念上的爭議似乎一直存在著，好在最終還是采取了務實的態(tài)度，最初是采用出租的方式向外商供應土地，后來又仿照香港的模式，通過政府出讓使用權實現(xiàn)土地的流動，比較巧妙地解決了這個問題。1988年，國家為此相繼修訂了憲法和土地管理法，準許土地使用權的依法轉讓。1990年，國務院發(fā)布了《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，并同時發(fā)布了《外商投資開發(fā)經(jīng)營成片土地暫行管理辦法》。一些地方政府也出臺了相應的政策、法規(guī)，使土地使用權出讓更加合法和規(guī)范化。
　　這是一個重要而明智的選擇。土地作為一種公共資源、經(jīng)濟要素和生產(chǎn)力，理應最大程度地滿足社會和經(jīng)濟發(fā)展的需求，并發(fā)揮最大、最有效的作用，而不應該受某種思想觀念或主義所局限。在社會和經(jīng)濟發(fā)展到一定程度后，要求土地能夠自由流動，符合全社會大多數(shù)人的利益，所以是值得肯定和選擇的。事實上，在改革當初，社會經(jīng)濟環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了很多的改變，大多數(shù)人對土地的自由流轉已經(jīng)理解并能夠接受，在農(nóng)村的土地承包制度實際上已經(jīng)是一種土地流動的雛形，所以從某種意義上說，準許城市土地使用權轉讓是在已經(jīng)啟動的土地改革上向前邁進的一大步。
　　關于土地是否能夠流動的爭論幾乎一直持續(xù)著，直到近十年，隨著土地使用制度改革的成果越來越顯著，人們才開始慢慢將爭議擱置在一邊。當初對土地有償使用的懷疑大致有兩方面的原因，一是害怕陷入土地私有的泥潭，帶來社會的倒退，但是在今天看來，土地使用權的有償使用制度并沒有使我們的社會倒退，相反，帶給我們的卻是勃勃生機；二是害怕離開國家所有會失去對土地的控制權，特別是在長期的計劃經(jīng)濟中浸潤的社會體制和制度，很難適應這一變化，但是，國家對土地的控制不僅僅在土地所有權上，還有很多方式同樣有效，比如土地利用規(guī)劃以及其他有關的宏觀調控措施和手段等。對于一個國家機器來說，這是魚和熊掌如何選擇的問題，顯然應該根據(jù)最需要去選擇，就是盡快讓土地流動起來。如果我們當初仍然堅持在意識形態(tài)中進行爭論，落后的土地使用制度會成為中國社會經(jīng)濟發(fā)展的重大障礙，中國也許會錯過高速發(fā)展的最佳時機，那將是不可估量的歷史損失，也會是嚴重的歷史錯誤。
　　后來不斷推行的國有企業(yè)改制，也是推動土地使用制度改革最重要的力量。在這場一直持續(xù)到現(xiàn)在的改革中，為了提高企業(yè)效率，土地一直是重要而關鍵的改革對象，從國家計劃配給到不斷以各種形式，如作價入股、授權經(jīng)營等方式轉變?yōu)槭袌雠浣o。還有一股推動力量是，民營企業(yè)和私有企業(yè)的不斷發(fā)展，也對土地使用制度改革提出了很多的需求。土地作為國有資源，如何與私營企業(yè)發(fā)展相結合，這一切都在土地使用制度改革中得以順利解決。
　　
　　土地進入市場：凸顯要素優(yōu)勢
　　
　　土地制度的改革一開始就是以解放生產(chǎn)要素，滿足經(jīng)濟發(fā)展為使命的，這也是土地制度改革最有意義的地方。土地制度改革在中國的經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了巨大的作用。
　　首先，我們可以看到，允許土地使用權流動，解決了國有土地不能夠買賣，土地要素不能夠進入市場的難題，這對構建一個真正意義的經(jīng)濟市場體系具有不可估量的作用。我們知道，在市場體制建設前期，資本、勞動力、技術，以及土地之外的其他資源都已經(jīng)進入市場配置的軌道，土地的不能流動，已經(jīng)成為當時制約經(jīng)濟發(fā)展的重要瓶頸。從后來的效果看，如果沒有土地使用權進入市場，房地產(chǎn)市場、股票市場，以及金融市場等都難以得到迅速的發(fā)展，市場經(jīng)濟的體系將仍然是一潭死水，無法被激活和放大，也出現(xiàn)不了現(xiàn)在的運行效率。后來的住房改革、企業(yè)改制等，都需要以土地的市場化作為基礎。所以可以說，土地進入市場是當時以至現(xiàn)在中國整個經(jīng)濟產(chǎn)生巨大活力的重要因素。
　　其次，土地進入市場后，其價值充分顯現(xiàn)，帶來了海量的財富。由于土地使用權的流動，各方面的資本通過轉讓、購買股權、租賃，以及抵押、擔保等手段不斷流向城市，大大地促進了城市基礎設施建設和房地產(chǎn)市場的發(fā)展。土地曾一度被看作為城市政府的第二財政，可以說，大多數(shù)城市發(fā)展以及目前所能看到的現(xiàn)代化面貌，都依賴于土地創(chuàng)造的財富。據(jù)統(tǒng)計，城市基礎設施建設資金有近80％來自于土地出讓或者出租收益。改革之初，通過轉讓土地獲得收益，然后將所得收益用于改造城市，投資于基礎設施建設。反過來，由于城市基礎設施水平的提高，城市地產(chǎn)價值又隨之大幅度提高。人們在改革中發(fā)現(xiàn)了土地的價值，城市土地也逐步成為投資對象，地產(chǎn)價值及其所帶來的延伸間接價值被不斷放大、增值，并體現(xiàn)在不同的經(jīng)濟運行體之中，為社會財富的創(chuàng)造和積累起到了巨大的作用，這也是土地作為一種經(jīng)濟要素所發(fā)揮的作用。
　　第三，土地通過市場方式配置后，使我國在經(jīng)濟發(fā)展中的比較優(yōu)勢凸現(xiàn)出來。改革前，中國在經(jīng)濟上還是一個落后的國家，由于土地要素的成本和價格都比較低，在整個國際市場中處于一個“洼地”，這在很大程度上吸引了國際資本向中國流動。 由于能夠拿到土地，在低成本勞動力等因素的共同作用下，中國很快成為所謂的世界加工廠，大量香港、臺灣、日本、韓國，以及美國、歐洲等國家和地區(qū)的企業(yè)到中國內(nèi)地開辦工廠，或者與中國的企業(yè)合作、合資、聯(lián)營，這啟動并大大地促進了中國經(jīng)濟的發(fā)展。到現(xiàn)在為止，世界知名的制造企業(yè)幾乎都在中國開辦有工廠。顯而易見，如果沒有土地的吸引力，如果沒有土地制度的變化，要這些外資到中國來幾乎是不可能的。
　　為了更好地利用土地吸引外資，國家和地方在改革初期都曾經(jīng)出臺過一系列的外商外資用地政策，除了國務院頒布的《外商投資開發(fā)經(jīng)營成片土地暫行管理辦法》外，天津、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、廣東等地政府都頒布有外資企業(yè)使用土地的管理辦法。在這些管理辦法中，大都包含了對外資進入中國使用土地有鼓勵性的條款和規(guī)定。土地的市場成本優(yōu)勢，在中國內(nèi)部也成為一種經(jīng)濟競爭的手段。直到現(xiàn)在，仍然有很多地方以土地作為招商引資的條件。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，早期發(fā)展的地區(qū)已經(jīng)面臨產(chǎn)業(yè)轉型階段，并逐漸在土地方面失去了優(yōu)勢，一些資金和企業(yè)紛紛向內(nèi)地土地成本更加便宜的地方轉移�？梢灶A計得到，在現(xiàn)在的土地制度下，在今后很長一段時間內(nèi)，土地的這種要素優(yōu)勢仍然會繼續(xù)存在并被不斷地發(fā)揚光大。
　　
　　土地使用制改革：任重而道遠
　　
　　從目前的情況看，土地要素的市場配置情況仍有諸多令人不滿意的方面。比如說，城市和農(nóng)村的土地配置依然是二元結構，而且農(nóng)村遠遠落后于城市。農(nóng)村土地必須依靠征用后才能成為國有土地，才能夠流動�，F(xiàn)在實際上只有城市土地有市場可言，農(nóng)村土地并沒有市場。農(nóng)村土地如何解決進入市場的問題已經(jīng)提出了很多年，但是進步一直很小。
　　阻力當然是多方面的，其中地方政府就是最大的阻力。從目前的情況看，大多數(shù)地方政府是不支持的。因為要解決這個問題，就要改變目前的征地制度。如果征地制度改變了，地方政府可能就會失去對農(nóng)地轉為建設用地收益的控制權，而現(xiàn)階段，地方政府對這部分收益是非�？粗厣踔辆哂泻軓姷囊蕾囆缘�。如果失去甚至會改變政府的收入模式，也會帶來其他更多經(jīng)濟和社會方面的問題。一些大的行業(yè)也不希望改變這種模式，比如鐵路部門、水利部門、公路建設部門，以及城市房地產(chǎn)投資開發(fā)者，他們擔心，如果采取市場化的方式供應農(nóng)地，必然會增加經(jīng)營的成本。仔細考察我們的農(nóng)地使用制度，事實上完全是按照城市既得利益者的立場與需求設計的，這當然與所謂的發(fā)展初期農(nóng)業(yè)支持城市發(fā)展的理論有關。但是，就中國現(xiàn)在的發(fā)展階段看，這種理論不可以再繼續(xù)支撐下去了，我們應該有所改變。
　　這種二元結構帶來了很多畸形的現(xiàn)象。比如由于農(nóng)村土地價格遠遠低于城市土地價格，政府為了牟取差價利用征地政策大量征用土地，最后使得大量農(nóng)地被占用。在一些城市周邊，原有的基本農(nóng)地已經(jīng)不復存在(按照國家的法律，即使是依法占用后，也應該在別的地方建立同質同量的新的基本農(nóng)地，但事實上很多所謂的補充的農(nóng)地根本就沒有落實)。
　　又比如，農(nóng)民由于沒有獲得較高的征地補償，經(jīng)常出現(xiàn)上訪，也有的農(nóng)民是因為自己的土地沒有被征用，失去了獲得土地收益的機會而告狀的�？傊�，由于農(nóng)地與建設用地價格的巨大差異，形成了很多矛盾，給社會穩(wěn)定帶來了嚴重的負面影響。還有與此相關的是，不少政府官員通過控制農(nóng)地轉為建設用地的交易進行尋租并牟取暴利，這種現(xiàn)象屢見不鮮。但是，對于市場經(jīng)濟而言，最大的問題就是不能將農(nóng)村和城市的土地依據(jù)交易成本最低原則進行配置，既浪費資源也很不經(jīng)濟，并且影響到了整個社會經(jīng)濟的發(fā)展。
　　第二個不能令人滿意的是，城市土地市場結構不合理，政府主導過于集中。按照法律和政策設計，除了土地出讓市場之外，還有轉讓市場，但事實上轉讓市場幾乎是不存在的，政府對土地市場具有很強的控制力量。一是因為政府利用土地征收制度和土地儲備制度，將土地集中在自己的手中，所謂一個龍頭進水，一個龍頭出水。土地使用者幾乎沒有渠道從第三方獲得土地，所以無從轉讓。二是政府對土地的轉讓有嚴格的限制，即使有土地也很難轉讓出去。
　　這種狀況導致土地市場供需各方力量不能夠均衡，容易出現(xiàn)大起大落的情況。有時候是土地供不應求，出現(xiàn)眾人搶地的現(xiàn)象；而有時則是供大于求，供地遭到冷遇。這當然有其他大的市場供需背景的原因。只有政府一方供地，理論上，政府可以根據(jù)實際情況決定供地的數(shù)量，但是，由于單一的供給主體完全缺乏對市場需求的判斷及調整能力，也沒有調整供給的動力，所以要達到一個很好的市場配置效果幾乎是不可能的。
　　第三個問題是，我們的市場缺乏一個利益調整的機制。市場是受利益牽引的，利益均衡則市場均衡，土地市場也是一樣。但是回看我們的土地市場，在政府、利益集團、土地最終使用者(比如購房者、企業(yè)業(yè)主)、農(nóng)民等方面，在利益上是沒有得到很好的平衡的。被征地農(nóng)民失地失利、城市居民購買不起房屋、企業(yè)主因為房租過高而不能贏利的情況在我國已經(jīng)非常普遍了，但是另一方面，政府和利益集團成為了土地利益的最大贏家。首先是缺乏一個土地反壟斷機制。
　　整體上看，土地市場的權利基本上控制在政府和相關利益集團手上，并形成為一種壟斷力量。比如政府對土地出讓市場的壟斷，房地產(chǎn)開發(fā)集團對購買土地和房屋開發(fā)的壟斷，使一般公眾幾乎沒有購買土地的權利，因而也就沒有獲利的權利。其次是缺乏系統(tǒng)的稅收機制。在均衡的市場條件下，要依靠稅收來調整利益的不平衡。但是，我國的土地稅收體系并沒有完全建立起來和發(fā)揮作用。比如土地增值稅，它可能適用在土地流轉的各個環(huán)節(jié)，如征地過程中，或者是土地出讓過程中，還可以是土地轉讓中，但是很遺憾，我們只是在轉讓的過程中適用土地增值稅。由于土地增值稅的缺失，土地在流轉過程中價格缺乏一個平衡器，可能帶來畸高或者畸低的現(xiàn)象，影響市場的穩(wěn)定。
　　再如土地財產(chǎn)稅，或者稱為不動產(chǎn)稅，到目前為止仍然沒有建立起來。土地財產(chǎn)稅的主要目的是解決政府在土地方面獲取收益的途徑，如果有了，可以大大緩減政府賣地的動力，同時還能對土地囤積和大規(guī)模占用進行調整，有利于提高土地的市場配置效率和土地的合理使用。
　　土地市場如何進一步深化改革，而不僅僅是完善操作層面上的事情，要跳上一個更高的平臺，從配置要素、資源，以及調整利益出發(fā)，融入到整個經(jīng)濟體系之中去，還有很長很長的路要走，任重而道遠。

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