【程曉陶:以法治理城市水患】法治是治國(guó)理政的

　　現(xiàn)代城市面對(duì)暴雨洪水顯得更為脆弱。除非隨城市的發(fā)展同時(shí)增大治水的投入和管理的力度,否則必然會(huì)出現(xiàn)水災(zāi)損失急劇增長(zhǎng)的惡性局面。 　　 　　程曉陶,水利部防洪抗旱減災(zāi)研究中心常務(wù)副主任,國(guó)際防洪大會(huì)常務(wù)委員會(huì)副主席,日本京都大學(xué)工學(xué)博士。
　　2009年9月11日,德國(guó)柏林,游客在工作人員帶領(lǐng)下參觀地下8米的蓄洪下水道。
　　上個(gè)世紀(jì)70年代,日本的城市水患圖景。隨著城市化進(jìn)程加快,日本城市治水的新舊矛盾爆發(fā)。
　　
　　城市型水災(zāi)害
　　
　　南都周刊:您在2009年出版的《中國(guó)沿海地區(qū)城市洪水預(yù)測(cè)與風(fēng)險(xiǎn)分析》一書(shū)中,以深圳、廣州、天津三個(gè)沿海地區(qū)的城市為例,綜合比較了國(guó)內(nèi)外在快速城市化階段治水方略調(diào)整的措施,探討了現(xiàn)代防洪體系逐步完善的內(nèi)在規(guī)律與發(fā)展趨向。廣州今夏這幾次大水,跟過(guò)去相比有什么特點(diǎn)?
　　程曉陶:去年開(kāi)始,廣州投入9億元整治水浸街,在今年遭受罕見(jiàn)暴雨的情況下,雖然一些老的易澇點(diǎn)情況有所改善,但是又暴露出許多新的易澇點(diǎn)。特別是大量的地下建筑進(jìn)水,停車場(chǎng)變成“水庫(kù)”,新建小區(qū)成了水塘,地鐵被迫停運(yùn),交通陷入癱瘓,一些地方停水停電,可以說(shuō),近期接踵而來(lái)的暴雨洪水,更多地顯現(xiàn)出了城市型水災(zāi)害的特點(diǎn)。
　　南都周刊:大城市正頻繁地成為暴雨襲擊的對(duì)象,這種現(xiàn)象是偶發(fā)的還是將長(zhǎng)期存在?原因何在?
　　程曉陶:上世紀(jì)90年代初從廣州去佛山,途中還能看到大片的農(nóng)田。如今去佛山,就像還沒(méi)出城一樣。大家對(duì)“城市熱島效應(yīng)”這個(gè)詞已經(jīng)不陌生了,但是對(duì)于超大型城市,“熱島效應(yīng)”還會(huì)引發(fā)“雨島效應(yīng)”。由于大城市氣溫高、空氣中粉塵大,熱氣上升,形成周邊氣流向城市匯聚的運(yùn)動(dòng)。一旦上升的熱氣流遭遇高空強(qiáng)對(duì)流的冷氣團(tuán),形成暴雨,就使城市更容易成為暴雨襲擊的中心,即所謂城市雨島效應(yīng)。因此,超大型城市容易出現(xiàn)市區(qū)暴雨的頻率與強(qiáng)度會(huì)高于周邊地區(qū),而且這種現(xiàn)象將會(huì)長(zhǎng)期存在。
　　南都周刊:1982年日本長(zhǎng)崎大水災(zāi),第一次使人們建立起了“城市型水災(zāi)害”的概念。時(shí)至今日,“城市型水災(zāi)害”又顯現(xiàn)出哪些新的特點(diǎn)?
　　程曉陶:城市人口資產(chǎn)密度提高,同等淹沒(méi)情況下?lián)p失增加;城市面積擴(kuò)張,新增市區(qū)過(guò)去為農(nóng)業(yè)用地,防洪排澇標(biāo)準(zhǔn)較低,而洪澇風(fēng)險(xiǎn)較大;以往城外的行洪河道變成了市內(nèi)的排水渠溝,加重了防洪負(fù)擔(dān);城市空間立體開(kāi)發(fā),一旦洪澇發(fā)生,不僅各種地下設(shè)施易遭滅頂之災(zāi),高層建筑由于交通、供水、供氣、供電等系統(tǒng)的癱瘓,損失亦在所難免。
　　現(xiàn)代城市面對(duì)暴雨洪水顯得更為脆弱。除非隨城市的發(fā)展同時(shí)增大治水的投入和管理的力度,否則必然會(huì)出現(xiàn)水災(zāi)損失急劇增長(zhǎng)的惡性局面。
　　南都周刊:城市型水災(zāi)害對(duì)傳統(tǒng)的治水理念與模式提出了哪些新的挑戰(zhàn)?
　　程曉陶:從發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,首先都是加強(qiáng)城市排水系統(tǒng)的建設(shè),但是河道水位迅速上升,使排水管網(wǎng)受到頂托,雨水不能自排,于是又加強(qiáng)了泵站的建設(shè);而河道的行洪能力是有限的,且城市河道受兩側(cè)建筑物密集的影響,已難以拓寬,這就產(chǎn)生了第一次理念的轉(zhuǎn)變,即改變讓雨水盡快排入河道的傳統(tǒng)思路,轉(zhuǎn)而采取各種雨水蓄滯的措施,比如以立法形式要求新建、改建小區(qū)必須設(shè)置相應(yīng)容積的雨水調(diào)節(jié)池,調(diào)節(jié)池中儲(chǔ)存的雨水可在洪峰過(guò)后排入河道,或作為綠地澆灌和城市清潔等用水。但是調(diào)節(jié)池容積過(guò)大會(huì)增加成本,而利用率有限,于是又發(fā)展起各種雨水滲透技術(shù),促使雨水回補(bǔ)地下,轉(zhuǎn)變?yōu)橛行У乃�資源。
　　南都周刊:2006年,北京、上海、廣州等大城市相繼遭受大暴雨襲擊,您當(dāng)時(shí)撰文呼吁各地重視“城市型水災(zāi)害”的危害,各地未雨綢繆采取了有效防災(zāi)措施嗎?
　　程曉陶:據(jù)我所知,這幾年,各城市都有很大的投入,濟(jì)南在2007年遭受暴雨水災(zāi)之后,也加大了城區(qū)排水系統(tǒng)建設(shè)的力度。但是,這些工作應(yīng)該說(shuō)都沒(méi)有擺脫“大災(zāi)之后有大治”的模式,算不上“未雨綢繆”,而是“亡羊補(bǔ)牢”之舉。去年上海發(fā)生了因施工截?cái)嗯潘�管網(wǎng)而受淹嚴(yán)重的事件,今年同樣的問(wèn)題在廣州又重演了。
　　南都周刊:“看得見(jiàn)的高樓,看不見(jiàn)的下水道”,網(wǎng)友們認(rèn)為各地方政府注重高堂華屋的建設(shè),而對(duì)地下排水系統(tǒng)建設(shè)短視甚至采取漠視的態(tài)度,您怎么看這個(gè)問(wèn)題?
　　程曉陶:這是比較普遍的現(xiàn)象。城市快速發(fā)展中需要用錢(qián)的地方很多,一些官員更愿意將錢(qián)花在看得見(jiàn)的、容易顯現(xiàn)政績(jī)的地方。再加上特大暴雨也不是年年都會(huì)發(fā)生,有些人就抱著僥幸心理。
　　
　　他山之石
　　
　　南都周刊:廣州水災(zāi)之后,有市民回憶反映二戰(zhàn)的一些外國(guó)電影里,城市下水道可以“作戰(zhàn)”,人可在下水道中行走,真實(shí)情況是這樣的嗎?
　　程曉陶:西方一些工業(yè)化國(guó)家的城市化進(jìn)程比我們?cè)纭Ｋ麄兏邩?biāo)準(zhǔn)的排水系統(tǒng)建設(shè)早在19世紀(jì)中期就開(kāi)始了,上世紀(jì)70年代后,一些發(fā)達(dá)國(guó)家率先進(jìn)入暴雨雨水的管理階段,許多大城市的排水系統(tǒng)都在不同程度上進(jìn)行實(shí)時(shí)控制,建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)高,體系完善,有些大城市至今用的仍是一兩百年前建成的排水系統(tǒng),盡管城市規(guī)模與當(dāng)時(shí)相比已是天壤之別,但排水系統(tǒng)仍運(yùn)轉(zhuǎn)自如。我國(guó)青島市老城區(qū)的排水系統(tǒng)是早年德國(guó)規(guī)劃建設(shè)的,近年來(lái)在大暴雨中經(jīng)受了考驗(yàn)。同樣暴雨條件下,一些城市新區(qū)卻淹得厲害。
　　南都周刊:發(fā)達(dá)國(guó)家的城市排水系統(tǒng)有什么標(biāo)準(zhǔn)?我們有類似標(biāo)準(zhǔn)嗎,國(guó)內(nèi)一些大城市存在哪些不足?
　　程曉陶:為防范城市內(nèi)澇,國(guó)外的城市排水標(biāo)準(zhǔn)普遍比國(guó)內(nèi)高,紐約是“十至十五年一遇”(注:一年一遇是每小時(shí)可排36毫米雨量)的標(biāo)準(zhǔn),東京是“五至十年一遇”,巴黎是“五年一遇”標(biāo)準(zhǔn)。
　　日本為了應(yīng)對(duì)城市水災(zāi),后來(lái)在大阪和東京修建10米直徑的地下河,因?yàn)榈叵驴臻g已經(jīng)利用很充分了,大阪將地下河修到地下27米深,東京更是深達(dá)60米,正是這些看起來(lái)投入巨大,不斷被強(qiáng)化的措施保證了城市的防洪安全。
　　我國(guó)城市防洪排澇也有相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。大城市的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定較高,中小城市相對(duì)較低。一般是以城市人口數(shù)作為判斷城市規(guī)模的指標(biāo),而標(biāo)準(zhǔn)設(shè)為區(qū)間值。經(jīng)濟(jì)條件好的、意識(shí)強(qiáng)的城市可能取上限,有些城市會(huì)取下限,甚至還沒(méi)有達(dá)標(biāo)。
　　南都周刊:除了提高排水系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn),我們還可以在哪些生態(tài)方面做出努力,減少城市雨水徑流?
　　程曉陶:在城市建設(shè)上除了采用透水磚鋪裝人行道,增加透水層,減少硬質(zhì)鋪裝等外,國(guó)外也運(yùn)用了一些生態(tài)方法改善雨水系統(tǒng)條件。比如,德國(guó)在城市排澇方面就做得很好,保證城市有很高的綠化率,減少了雨水徑流。韓國(guó)近年來(lái)將過(guò)去填埋改造成道路的城市河涌,又重新恢復(fù)成河流,既改善了城市景觀,又增強(qiáng)了防洪排澇的能力。
　　南都周刊:這次暴雨暴露了我國(guó)城市洪澇應(yīng)急體系存在的問(wèn)題,結(jié)合國(guó)外經(jīng)驗(yàn),我們可以做哪些改進(jìn)?
　　程曉陶:比如,我們建立了四級(jí)應(yīng)急響應(yīng)制度,但現(xiàn)在只是籠統(tǒng)地說(shuō)啟動(dòng)了紅色或是橙色預(yù)警或應(yīng)急預(yù)案。而在日本和一些歐洲國(guó)家,即使發(fā)布了紅色預(yù)警,還會(huì)在地圖上標(biāo)注出哪些地方是高風(fēng)險(xiǎn)的紅色,哪些地方是風(fēng)險(xiǎn)次之的橙色或藍(lán)色,哪些地方是安全的綠色,并且通過(guò)電視和網(wǎng)絡(luò)向公眾發(fā)布。
　　目前在日本,利用計(jì)算機(jī)進(jìn)行預(yù)測(cè),水災(zāi)的風(fēng)險(xiǎn)信息還只能表現(xiàn)到街區(qū),今后要進(jìn)一步提高預(yù)測(cè)技術(shù),處在危險(xiǎn)區(qū)中的每一棟住宅,相應(yīng)不同頻率的淹沒(méi)水位也要表示出來(lái)。公開(kāi)發(fā)布這些風(fēng)險(xiǎn)信息,住宅的所有者或購(gòu)買者,就可以去查對(duì)了。保險(xiǎn)公司也可以利用這些信息,為保險(xiǎn)費(fèi)率的計(jì)算提供依據(jù)。
　　我國(guó)2002年開(kāi)始啟動(dòng)編寫(xiě)城市防洪的新規(guī)范,已經(jīng)開(kāi)始將防洪和排澇統(tǒng)一起來(lái)考慮。先是按部標(biāo)編寫(xiě)的,后又改為國(guó)標(biāo),目前已接近尾聲,快要遞送國(guó)務(wù)院了。以前的規(guī)范偏重工程層面,新規(guī)范將把預(yù)警、調(diào)度等非工程的層面囊括起來(lái)。
　　南都周刊:對(duì)于城市洪水風(fēng)險(xiǎn)的研究與預(yù)測(cè),以及對(duì)市民防災(zāi)常識(shí)的推廣,我們還需要做哪些努力?
　　程曉陶:近年來(lái)我們研發(fā)了城市洪澇的仿真技術(shù),為城市洪澇風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)與風(fēng)險(xiǎn)圖繪制提供了先進(jìn)手段。在國(guó)外,風(fēng)險(xiǎn)圖是對(duì)市民公布的,以幫助大家樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。目前國(guó)內(nèi)還沒(méi)有建立一套完善的管理制度,風(fēng)險(xiǎn)圖還只是為防汛指揮部門(mén)內(nèi)部掌握。
　　南都周刊:我們?cè)诔鞘信潘�法律體系建設(shè)方面存在哪些不足?西方發(fā)達(dá)城市可以提供哪些借鑒?
　　程曉陶:日本的《下水道法》對(duì)下水道的排水能力和各項(xiàng)技術(shù)指標(biāo)都有嚴(yán)格規(guī)定,巴黎的排水法律體系也相當(dāng)完善,圍繞城市內(nèi)澇預(yù)防、規(guī)劃以及政府責(zé)任,進(jìn)行全方位的立法。
　　我們應(yīng)該進(jìn)一步健全水災(zāi)應(yīng)急管理體系,科學(xué)制定防汛應(yīng)急預(yù)案;由于應(yīng)急預(yù)案的實(shí)施需要短期緊急調(diào)用大量人力、物力、財(cái)力,需要以立法的形式明確相關(guān)單位的責(zé)任義務(wù)與協(xié)調(diào)機(jī)制,以及應(yīng)急預(yù)案的啟動(dòng)程序。
　　
　　鏈接 日本水害訴訟案的啟示
　　文 _程曉陶 整理_李繼鋒
　　日本上世紀(jì)60年代進(jìn)入快速發(fā)展的軌道,城市化進(jìn)程加快。到了上世紀(jì)70年代,日本城市治水的新、舊矛盾終于爆發(fā)了。
　　1972年7月發(fā)生在大阪一帶的暴雨不算太大,7月9日至15日,總雨量只有328.5毫米,1小時(shí)最大降雨量才25.5毫米,卻形成了洪水四溢的局面,大阪府的受災(zāi)群眾達(dá)46502戶。1973年,大阪府大東市71戶災(zāi)民聯(lián)名起訴,以國(guó)家、大阪府、大東市三級(jí)政府為被告,要求5255萬(wàn)日元的損害賠償,這在日本是水害訴訟第一案。官司打了12年,直到1984年1月26日,東京最高裁判所做出終審判決,原告方敗訴。
　　原告的依據(jù)是,日本于1947年10月頒布的“國(guó)家賠償法”第二條與第三條,其中第二條說(shuō):由于公共建造物(例:道路、河流)的設(shè)置及管理中的缺陷,而給他人造成損害的,確定由國(guó)家或公共團(tuán)體承擔(dān)損害賠償責(zé)任。
　　作為一篇短文,無(wú)力論證其中是非曲直,只能從代表性觀點(diǎn)中,擇其精彩,記錄如下。
　　原告方認(rèn)為,國(guó)家與大阪府對(duì)一級(jí)河川谷田川的管理有缺陷,大東市對(duì)地方河道的管理有缺陷。由于地域的亂開(kāi)發(fā),使得上游洪水來(lái)得更急;鐵路建設(shè)在河道狹窄處的棄土未及時(shí)清除,阻礙了行洪;上游原來(lái)起調(diào)節(jié)洪水作用的池溏,被市里占用建了小學(xué),導(dǎo)致水害的危險(xiǎn)年年增大。
　　1956年以來(lái),居民多次陳情要求治理河道,拆除非法占據(jù)河道、有礙行洪的建筑,卻沒(méi)有人管。為此要求法院判決政府切實(shí)采取“根治洪水”(原文:二度發(fā)生不許)的治河措施,從法律上強(qiáng)制國(guó)家進(jìn)行水害賠償。
　　被告方則辯稱,公共建造物是一個(gè)廣泛的概念。河川管理有其特殊性。首先,治水事業(yè)是長(zhǎng)期的事業(yè);第二,防洪工程耗資巨費(fèi),有財(cái)政制約;第三,河道的治理,需自下而上,有技術(shù)制約;第四,治水用地征收困難,有社會(huì)制約。
　　被告方舉例,即使在法制社會(huì)的美國(guó),水害作為自然現(xiàn)象,水害訴訟法院也不受理,歐洲國(guó)家也是這樣(原文如此,未經(jīng)考證,請(qǐng)勿引用,筆者注)。
　　法官認(rèn)為,國(guó)家賠償法雖然有相關(guān)的規(guī)定,但是,對(duì)于自然的河流如何認(rèn)定建設(shè)與管理中的缺陷、如何計(jì)算賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn),并沒(méi)有可操作的細(xì)則。因此必須先制定出實(shí)施的細(xì)則,作為判斷此案的依據(jù),并為今后判斷類似案件提供一個(gè)樣板。如果此案原告獲勝的話,目前尚不能杜絕水害的日本,水害訴訟事件就會(huì)大量發(fā)生,必然陷國(guó)家財(cái)政于貧困。
　　“大東水害訴訟”被日本媒體稱之為“日本河川行政管理變革的前奏曲”,是有其道理的。1975年,日本水害訴訟案件陡增到了18起。直到2001年,名古屋市天白區(qū)野并地區(qū)遭受水災(zāi)的居民和企業(yè)起訴市政府要求賠償水災(zāi)損失。水害訴訟表達(dá)民眾的希望:要消除水患,決非個(gè)人、家庭、團(tuán)體的力量可為,只能靠政府。
　　首先,“大東水害訴訟”促使各級(jí)政府更加明確與重視起治水與河川管理的責(zé)任。感受到民間對(duì)治水需求的壓力,日本第四、五個(gè)治水五年計(jì)劃,投資的完成率迅速上升到95%與100%。其次,政府針對(duì)城市化進(jìn)程中水災(zāi)害的新特點(diǎn),采取了一系列的變革措施。第三,澄清了圍繞水害治理的一些急于求成的、似是而非的觀點(diǎn),保證了國(guó)家治水方針長(zhǎng)期有計(jì)劃按比例的實(shí)施。第四,增大了科研投入。“新型都市水害”的成災(zāi)機(jī)理與治理對(duì)策,在日本文部省的科研事業(yè)費(fèi)中,就被列入了一級(jí)資助的課題。
　　“大東水害訴訟”以及本世紀(jì)初的類似訴訟的意義是不容質(zhì)疑的。日本水害訴訟爭(zhēng)論中所推動(dòng)的城市治水之變,對(duì)于正在高速推動(dòng)城市化進(jìn)程的我國(guó)具有一定借鑒意義。

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