【立法程序的法理分析­】 程序的法理孫笑俠

　　內(nèi)容提要：

　　本文從法理的視角對(duì)立法程序進(jìn)行了比較全面而透徹的解析，重點(diǎn)對(duì)立法程序的概念、基本屬性及價(jià)值體系作了新的解說。依作者之見，立法程序乃是具有立法權(quán)限的國家機(jī)關(guān)制定、修改和廢止規(guī)范性法律文件所遵循的制度化的正當(dāng)過程，是限制立法者恣意進(jìn)而使立法活動(dòng)彰顯程序正義的制度設(shè)置，也是國家通過立法手段協(xié)調(diào)利益沖突、規(guī)制社會(huì)秩序及配置社會(huì)資源的合法路徑和正當(dāng)法律程序�，F(xiàn)代立法程序具有民主性、公開性、交涉性及自律性等幾大屬性。現(xiàn)代立法程序的價(jià)值體系主要由正義、效率和秩序等構(gòu)成。其中，正義奠定了立法程序的道德基石，效率賦予了立法程序經(jīng)濟(jì)性的內(nèi)涵，秩序則給立法程序注入了制度化的理念。現(xiàn)代立法程序的建構(gòu)及運(yùn)作應(yīng)當(dāng)遵循“正義優(yōu)先、兼顧效率和秩序”的價(jià)值取向。

　　關(guān)鍵詞：

　　立法程序 法理 價(jià)值 屬性

　　一、序論：善待程序

　　 “正是程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別�！�

　　我們所處的時(shí)代是一個(gè)走向權(quán)利的時(shí)代，更是一個(gè)走向程序的時(shí)代。重估程序的價(jià)值、注重程序制度的構(gòu)建，已經(jīng)成為現(xiàn)代法治文明的一大顯性表征。尤其值得關(guān)注的是，在“重實(shí)體、輕程序”之傳統(tǒng)積習(xí)甚深的當(dāng)代中國，也開始高度重視法律程序制度的建構(gòu)�！俺绦蛘�義”理念已經(jīng)成為中國司法改革的重要價(jià)值導(dǎo)向之一，刑事訴訟法的修改明顯強(qiáng)化了對(duì)公民權(quán)利尤其是犯罪嫌疑人權(quán)利的程序性保障。正當(dāng)法律程序也已成為依法行政的應(yīng)有之義，行政處罰法有關(guān)聽證程序的規(guī)定彰顯了程序正義的精神。

　　“有陽光的地方就有陰影�！弊猿趺裆鐣�(huì)至現(xiàn)代文明社會(huì)，恣意的陰影始終與人類形影相隨。正是在與恣意永無休止的較量過程中，人類才逐步體悟到：與其篤信人性的神話，不如青睞制度的價(jià)值；
與其盲目推崇虛幻的道德教條，不如選擇現(xiàn)實(shí)的制度設(shè)計(jì)。于是，程序──這種理性的制度設(shè)計(jì)，成為法治與恣意的人治之間的界碑。

　　程序始終與恣意相對(duì)峙，是作為限制人類恣意的制度化產(chǎn)物而存在的。倘若沒有程序制度的庇護(hù)，或許正義、民主、權(quán)利、平等、自由等美好的文明理念都可能泯滅于人性的陰霾之中。因而，“善待程序”應(yīng)當(dāng)成為現(xiàn)代文明社會(huì)的一種生存理念和生活方式。程序既是人類自我約束的枷鎖，也是標(biāo)識(shí)自律、妥協(xié)、寬容和尊嚴(yán)等文明理念的花環(huán)。程序化的生存方式使人類學(xué)會(huì)了自律和寬容，學(xué)會(huì)了妥協(xié)和選擇。在一個(gè)利益紛爭日趨激烈的時(shí)代，善待程序堪稱一種明智且實(shí)用的生存理念。善待程序?qū)崉t是人類對(duì)文明的莊嚴(yán)承諾。

　　立法程序是通常意義上的法律程序（即訴訟程序、行政程序和立法程序）的重要組成部分之一。中國法學(xué)界對(duì)法律程序理論的研究起步較晚，多數(shù)學(xué)者偏重于對(duì)訴訟程序和行政程序的研究，關(guān)涉立法程序的研究成果相對(duì)偏少，且普遍缺乏理論深度，往往在個(gè)別表層問題（如立法程序究竟劃分為幾個(gè)階段）上爭論不休而未觸及某些具有挑戰(zhàn)性的實(shí)質(zhì)問題。

　　依我之見，有關(guān)立法程序的專題研究應(yīng)當(dāng)將立法程序問題視為一個(gè)統(tǒng)攝和涵蓋多學(xué)科領(lǐng)域的綜合性課題，可以從諸如憲政、經(jīng)濟(jì)學(xué)及立法個(gè)案等不同的角度進(jìn)行研究。本文擬從法理分析的視角著重對(duì)立法程序提出新的解說，并對(duì)立法程序的價(jià)值體系進(jìn)行抽象性的闡釋。

　　二·立法程序的界說

　�。ㄒ唬�．“程序”辨析

　　欲界定“立法程序”這個(gè)概念的涵義，首先有必要明確“程序”這個(gè)關(guān)鍵詞的本意。

　　“程序”通常是泛指人們?yōu)橥瓿赡稠?xiàng)任務(wù)或達(dá)到某個(gè)目標(biāo)而預(yù)先設(shè)定的方式、方法和步驟。通俗地講，程序就是“循規(guī)蹈矩”中的“規(guī)矩”，沒有規(guī)矩不成方圓，離開程序的引導(dǎo)和規(guī)制，人類的處境將異常尷尬甚至無法想象。

　　本文探討的是學(xué)理層面的法律程序，相對(duì)于俗稱的“程序”，作為專門法律術(shù)語的程序顯然具有更為豐富的內(nèi)涵。

　　程序其實(shí)是一個(gè)能夠把個(gè)人理性選擇匯集起來并在使之升華為制度化的公共選擇的開放性的循環(huán)系統(tǒng)。程序主要體現(xiàn)了不同利益主體之間的一種理性的交涉和互動(dòng)關(guān)系，其目的是達(dá)成一定程度的共識(shí)并作出相對(duì)公正的決定。程序與交涉、選擇、決策等行為息息相關(guān)，正是通過一系列交涉行為、選擇行為及決策行為，程序機(jī)制才呈現(xiàn)出“靜中有動(dòng)”的生動(dòng)狀態(tài)。

　　程序機(jī)制的主旨就是就在于限制恣意，保證人類作出富有理性的公正選擇。人性的恣意可以在一定程度上通過屏障般慎密的程序體系予以遏制或排除，程序機(jī)制通過盡可能排除人類與生俱來的“傲慢與偏見”，以及外界非正常因素的干擾，可以為人類提供一個(gè)平等對(duì)話和自主選擇且相對(duì)獨(dú)立于外界的空間。當(dāng)然，這個(gè)空間既相對(duì)封閉，又具有一定的開放性，外界的反映可以通過程序機(jī)制自身的“過濾”滲透到?jīng)Q策過程。程序的運(yùn)作特色是通過角色分派而實(shí)現(xiàn)功能自治，亦即程序的參加者被定位為一定的角色，各司其職，既配合又牽制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)程序機(jī)制自身的功能自治。程序的角色分派原理既賦予了參加者平等的表達(dá)機(jī)會(huì)和自由的選擇機(jī)會(huì)，同時(shí)亦使彼此的責(zé)任范圍更趨明確，進(jìn)而對(duì)角色自身產(chǎn)生一種自律性的約束。

　　程序機(jī)制具有時(shí)間和空間意義上的發(fā)展維度。所謂程序的時(shí)間維度特指程序制度內(nèi)在的過程性和程序規(guī)則的可預(yù)期性。這里的過程性是指程序的展開是一個(gè)面向未來并使自發(fā)性的秩序發(fā)展機(jī)制定向運(yùn)作的過程；
這里的可預(yù)期性是指在程序機(jī)制運(yùn)作過程中，程序參加者可以對(duì)相互行為產(chǎn)生大致確定的預(yù)期，從而盡可能避免彼此行為的盲目性和沖突性。所謂程序的時(shí)間維度特指隨著程序的展開，程序參加者的活動(dòng)被約束在一定的空間范圍，因而程序的展開其實(shí)就是程序參加者“作繭自縛”、選擇余地縮減的過程。這種“作繭自縛”式的空間維度，賦予了程序運(yùn)作結(jié)果高度確定化的效應(yīng)。

　　總之，程序既限制恣意，又尊重和保障理性選擇的自由；
既具有使無限的選擇機(jī)會(huì)盡歸于一己的開放性，又具有追求高度確定性的“作繭自縛”式的保守性。因而，“如果我們要實(shí)現(xiàn)有節(jié)度的自由、有組織的民主、有保障的人權(quán)、有制約的權(quán)威、有進(jìn)取的保守這樣一種社會(huì)狀態(tài)的話，那么，程序可以作為其制度化的最重要的基石�！�

　�。ǘ�）立法程序的概念界說

　　概念乃是闡釋和剖析社會(huì)現(xiàn)實(shí)的最小單位，也是高度濃縮、高度抽象化的理論結(jié)晶�；�本概念往往是建構(gòu)某一學(xué)科或某一理論體系的重要基石。有學(xué)者極富洞見地指出：“從理論和學(xué)科發(fā)展的角度來看，立法學(xué)作為一門獨(dú)立的法學(xué)分支學(xué)科在中國尚處于創(chuàng)建階段。如果在這一階段便注意對(duì)立法基本概念予以研究和正義，對(duì)今后深入研究整個(gè)立法問題，發(fā)展中國立法學(xué)，至少會(huì)有兩方面的意義：一是可以求得共同的出發(fā)點(diǎn)或前提；
二是可以為立法研究提供較確定的范圍或界限�！�

　　在我國立法學(xué)理論中，“立法程序”是個(gè)界說尚欠成熟的立法基本概念之一，科學(xué)地界定立法程序的概念乃是立法程序理論研究亟待解決的基本問題。依我之見，對(duì)“立法程序”概念的界定應(yīng)當(dāng)著重把握兩個(gè)關(guān)鍵詞，亦即“程序”和“立法”，且“程序”是首要的關(guān)鍵詞。

　　1．重點(diǎn)把握“程序”這個(gè)首要關(guān)鍵詞的實(shí)質(zhì)性內(nèi)涵。現(xiàn)有的大多數(shù)立法程序概念都未能準(zhǔn)確揭示“程序”這個(gè)首要關(guān)鍵詞的實(shí)質(zhì)性內(nèi)涵，對(duì)程序的闡釋滯留在相當(dāng)形式化的表層，如大多理解為步驟、方法、手續(xù)等。誠然，程序在形式上的確表現(xiàn)為一定的步驟、手續(xù)、方法等，但正如前述，程序的基本特征是交涉、選擇、決定的制度化過程，透過表象看本質(zhì)，可以說：“制度化的正當(dāng)過程”才是程序的核心所在�！爸贫然�的正當(dāng)過程”這一定位既包容了諸如限制恣意、吸納民意、功能自治、理性選擇等程序理念，也凸顯了程序機(jī)制在時(shí)空維度上的動(dòng)態(tài)的運(yùn)作過程。因而，“制度化的運(yùn)作過程”可以視為程序的形式性（制度）和實(shí)質(zhì)性（正當(dāng)過程）的有機(jī)結(jié)合。

　　2．準(zhǔn)確把握“立法”這個(gè)關(guān)鍵詞的涵義。立法程序無疑以立法活動(dòng)為背景和目的，是規(guī)制和引導(dǎo)立法行為的程序，因而對(duì)“立法”這個(gè)關(guān)鍵詞的詮釋或理解在相當(dāng)程度上影響著對(duì)“立法程序”的界定。當(dāng)然，“立法”這個(gè)術(shù)語本身就是一個(gè)眾說紛紜的概念，甚至可以說在立法學(xué)理論中“立法”其實(shí)是和“法”一樣頗難界定的核心概念。因篇幅所限，本文無意對(duì)立法概念作專門探討。依我之見，不妨作如下界說：所謂立法是指具有立法權(quán)限的國家機(jī)關(guān)，依據(jù)法定的立法程序創(chuàng)制（包括制定、修改和廢止等）各類規(guī)范性法律文件的活動(dòng)。

　　3．對(duì)“程序”和“立法”兩個(gè)概念作兼容式的有機(jī)組合。立法程序本身是個(gè)隨著立法實(shí)踐不斷發(fā)展、時(shí)代的不斷進(jìn)步而日趨豐富的概念，它在不同的時(shí)代背景、不同的政治制度等因素影響下可能呈現(xiàn)出各異的形態(tài)。然而，不同時(shí)代、不同國度的立法程序往往具有某些共性，這種共性正是基于“程序”和“立法”這兩大要素而滋生的。形象地講，現(xiàn)代意義的立法程序制度恰如始終在默默生長著的有生命力的樹，盡管以不同的國情為土壤、以不同的歷史傳統(tǒng)和時(shí)代背景為氣候，但它始終以“程序”為根、以“立法”為干。正是“根”與“干”的有機(jī)結(jié)合形成了具有普適性的立法程序概念的輪廓。

　　綜上所述，立法程序概念可作如下界定：所謂立法程序就是指具有立法權(quán)限的國家機(jī)關(guān)創(chuàng)制規(guī)范性法律文件所遵循的制度化的正當(dāng)過程，是限制立法者恣意進(jìn)而使立法活動(dòng)彰顯和實(shí)現(xiàn)程序正義的制度設(shè)置，也是國家通過立法手段協(xié)調(diào)利益沖突、規(guī)制社會(huì)秩序及配置社會(huì)資源的合法路徑和正當(dāng)法律程序。其中，“制度化的正當(dāng)過程”凸顯了立法程序的制度本色和程序理念。因而，這個(gè)定義比較全面地把握住了“程序”與“立法”這兩個(gè)關(guān)鍵詞的涵義，具有一定的科學(xué)性、周延性和普適性。

　　（三）．立法程序的基本特性

　　依筆者之見，作為一種制度文明的現(xiàn)代立法程序具有民主性、公開性、交涉性和自律性等幾大基本屬性。

　　 1．立法程序的民主性

　　就立法而言，馬克思曾經(jīng)有一段經(jīng)典性的論述，“立法者應(yīng)該把自己看做一個(gè)自然科學(xué)家。他不是在創(chuàng)造法律，不是在發(fā)明法律，而僅僅是在表述法律，他把精神關(guān)系的內(nèi)在規(guī)律表現(xiàn)在有意識(shí)的現(xiàn)行法律中。如果一個(gè)立法者用自己的臆想來代替事物的本質(zhì)，那么我們就應(yīng)該責(zé)備他極端任性�！� 當(dāng)然，馬克思的上述立法觀尚有比較明顯的受理性法律觀影響的痕跡，但已正確指出法律是立法者對(duì)規(guī)律的一種表述。實(shí)際上，由“精神關(guān)系的內(nèi)在規(guī)律”到“有意識(shí)的現(xiàn)行法律”的立法過程，其實(shí)就是以民主的形式和理念并通過正當(dāng)程序體現(xiàn)公意的過程，而不是“極端任性”地以“臆想”代替“事物的本質(zhì)”的過程。民主堪稱恣意、任性和臆想的永遠(yuǎn)的“天敵”。可見，現(xiàn)代意義上的立法是與民主的理念及制度息息相關(guān)的。

　　尊重多數(shù)人的理性選擇堪稱民主理念的精義所在。就制度層面而言，民主可以理解為一種通過多數(shù)表決的選擇方式作出政治決策的制度安排。法律這種特殊的“公共產(chǎn)品”理應(yīng)具有廣泛的民主性和公意代表性，否則就有可能蛻變?yōu)榉��?wù)于少數(shù)利益集團(tuán)的“私人產(chǎn)品”。立法的民意代表性在相當(dāng)程度上是通過立法程序的民主性彰顯和體現(xiàn)的�，F(xiàn)代立法程序其實(shí)就是一種通過多數(shù)表決作出民主決策而使一切法律具有可變性的制度設(shè)置�！懊裰鞯恼嬲齼r(jià)值顯然不是取決于多數(shù)人的偏好，而是取決于多數(shù)人的理性。在眾口難調(diào)的狀況下，程序可以實(shí)現(xiàn)和保障理性�！� 就立法實(shí)踐而言，惟有通過一系列制度化的合理公正的立法程序規(guī)則的運(yùn)作，民主這種尊重多數(shù)人理性的制度安排才能真正落到實(shí)處。

　　當(dāng)然，立法程序的民主性是相對(duì)的、有局限的。嚴(yán)格地講，現(xiàn)代立法程序基本上可以達(dá)到多數(shù)表決制所要求的尊重多數(shù)人理性的民主目的，然而卻難以真正實(shí)現(xiàn)尊重少數(shù)人意志的民主的另一層涵義�！白鹬厣贁�(shù)”意味著討論時(shí)少數(shù)派應(yīng)有自由表達(dá)意見的權(quán)利，其言論、觀點(diǎn)應(yīng)受到重視并記錄在卷，以供參考和選擇；
意味著表決時(shí)應(yīng)做到兩面俱呈，即對(duì)法案贊成或反對(duì)的兩方面必須分別表決出。法案的通過與否，取決于贊成與反對(duì)的人數(shù)相對(duì)比的結(jié)果，而不能僅以一方表示贊成而定音；
意味著少數(shù)所享有的憲法和法律所保障的公民權(quán)利，不能被多數(shù)所剝奪。不過，尊重少數(shù)原則在立法實(shí)踐中因操作難度頗大而往往流于形式，或許這并不是立法程序制度自身所能妥善解決的問題。這其實(shí)也從一個(gè)側(cè)面表明立法程序制度的功能是有限的。

　　立法程序的民主性一方面體現(xiàn)在維持多數(shù)表決的原理，鞏固多數(shù)的權(quán)力；
另一方面則體現(xiàn)在尊重少數(shù)意見，保障少數(shù)的權(quán)利。立法程序的民主性意味著只有通過民主的立法程序，直接參與立法的議員才真正有機(jī)會(huì)充分表達(dá)民意，并通過討論、交涉和表決形成符合多數(shù)人理性和實(shí)際情況的國家意志，產(chǎn)生具有權(quán)威性的法律；
立法程序的民主性也意味著正是由于立法程序的屏障作用，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　最大限度地排除了恣意、任性和偏執(zhí)，使法律的立、改、廢實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)作，而避免立法政策隨領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人意志的改變而改變，避免滋生“言出法隨”、“以言代法”、“以言廢法”等人治社會(huì)特有的現(xiàn)象；
立法程序的民主性也意味著民主的立法程序可以作為社會(huì)各方面利益沖突的緩沖帶，避免利益沖突的激化和矛盾的加劇，進(jìn)而可以消除社會(huì)動(dòng)蕩的隱患。“民主程序保證可以發(fā)現(xiàn)社會(huì)各方面力量可能容忍的真正極限，這不是不論何等聰明有力的任何其他統(tǒng)治者通過外部調(diào)查所能發(fā)現(xiàn)的，這樣，民主程序就能從更深遠(yuǎn)的意義上說減少了暴力的可能性�！�

　　2．立法程序的公開性

　　“議事公開”乃是代議制民主政治的基本要求，現(xiàn)代意義上的立法活動(dòng)都是公開進(jìn)行的，是一項(xiàng)“陽光下的事業(yè)�！薄懊裰鞯呐d旺發(fā)達(dá)倚仗其公開性──公眾關(guān)心公共事務(wù)──即對(duì)一般群眾公開。……秘密是民主的敵人�！� 從一定意義上講，立法程序的民主性是以其公開性為前提的。公開性一旦喪失，則民主的基本通道便被堵塞，民主也就成為一句空話。

　　作為民意代表機(jī)關(guān)，議會(huì)本身具有高度的開放性，立法程序的公開化便是這種開放性的突出體現(xiàn)。具體而言，立法程序的公開性要求議員的具體立法活動(dòng)，包括提案、質(zhì)詢、討論、審議和表決等應(yīng)當(dāng)讓公眾知曉；
立法聽證應(yīng)當(dāng)公開進(jìn)行，盡可能通過新聞媒體對(duì)外傳播。除涉及國防、外交或其他重大事務(wù)不宜公開的外，任何立法會(huì)議均應(yīng)公開舉行。除可以自由旁聽和采訪外，立法會(huì)議的一切文件及記錄均應(yīng)公開發(fā)表或允許公民自由查閱。立法程序公開的具體方式通常有公布議程、允許公民自由旁聽、允許新聞?dòng)浾咦杂刹稍L、議事記錄公開發(fā)表等。

　　立法程序的公開性是公民行使知情權(quán)的必然要求�，F(xiàn)代社會(huì)的公民享有充分的知情權(quán)，有權(quán)了解和知曉立法機(jī)關(guān)及立法人員的所作所為，并以行使知情權(quán)作為間接參與立法的前提條件。換一個(gè)角度講，作為民意代表機(jī)關(guān)的議會(huì)亦有義務(wù)為公眾提供有關(guān)立法活動(dòng)的信息，有義務(wù)接受社會(huì)各界的輿論監(jiān)督。立法機(jī)關(guān)擁有相當(dāng)?shù)牧⒎��?quán)限，因而相對(duì)地應(yīng)當(dāng)給予公民更多的知情權(quán)，以評(píng)判和監(jiān)督立法者的行為。立法程序的公開性也是立法者對(duì)選民負(fù)責(zé)原則的具體體現(xiàn)。立法機(jī)關(guān)有義務(wù)為廣大選民提供充分的資訊，凡議員的發(fā)言、表決等資訊均應(yīng)公開，以供選民監(jiān)督議員的職務(wù)活動(dòng)。

　　當(dāng)然，“就開放性本身而言，它會(huì)損害法律機(jī)構(gòu)的完整性和能力。” 然而，就立法的主旨和程序的特性而言，立法程序的這種開放性又是完全必要且合理的。不過，立法程序的開放性又是有限度的。在某些特定情況下，立法程序奉行不公開的原則，如涉及國防、外交等國家重大利益的議事記錄就不宜公開；
表決活動(dòng)中基于對(duì)投票人自由意志的尊重，投票行為可以實(shí)行秘密原則，如無記名的秘密投票。

　　3．立法程序的交涉性

　　從一定意義上講，利益的分化和沖突是立法活動(dòng)最強(qiáng)大而持久的原動(dòng)力。立法其實(shí)就是一個(gè)利益表達(dá)、利益沖突、、利益協(xié)調(diào)、利益整合的交涉過程，這個(gè)交涉過程是以求得共識(shí)、達(dá)成合意和作出決定為目的的。因而，交涉性乃是立法程序的基本特性之一。

　　“交涉”一詞具有討論、交流、辯駁、溝通、對(duì)話、說服等多方面的涵義。通俗地講，“議會(huì)”一詞，就表示以交涉方式協(xié)調(diào)利益要求的場所。“民主社會(huì)是個(gè)講話的社會(huì)。因此，把最能體現(xiàn)民主特性的機(jī)構(gòu)稱之為Parliament（議會(huì)）是非常恰當(dāng)?shù)�。這個(gè)詞的本意就是談話、互相交流的地方。議會(huì)的重大功能之一就是把問題談透，為對(duì)立意見提供辯論的場所，互相商談（Parley），直到能采取彼此均感滿意的解決方式�！�

　　立法程序交涉性的社會(huì)基礎(chǔ)就是利益主體的多元化格局。多元的利益主體既是市場經(jīng)濟(jì)建立的基礎(chǔ)，也是市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的結(jié)果，它符合了市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律。正是多元化的利益追求促使人們從切身利益出發(fā)積極地關(guān)注和參與立法，因而勢必會(huì)出現(xiàn)立法過程中的說服、辯駁、妥協(xié)等形形色色的交涉現(xiàn)象。

　　立法程序交涉性的道德基礎(chǔ)是妥協(xié)、合作和寬容的精神�！巴讌f(xié)、合作和寬容”堪稱立法程序制度化解利益沖突的奧秘所在，同時(shí)也是立法者從事立法活動(dòng)所應(yīng)具備的職業(yè)道德。其中，妥協(xié)是立法程序交涉性的必然要求。“現(xiàn)代程序意味著建立制度性妥協(xié)的機(jī)制，以保證市場自由競爭的協(xié)調(diào)平衡、保證沒有任何權(quán)力可以獨(dú)斷專行�！� 立法程序其實(shí)就是一種以代議制形式出現(xiàn)的制度性妥協(xié)機(jī)制�？贫髟谄涿�著《論民主》一書中對(duì)“妥協(xié)”的民主意義作了精彩的闡述。在科恩看來，“權(quán)衡沖突各方的爭議，從而形成政策、制定法律的過程便是妥協(xié)的過程。妥協(xié)是民主程序的核心，任何在原則上認(rèn)為這種程序不適當(dāng)?shù)娜耸遣粫?huì)對(duì)民主政府感到滿意的，也不會(huì)使它有所成就的�！� 妥協(xié)是立法程序參加者應(yīng)有的心理準(zhǔn)備，是求得共識(shí)、達(dá)成合意的有效方式，也是實(shí)行民主的心理?xiàng)l件之一。“民主國家的公民須樂于以妥協(xié)辦法解決他們的分歧。民主的所有條件中，這是最重要的，因?yàn)闆]有妥協(xié)就沒有民主，而有關(guān)各方如不愿妥協(xié)，即無達(dá)成妥協(xié)的可能。” 誠然，必要的妥協(xié)往往是擺脫“議而難決”、“議而不決”等交涉困境的良策和捷徑。

　　交涉性生動(dòng)地體現(xiàn)了立法程序動(dòng)態(tài)的一面，是立法決策過程的生動(dòng)體現(xiàn)。所謂立法決策可以理解為依據(jù)一定的程序規(guī)則進(jìn)行充分的討論辯駁等交涉活動(dòng)之后作出決定的過程。交涉性的強(qiáng)弱往往可以在一定程度上反映出一國立法程序制度的內(nèi)在活力。立法程序的交涉性在相當(dāng)程度上賦予了法律的正統(tǒng)性、民意性和權(quán)威性，使所立之法易于被公眾接受和服從，亦在一定程度上為未來法律的執(zhí)行清除了某些潛在的阻力�！胺�律可能是不好的（我還可以反對(duì)），但我所參與的確定法律的過程使我有義務(wù)承認(rèn)它們的合法性并服從它們�！�…那種義務(wù)來自這一事實(shí)：我是構(gòu)成社會(huì)的成員之一，社會(huì)的法律就是我的法律，制定法律時(shí)我出過力。如果法律是公正的，我可以引以為榮；
如果法律是不公正的，我繼續(xù)有義務(wù)為其改善而努力�！�

　　一般而言，交涉的順利進(jìn)行及其效果在相當(dāng)程度上取決于交涉雙方或多方的素質(zhì)和相關(guān)信息。西方多數(shù)國家的議會(huì)為了保證交涉有充分的自由和理性，一般都規(guī)定了議員的言論免責(zé)特權(quán)（Legislative immunity）。所謂言論免責(zé)權(quán)就是指議員行使議事職能的行為具有不被追究一般法律責(zé)任的免責(zé)權(quán)利。這可以視為現(xiàn)代議會(huì)最重要的一種特權(quán)，也是現(xiàn)代立法程序交涉性的基本保障。賦予言論免責(zé)權(quán)的宗旨在于排除外界的干涉或威脅，使議員能無所顧忌地暢所欲言，盡其職責(zé)地議事，進(jìn)而維護(hù)議會(huì)的尊嚴(yán)和功能。言論免責(zé)特權(quán)淵源于近代英國議會(huì)，是當(dāng)時(shí)英國議員為了爭取自由、保障民權(quán)與國王及法院較量近三個(gè)世紀(jì)的歷史產(chǎn)物。1689年的權(quán)利法案第九條明文規(guī)定“議會(huì)內(nèi)的言論自由，討論或議事，不應(yīng)在議會(huì)外任何場所受追訴或?qū)弳��！焙髞�，隨著近代憲政思潮的風(fēng)起云涌，這一具有歷史意義的規(guī)定逐漸被其他國家所沿襲。中國人大代表法第29條亦規(guī)定，“代表在人民代表大會(huì)各種會(huì)議上的發(fā)言和表決，不受法律追究�！�

　　就中國當(dāng)前的立法程序而言，立法案的審議往往僅具討論的意義。另外，從議程、議案的確定到立法案的審議，從會(huì)議討論到會(huì)議表決，代表或委員基于充分發(fā)表意見將自己的意志通過立法程序融入并轉(zhuǎn)化為集體的意志等機(jī)制仍然比較薄弱，而；
立法程序的交涉性和合議性差勢必會(huì)影響到立法的科學(xué)性。因而，有必要在立法程序中建立法案辯論制度，真正實(shí)現(xiàn)充分的交涉和合議。

　　4．立法程序的自律性

　　 “自律”（Autonomie）一詞本屬倫理學(xué)的范疇，它源于希臘語，由Autos(自己)和nomcos(規(guī)則)二詞組成，其原始涵義是指“法則由自己制定”。自律概念的基本涵義就是指自主地自我約束和自我限制。“自律”概念被康德系統(tǒng)地闡述并確立為倫理學(xué)的基礎(chǔ)，具有濃郁的道德色彩。本文的“自律”并不完全等同于倫理學(xué)意義上基于道德信念的“自律”，而是特指立法程序自身基于制度理念的功能自治性的“自律”。

　　立法程序本身是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立、不受外界干涉，對(duì)內(nèi)奉行議員自我約束和自我負(fù)責(zé)的功能自治系統(tǒng)。傳統(tǒng)上認(rèn)為立法程序具有法定性和強(qiáng)制性，是以法律形式規(guī)定的立法機(jī)關(guān)必須遵循的強(qiáng)制性約束規(guī)范。誠然，現(xiàn)代立法程序具有法定性和強(qiáng)制性，但這種傳統(tǒng)觀點(diǎn)過于渲染和夸張了立法程序的強(qiáng)制色彩，以致遮蔽了立法程序制度極其重要的一大特性：自律性。就現(xiàn)代立法程序的產(chǎn)生而言，立法程序本來就是基于立法機(jī)關(guān)自主約束自己的立法行為、防止外部干涉以及確保獨(dú)立行使立法職權(quán)的需要而存在的。正是自律理念的制度化實(shí)踐，賦予了現(xiàn)代立法機(jī)關(guān)以相當(dāng)程度的自主和自治。自律理念的制度化實(shí)踐在一定程度上實(shí)現(xiàn)了道德與法律的有機(jī)結(jié)合。立法程序的自律性是議會(huì)自身的自律權(quán)所賦予的，目的在于實(shí)現(xiàn)立法程序的功能自治。一言以蔽之，自律性堪稱立法程序的道德基石。

　　從一定意義上講，立法程序自律性的道德支持來源于立法者的“責(zé)任倫理”(ethic of responsibility)。所謂責(zé)任倫理就是指從政者必須具備切實(shí)的熱情、超越虛榮的責(zé)任感和人與事保持一定距離的判斷力，對(duì)自己行為可預(yù)見的后果承擔(dān)責(zé)任。責(zé)任倫理被韋伯視為以政治為志業(yè)的政治家必備的條件。任何從政者要進(jìn)入政治，任何政治要良性運(yùn)作，都不可能不涉及責(zé)任倫理問題，責(zé)任倫理乃是政治應(yīng)有之通義。

　　立法本質(zhì)上是一種政治行為，具有鮮明的政治色彩。韋伯的責(zé)任倫理觀同樣適用于以立法為志業(yè)的立法者。立法者應(yīng)當(dāng)具有責(zé)任倫理，應(yīng)當(dāng)具備以責(zé)任倫理為核心的自律性。西方議會(huì)常常被視為培養(yǎng)政治家的溫床，立法程序的自律性正是建立于作為立法程序參加者和利用者的議員的責(zé)任倫理之上的。沒有議員自身責(zé)任倫理資源的支持，立法程序就難以體現(xiàn)其內(nèi)在的自律性，反而可能凸顯以強(qiáng)制為表象的他律性，這有悖于現(xiàn)代立法程序的自律品格。

　　立法程序的自律性與議會(huì)主權(quán)原則息息相關(guān)，自律性其實(shí)就是議會(huì)主權(quán)原則在立法程序制度層面的具體表現(xiàn)�！白h院具有自律權(quán)的機(jī)能，不僅是對(duì)議會(huì)外部，而且，在兩院制議會(huì)的場合，議會(huì)內(nèi)部的兩院關(guān)系方面，也具有極其重要的意義�！� “議院的自律權(quán)不僅在議院外部在行政權(quán)或司法權(quán)方面受到保障，而且在兩院制議會(huì)的議會(huì)內(nèi)部，保證各議院的獨(dú)立自主，兩院不互相介入、干涉其權(quán)能�！�

　　另外，從議員的角度講，議員屬于民選產(chǎn)生的民意代表，選民賦予了議員充分的信任感，議員也應(yīng)當(dāng)對(duì)選民負(fù)責(zé)。議員所充當(dāng)?shù)倪@種角色要求其實(shí)現(xiàn)自律。

　　立法程序的自律性是立法機(jī)關(guān)制度化的產(chǎn)物，也是判斷立法機(jī)關(guān)制度化程度的重要指標(biāo)之一。與其他組織一樣，立法機(jī)關(guān)在運(yùn)作一段時(shí)間之后，為求得議事和決策等活動(dòng)的順利進(jìn)行，會(huì)自行形成一套完善的機(jī)制和行為范式，會(huì)逐漸產(chǎn)生約束議員言行的行為規(guī)范，這些都是立法機(jī)關(guān)自身制度化的表現(xiàn)。簡言之，所謂制度化就是指立法機(jī)關(guān)形成一套執(zhí)行特定功能的行為方式的過程。立法機(jī)關(guān)為使會(huì)議有序進(jìn)行，會(huì)自行設(shè)計(jì)一套完善而周延的議事程序規(guī)則。有了自行訂立的程序規(guī)則之后，議會(huì)就逐漸取得了有別于政府的獨(dú)特的身份和地位，從而有利于相對(duì)獨(dú)立地進(jìn)行立法活動(dòng)。事實(shí)證明，凡制度穩(wěn)固健全、制度化程度高、程序自律性強(qiáng)、程序規(guī)則完善且周延的立法機(jī)關(guān)，相對(duì)而言不易受外界的影響和干擾。如有議會(huì)之母之稱的英國國會(huì)，其立法程序歷經(jīng)數(shù)百年的演進(jìn)而格外周延。英國國會(huì)立法程序的自律化不僅確立了國會(huì)的自主性，使其能獨(dú)立于君權(quán)之外，而且充分保障了議員的權(quán)益，同時(shí)還確立了服從多數(shù)和保障少數(shù)的民主原則。

　　綜上所述，民主性、公開性、交涉性和自律性乃是現(xiàn)代立法程序的四大屬性，也是現(xiàn)代立法程序作為一種制度文明的重要標(biāo)識(shí)。

　　三．立法程序的價(jià)值體系

　　立法是一個(gè)有價(jià)值導(dǎo)向的運(yùn)作過程，而不是與價(jià)值無涉的機(jī)械的時(shí)間流程。立法程序是一定價(jià)值形態(tài)的外化物，正義、效率和秩序是評(píng)價(jià)和建構(gòu)現(xiàn)代立法程序制度的三大價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。其中，正義奠定了立法程序的道德基石，效率賦予了立法程序經(jīng)濟(jì)性的內(nèi)涵，秩序則給立法程序注入了制度化的理念�；蛘哒f，正義凸顯了立法程序的道德性，效率強(qiáng)調(diào)了立法程序的經(jīng)濟(jì)性，秩序則呈現(xiàn)了立法程序的制度性。現(xiàn)代立法程序的建構(gòu)和運(yùn)作應(yīng)遵循“正義優(yōu)先，兼顧效率和秩序”的價(jià)值取向。典型的程序工具主義理論否認(rèn)程序自身的價(jià)值取向，堅(jiān)持價(jià)值虛無主義立場，把整個(gè)法律程序視為與價(jià)值無涉的工具，本身不具有任何獨(dú)立的內(nèi)在價(jià)值。誠然，作為法律程序理論中的一個(gè)流派，程序工具主義學(xué)說確有其存在的價(jià)值及一定的合理性。相對(duì)于實(shí)體規(guī)范，程序的確表現(xiàn)為形式和手段，并且程序確有其服務(wù)于某種外在目標(biāo)的技術(shù)性意義，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　從終極意義上講程序的設(shè)置的確是為了實(shí)現(xiàn)實(shí)體規(guī)范的價(jià)值。然而，實(shí)體規(guī)范的正統(tǒng)性、合法性和權(quán)威性在相當(dāng)程度上是由公正程序所賦予的，是程序制度運(yùn)作的結(jié)果。實(shí)體規(guī)范關(guān)涉權(quán)利和義務(wù)的設(shè)定，程序規(guī)范則關(guān)涉權(quán)利實(shí)現(xiàn)和義務(wù)履行的具體過程。可以說，程序具有獨(dú)立于實(shí)體的內(nèi)在價(jià)值，并且相對(duì)于實(shí)體價(jià)值具有一定的優(yōu)先性�！巴ㄟ^程序?qū)崿F(xiàn)正義”已經(jīng)成為時(shí)下法學(xué)界的基本共識(shí)，沒有正當(dāng)程序也就沒有正義，實(shí)體正義其實(shí)對(duì)程序具有相當(dāng)?shù)囊栏叫�。否認(rèn)程序的內(nèi)在價(jià)值，顯然是功利主義法學(xué)理論對(duì)程序的“傲慢和偏見”。程序工具主義的極端化實(shí)踐勢必會(huì)導(dǎo)致“重實(shí)體、輕程序”等程序虛置現(xiàn)象的盛行。

　　同理，立法程序并不是純粹的制度形態(tài)，而是一定價(jià)值形態(tài)的載體和外化物，它本身具有一定的價(jià)值內(nèi)涵和價(jià)值追求。立法是一個(gè)有價(jià)值導(dǎo)向的運(yùn)作過程，而不是一個(gè)與價(jià)值無涉的機(jī)械的純粹的時(shí)間流程。立法程序這一制度的良性運(yùn)作有賴于其內(nèi)在價(jià)值體系的支持，正是這個(gè)由“正義、效率和秩序”等構(gòu)建的價(jià)值體系給立法程序注入了一定的剛性和韌性，使骨骼式的立法程序規(guī)范在價(jià)值層面真正道成肉身。

　　依筆者之見，現(xiàn)代立法程序的價(jià)值體系主要由正義、效率和秩序這三大基本價(jià)值建構(gòu)而成。其中，正義奠定了立法程序道德性的基石，效率賦予了立法程序經(jīng)濟(jì)性的內(nèi)涵，秩序則給立法程序注入了制度化的理念。或者說，正義凸顯了立法程序的道德性，效率強(qiáng)調(diào)了立法程序的經(jīng)濟(jì)性，秩序則呈現(xiàn)了立法程序的制度性�？疾炝⒎ǔ绦蛏顚哟蔚膬r(jià)值內(nèi)涵，對(duì)于評(píng)價(jià)和完善現(xiàn)行立法程序制度具有潛在的指導(dǎo)意義。

　　1． 正義：立法程序的道德基石

　　正義(Justice)是一切法律程序的基本價(jià)值，更是立法程序的首要價(jià)值。

　　正義是個(gè)極為抽象且內(nèi)涵極為豐富的哲學(xué)概念。自古希臘時(shí)代起，幾乎每個(gè)時(shí)代的思想家都賦予了正義獨(dú)到的闡釋。近現(xiàn)代以來，正義這個(gè)概念在西方學(xué)界愈來愈多地被專門用作評(píng)價(jià)社會(huì)制度的一種道德標(biāo)準(zhǔn)，被視為社會(huì)制度的首要價(jià)值。

　　當(dāng)代西方最有影響的羅爾斯的正義論是以程序正義傾向?yàn)樘厣�的，認(rèn)為公正的法治秩序是正義的基本要求，而法治取決于一定形式的正當(dāng)過程，正當(dāng)過程又主要通過程序來體現(xiàn)。羅爾斯將程序性正義（Procedural justice）作為一個(gè)獨(dú)立的范疇并劃分為純粹的、完善的、不完善的三類程序正義加以分析和比較。在《正義論》一書中，羅爾斯對(duì)程序性正義作了經(jīng)典性的闡釋。

　　在純粹的程序正義場合，一切取決于程序要件的滿足，不存在關(guān)于結(jié)果正當(dāng)與否的任何標(biāo)準(zhǔn)。其典型事例為賭博，只要游戲規(guī)則不偏向某一賭客且被嚴(yán)格遵守，那么無論結(jié)果如何均被認(rèn)為是公正的。“決定正當(dāng)結(jié)果的程序必須實(shí)際地被執(zhí)行，因?yàn)樵谶@些情形中沒有任何獨(dú)立的、參照它即可知道一個(gè)確定的結(jié)果是否正義的標(biāo)準(zhǔn)�！� 這是純粹程序正義的一個(gè)明顯特征。

　　在完善的程序正義的場合，雖然存在著關(guān)于結(jié)果正當(dāng)與否的獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn)，但是程序總是導(dǎo)致正當(dāng)?shù)慕Y(jié)果。其典型事例是著名的蛋糕等分問題。只要設(shè)定切蛋糕的人最后領(lǐng)取自己應(yīng)得的一塊的程序，就不必?fù)?dān)心分割結(jié)果的大小不均。因?yàn)榍械案庹邔⑵降鹊貏澐值案�，否則他將無法確保自己得到可能有的最大一份。這一程序的意義在于：它不受切蛋糕者意欲的影響。也許切蛋糕者并不想拿最大的一塊，但程序的設(shè)計(jì)是建立在最壞情況的設(shè)想上的，而并不依賴切蛋糕者的個(gè)人道德品質(zhì)�！坝幸粋�(gè)決定什么結(jié)果是正義的獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn)，和一種保證達(dá)到這一結(jié)果的程序�！� 這就是完善的程序正義的基本標(biāo)志。

　　在不完善的程序正義的場合，程序不一定每次都導(dǎo)致正當(dāng)?shù)慕Y(jié)果，程序以外的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)往往具有較重要的意義。其典型事例是刑事審判，無論程序要件如何完備也不能完全避免錯(cuò)判或誤判�！爱�(dāng)有一種判斷正確結(jié)果的獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，卻沒有可以保證達(dá)到它的程序�！� 這就是不完善的程序正義的基本標(biāo)志。

　　羅爾斯認(rèn)為程序正義的這三種基本類型在各自的限定范圍之內(nèi)是同樣符合正義的。其中，羅爾斯特別看重純粹的程序正義，將其視為實(shí)現(xiàn)分配正義的基本程序機(jī)制。在他看來，這種純粹的程序正義的實(shí)踐優(yōu)點(diǎn)體現(xiàn)在：“在滿足正義的要求時(shí)，它不再需要追溯無數(shù)的特殊環(huán)境和個(gè)人在不斷改變著的相對(duì)地位，我們避免了將由這類細(xì)節(jié)引起的非常復(fù)雜的原則問題……我們要判斷的是社會(huì)基本結(jié)構(gòu)的安排，而且是從一種普遍的觀點(diǎn)判斷�！� 羅爾斯對(duì)程序正義尤其是純粹的程序正義的論述實(shí)際上給人們這樣一種啟示：在對(duì)一種至少會(huì)使一部分人的權(quán)益受到影響的活動(dòng)或決定作評(píng)價(jià)時(shí)，不能僅僅關(guān)注其結(jié)果的正當(dāng)性，還應(yīng)考察這種結(jié)果的形成過程或形成程序本身是否符合客觀的正當(dāng)性和合理性標(biāo)準(zhǔn)。

　　正義概念的內(nèi)涵是歷史性的、相對(duì)的，它往往受制于特定年代的社會(huì)制度、文化背景及經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等因素，且不同的思想家對(duì)正義概念闡釋的傾向性也往往不盡相同�？梢哉f，不同時(shí)代、不同社會(huì)制度、不同意識(shí)形態(tài)、不同民族文化傳統(tǒng)和不同學(xué)派的思想家們，對(duì)正義的理解完全可能存在差異和分殊，這或許正是正義概念永恒之魅力和活力所在。在當(dāng)代，就正義概念最一般和最普遍的涵義而言，正義乃是關(guān)涉公正性、合理性的社會(huì)制度的核心價(jià)值，公正性和合理性乃是正義概念的兩大要素。

　　程序性正義是通過法律程序本身而得以實(shí)現(xiàn)的價(jià)值目標(biāo)，程序性正義旨在保證機(jī)會(huì)的公正平等，側(cè)重于通過規(guī)范化和制度化的程序性操作將正義由理念形態(tài)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)形態(tài)的過程。程序性正義體現(xiàn)了程序制度所具有的獨(dú)特的道德蘊(yùn)涵，這種道德蘊(yùn)涵又具體體現(xiàn)在程序的公正性和合理性兩個(gè)方面。程序的公正性主要表現(xiàn)為限制恣意因素，確保決策的客觀正確；
程序的合理性則一般表現(xiàn)在程序的可預(yù)測性、形式上的合乎邏輯性、交涉的充分性等方面。

　　程序性正義是立法程序的首要價(jià)值和核心價(jià)值。立法程序的意義就在于限制和排除立法活動(dòng)中的恣意因素、廣泛吸納民意、協(xié)調(diào)利益沖突，以制定具有實(shí)質(zhì)性正義的法律規(guī)范。這其實(shí)就是一個(gè)經(jīng)程序制度引導(dǎo)，正義由理念狀態(tài)向現(xiàn)實(shí)形態(tài)轉(zhuǎn)化、由程序性正義向?qū)嵸|(zhì)性正義過渡的過程。立法程序通過角色分派、職能分工，各種立法角色在職能上既配合又牽制，在交涉中既對(duì)峙又妥協(xié)，恣意的余地自然會(huì)受到壓縮，從而使立法決策真正建立在集思廣益之上。

　　立法程序的程序性正義這一價(jià)值的實(shí)現(xiàn)依賴于一系列立法程序規(guī)范及制度的庇護(hù)，如議事公開制度、立法聽證制度等。立法程序制度為程序性正義這一核心價(jià)值奠定了制度化的基石，而程序性正義又堪稱立法程序的道德基石。

　　2．效率：立法程序的經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵

　　 “效率”（efficiency）一詞通常是表示一定的現(xiàn)實(shí)結(jié)果、后果及狀態(tài)與人們期望達(dá)到的目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)及狀態(tài)之間的對(duì)比關(guān)系。簡而言之，效率其實(shí)就是指效益與成本之比，或產(chǎn)出與投入之比。相對(duì)于側(cè)重結(jié)果的有用性和利益性的效益（benefit）而言，效率則強(qiáng)調(diào)事物過程 的經(jīng)濟(jì)性和節(jié)省性。從效率的角度講，在資源稀缺的假定條件下，人類必須考慮如何從一定給定的投入中獲得最大的產(chǎn)出，以最少的資源消耗取得最大的效果，以最少的單位時(shí)間完成最大限額的工作，以最簡便的方式實(shí)現(xiàn)某一既定目標(biāo)�？梢�，效率顯然構(gòu)成社會(huì)制度的一個(gè)基本價(jià)值。

　　效率是程序追求的價(jià)值取向之一，也是程序設(shè)計(jì)的主要標(biāo)準(zhǔn)之一。程序的效率要求大致有兩方面的要求：（1）作出決定的成本是否經(jīng)濟(jì)，所設(shè)定的程序能否以最少的投入獲得最大多數(shù)人最大程度的參與；
（2）程序規(guī)范是否具有可操作性，所設(shè)定的步驟、手續(xù)是否切實(shí)可行。

　　在當(dāng)代西方眾多法學(xué)流派中，以效率絕對(duì)主義著稱的經(jīng)濟(jì)分析法學(xué)派頗具影響力。該學(xué)派的主要代表人物波斯納（R·A·Posner）被稱為“經(jīng)濟(jì)學(xué)帝國主義”在法學(xué)界的化身。波斯納的基本學(xué)術(shù)立場是認(rèn)為“法可以理解為導(dǎo)致個(gè)人采取的有效率的行為的誘因體系；
對(duì)法的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是促進(jìn)效益最優(yōu)選擇的效率性�！� 波斯納將效率性幾乎強(qiáng)調(diào)到了極限，在他看來，效率與正義是同義語，正義的第二種意義簡單說來就是效率。

　　經(jīng)濟(jì)分析方法對(duì)法律的實(shí)質(zhì)性影響就在于它使效率這個(gè)關(guān)鍵性概念滲透到了法律意識(shí)、法學(xué)理論及法律制度。從某種意義上講，將效率觀引入法律領(lǐng)域或許并不是經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)法律制度作經(jīng)濟(jì)分析的初衷，更重要的是作為對(duì)現(xiàn)實(shí)法律制度批判的一個(gè)價(jià)值維度或理論武器，也就是用效率所體現(xiàn)和蘊(yùn)含的理性價(jià)值反襯現(xiàn)實(shí)法律制度的某些缺陷，從而為評(píng)價(jià)和建構(gòu)法律制度提供一種現(xiàn)實(shí)的可操作性強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)。

　　誠然，就法律程序而言，程序具有內(nèi)在的效率取向，但將效率價(jià)值唯一化和絕對(duì)化卻是經(jīng)濟(jì)分析學(xué)派的最大缺陷所在，因?yàn)樗�顯然遮蔽了其他更為重要的程序價(jià)值（如正義）。從邏輯上講，正義和效率是程序價(jià)值體系中兩個(gè)不同序列的價(jià)值。一般而言，正義屬于程序第一系列的首要的、核心的價(jià)值，而效率則屬于程序第二系列的基本價(jià)值。以正義為主導(dǎo)的法律程序顯然不同于以效率為主導(dǎo)的市場機(jī)制，在涉及正義的重要法律領(lǐng)域中，片面追求效率就可能產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。就實(shí)踐層面而言，正義和效率兩大價(jià)值形成雙重互補(bǔ)，有利于對(duì)程序制度作定性評(píng)價(jià)和定量分析。

　　從經(jīng)典的社會(huì)契約論觀點(diǎn)來看，法律應(yīng)當(dāng)來自于人民的共同協(xié)議。然而，近現(xiàn)代民主國家的立法實(shí)踐皆奉行代議制立法，即人民選舉代表組成議會(huì)，由議會(huì)行使立法權(quán)。代議制立法的突出優(yōu)勢就在于其效率較高，所需社會(huì)成本較小，實(shí)際操作較為簡便。社會(huì)協(xié)議立法雖然從理論上看最為理想，但其所需社會(huì)成本巨大，實(shí)際操作相當(dāng)困難，立法效率較低。因而，在實(shí)踐中代議立法替代社會(huì)成員共同協(xié)議立法是必然的選擇。代議制立法程序本身就具有一種內(nèi)在的效率取向。

　　社會(huì)生活的復(fù)雜性和多元性、利益需求的分殊性和沖突性都對(duì)立法活動(dòng)提出了效率的迫切要求。立法程序可以通過規(guī)范會(huì)議制度和妥當(dāng)處理法案等一系列程序操作，提高立法活動(dòng)的效率，以適應(yīng)復(fù)雜多變的現(xiàn)代社會(huì)的立法需求。就立法程序而言，效率性主要體現(xiàn)為立法程序規(guī)則的可操作性、立法程序運(yùn)作成本的經(jīng)濟(jì)性、立法信息反饋的靈敏性、立法行為的可預(yù)知性、立法信息渠道的通暢性和立法程序功能的可持續(xù)性等。

　　例如，多數(shù)決的立法程序規(guī)則本身就含有追求議事效率的傾向，可以避免陷入議而難決的僵局。每個(gè)參加者都享有表決權(quán)，因而每項(xiàng)集體決策的結(jié)果都必須顧及各人的利益及偏好，由此進(jìn)行漫無邊際的討價(jià)還價(jià)，這乃是一致同意規(guī)則的最大弱點(diǎn)所在。相對(duì)于一致同意規(guī)則，多數(shù)決規(guī)則顯然具有效率優(yōu)勢。可以說，多數(shù)決的程序規(guī)則體現(xiàn)了對(duì)民主和效率的雙重追求。又如，有關(guān)議事的立法程序規(guī)則可以使立法行為具有一定程度的可預(yù)知性，減少議事過程中突發(fā)性事件發(fā)生的可能性，使議事程序順暢、有序，從而有助于提高立法行為的效率。

　　立法程序之效率價(jià)值的意義在于，在立法活動(dòng)過程中，通過程序規(guī)則的引導(dǎo)和運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)人、財(cái)、物、時(shí)間等稀缺性資源的優(yōu)化使用和合理配置，從而提高立法活動(dòng)的效率。立法程序?qū)π�率性的合理追求，可以在一定程度上化解立法系統(tǒng)在社會(huì)日趨復(fù)雜的制度變遷時(shí)可能呈現(xiàn)的僵化性或被動(dòng)性。

　　3． 秩序：立法程序的制度理念

　　秩序(order)是指人類社會(huì)生活的各個(gè)方面處于有序化和規(guī)范化運(yùn)轉(zhuǎn)的一種相對(duì)穩(wěn)定狀態(tài)。美國法哲學(xué)家博登海默將正義視為法律制度的兩個(gè)基本概念，將法律視為正義與秩序的綜合體。秩序構(gòu)成人類一切活動(dòng)的必要前提。歷史表明，凡是在人類建立了政治或社會(huì)組織單位的地方，人們都力圖防止不可控制的混亂現(xiàn)象，也曾試圖確立某種適于生存的秩序形式。這種要求確立社會(huì)生活有序模式的傾向，決不是人類所作的一種任意專斷或“違背自然”的努力。這種傾向深深植根于整個(gè)自然結(jié)構(gòu)之中，而人類生活正是該結(jié)構(gòu)的一個(gè)組成部分。

　　一般而言，秩序意味著某種程度的關(guān)系的穩(wěn)定性、結(jié)構(gòu)的一致性、行為的規(guī)則性、進(jìn)程的連續(xù)性和事件的可預(yù)測性等。秩序總是與“無序”相對(duì)峙。無序表明存在無連續(xù)性、無規(guī)律性的現(xiàn)象，表現(xiàn)為從一個(gè)事態(tài)到另一個(gè)事態(tài)的不可預(yù)測的突變情形；
無序意味著大量隨機(jī)的、偶然的、不可預(yù)測的因素對(duì)社會(huì)生活的滲透和對(duì)社會(huì)秩序的侵害。

　　在現(xiàn)代文明社會(huì)中，秩序堪稱防止無序狀態(tài)的有效的制度性屏障。程序本身就蘊(yùn)涵有一種內(nèi)在的秩序取向，這種取向主要體現(xiàn)為程序規(guī)范內(nèi)在的有序性、可預(yù)測性和連續(xù)性等特點(diǎn)。程序其實(shí)是經(jīng)由程序機(jī)制磨合、博弈出的一種穩(wěn)定的有序狀態(tài)。

　　立法程序?yàn)榱⒎ɑ顒?dòng)提供了秩序的價(jià)值導(dǎo)向，為立法行動(dòng)運(yùn)作的有序化、定向化和規(guī)范化創(chuàng)造了有利條件。在立法動(dòng)中，利益沖突誘發(fā)的爭執(zhí)、較量、對(duì)抗等往往易造成交涉過程中緊張的對(duì)峙狀態(tài)。倘若沒有程序內(nèi)在的妥協(xié)機(jī)制以及議事規(guī)則的規(guī)范和引導(dǎo)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　這種劍拔弩張的對(duì)峙狀態(tài)極可能釀成混亂不堪的無序狀態(tài)。在西方某些國家議會(huì)以及臺(tái)灣“立法院”的會(huì)議期間，不時(shí)會(huì)出現(xiàn)不同利益代表的議員因矛盾激化而大打出手的滑稽場面。這不能不說與某些議員的自律性差以及議事規(guī)則的功能失調(diào)有一定的關(guān)系。

　　為使國會(huì)辯論的進(jìn)行井然有序，英美等國國會(huì)皆訂有完善的議事規(guī)則，而英國平民院規(guī)范辯論的規(guī)則尤其周延。在有“議會(huì)之母”之稱的英國平民院，議員發(fā)言的時(shí)間、發(fā)言的態(tài)度及內(nèi)容，甚至議員聆聽他人發(fā)言時(shí)的行為等皆有相應(yīng)的規(guī)定。實(shí)踐證明，完善周延的議事規(guī)則可以有效降低議員之間的沖突，增加議會(huì)整體的和諧，使交涉、辯論等議事活動(dòng)實(shí)現(xiàn)功能自治的有序的秩序狀態(tài)。

　　“法律系統(tǒng)存在的最初理由是為一定社會(huì)中的人們調(diào)整行為、形成合意、實(shí)現(xiàn)秩序提供可預(yù)測性的指針和自由的尺度�！� 可預(yù)測性是包括立法系統(tǒng)在內(nèi)的一切法律系統(tǒng)的內(nèi)在特性。立法程序規(guī)則可以使立法行為產(chǎn)生一定程度的可預(yù)測性，減少立法過程中突發(fā)性事件發(fā)生的可能性，使復(fù)雜的立法活動(dòng)呈現(xiàn)有序化的秩序狀態(tài)。立法程序在相當(dāng)程度上是通過可預(yù)測性來實(shí)現(xiàn)功能自治的秩序狀態(tài)的。立法程序秩序性的基本標(biāo)志是立法程序系統(tǒng)的功能自治。這種功能自治在相當(dāng)程度上有賴于立法程序規(guī)則自身的完善和周延�？梢哉f，議事規(guī)則愈完善、愈周延，則議事活動(dòng)相應(yīng)地愈具有可預(yù)測性和有序性，立法程序的功能自治性也就愈發(fā)達(dá)。

　　綜上所述，正義、效率和秩序乃是現(xiàn)代立法程序制度蘊(yùn)含的三大基本價(jià)值，同時(shí)也是評(píng)價(jià)和建構(gòu)立法程序制度的三個(gè)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。這三大價(jià)值既存在一定的沖突性，也存在相當(dāng)?shù)募嫒菪�，三者�?gòu)成了現(xiàn)代立法程序制度的價(jià)值體系。其中，正義是立法程序第一系列的首要的、核心的價(jià)值，而效率、秩序則是第二系列的基本價(jià)值。以蛋糕的制作和分割為例，正義關(guān)注的是如何合理地分蛋糕以及制作蛋糕的責(zé)任的合理負(fù)擔(dān)，效率關(guān)注的是怎樣制作一個(gè)又大又好的蛋糕，秩序關(guān)注的是蛋糕制作過程的組織協(xié)調(diào)和分蛋糕時(shí)的有序性。從一定意義上講，正義奠定了立法程序道德性的基石，效率賦予了立法程序經(jīng)濟(jì)性的內(nèi)涵，秩序則給立法程序注入了制度性的理念。正義、效率和秩序這三大價(jià)值理念分別凸顯了現(xiàn)代立法程序的道德性、經(jīng)濟(jì)性和制度性�，F(xiàn)代立法程序的建構(gòu)和運(yùn)作應(yīng)當(dāng)遵循“正義優(yōu)先、兼顧效率和秩序”的價(jià)值取向，在立法實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)充分重視利用立法程序機(jī)制遏制立法者的恣意，防止立法的部門或地方利益保護(hù)主義傾向，杜絕立法腐敗現(xiàn)象和顯失公正的“惡法”的產(chǎn)生。

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