美國智庫的前世今生

　　這是華盛頓的“K街”（K Street），一條云集了律師行、說客集團和智庫的商務(wù)街，一向被認為是企業(yè)利益影響政治的象征，美國智庫云集于此，天天盯著國會和白宮，想方設(shè)法把自己的政策分析和研究結(jié)果“塞進”國會議員和政府要員的大腦。我們到訪的戰(zhàn)略與國際研究中心（CSIS）和布魯金斯學(xué)會（Brookings Institution）便身處其中，他們見證的是智庫這個美國“發(fā)明”的演變史。
　　何為智庫？
　　對于那些想要準(zhǔn)確描述這一類風(fēng)格越來越迥異的組織的人們來說，怎樣定義智庫已經(jīng)成為一個長期困擾他們的問題。這很大程度上是因為人們對怎么才算是一個智庫眾說紛紜。
　　智庫是這樣一種規(guī)模不等的實體，它既可以由一兩個人組成，也可以擁有幾百位員工和研究人員。這些智庫中，有的預(yù)算僅有一兩千元，有的預(yù)算高達幾百萬美元。換句話說，智庫可以像蘭德公司那樣，躋身美國聲名顯赫的外交和國防政策研究機構(gòu)，擁有超過兩億美元的年度預(yù)算，在加利福尼亞寸土寸金的圣塔莫妮卡海濱擁有自己的豪華辦公樓，或是像加拿大國際和平與安全委員會（Canadian Council for International Peace and Security）那樣低調(diào)。后者沒有自己的辦公樓，在2001年4月解散之前，一直以25萬到30萬的低調(diào)預(yù)算租用渥太華拜沃德商場的辦公室辦公。
　　公共政策智庫運作方式類似于私人企業(yè)，但其最終效果不是以利潤來衡量，而是看他們對政策思想的影響。作為獨立的政策分析中心，他們是否能夠生存并取得成功，在很大程度上取決于其董事和員工推銷和推廣思想的能力。
　　美國的絕大多數(shù)智庫根據(jù)《所得稅法》注冊為非營利的免稅組織，他們通過申請成立一個面向公眾宣傳各種政策的教育組織，從而取得建立非營利機構(gòu)的資格。為了獲得免稅資格，他們還不得支持任何政治派別。很多智庫確實在一些政治問題上有自己的立場，但是他不能公開支持或反對任何一個政黨，而且游說政府的預(yù)算支出不能超過法律規(guī)定的比例。
　　美國智庫一般都強調(diào)自己的“非營利性、獨立性和無黨派”色彩，但這只是最初的情況，現(xiàn)在的情況則要復(fù)雜得多。智庫一般都有董事會全面負責(zé)研究計劃、立項以及執(zhí)行核查，并“保證智庫的獨立性”，但這種獨立性也只是相對的。首先，智庫從一開始就有自己的定位，或保守，或中性，或激進，這些都為其研究先天地設(shè)定了“有色眼鏡”。而且，董事會成員的背景和理念也決定著智庫發(fā)展的方向和研究趨向。特別是，一些完全依靠美國政府和軍方合同的智庫，雖然表面上極力證明自己的“民間獨立身份”，但細察其“捐助榜”，就可知道它在為誰效力。
　　不過，智庫和利益集團兩者之間也有一些明顯的區(qū)別。首先，雖然一些智庫竭力迎合盡量多的選民，但是與大多數(shù)利益集團不同的是，他們不專門為某一個特定選區(qū)的選民說話。例如傳統(tǒng)寂靜會一般會支持美國人攜帶槍支的權(quán)利（這是一項受美國憲法第二修正案保護的公民權(quán)利），但該基金會卻不替美國的槍支所有者說話，真正替槍支所有者說話的是美國步槍協(xié)會（NRA）。第二，利益集團的主要目標(biāo)不是推進社會科學(xué)的研究工作，而是推動當(dāng)選的政府領(lǐng)導(dǎo)能夠制定符合他們利益的政策。而智庫受法律限制，不能支持或反對任何一個候選人，也不能捐助政治黨派或候選人，但他們可以與現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)或渴望在競選中獲勝的候選人討論外交政策問題。
　　智庫的發(fā)展
　　美國國內(nèi)第一批智庫出現(xiàn)在20世紀(jì)初期，其工作任務(wù)體現(xiàn)了進步時代（Progressive Era）的要求：由蓬勃發(fā)展的社會科學(xué)得出的專家意見可以解決公共問題并且影響政府政策制定。他們的目的是使政府這個“公共的合資企業(yè)”更加高效，更具有專業(yè)水準(zhǔn)。
　　羅素•賽奇基金會（Russell Sage Foundation）和市政研究局（Bureau of Municipal）是成立于那個時期的第一批智庫，其任務(wù)是“改善美國的社會狀況和生活狀況”，以及提高政府的效率。這些機構(gòu)的主要捐款來自于工業(yè)革命所創(chuàng)造的財富，其中包括鼎鼎大名的洛克菲勒、卡內(nèi)基以及J•P•摩根。
　　之后，隨著美國大蕭條的到來，對純粹的科學(xué)分析和用孤立的行政方法解決社會問題的信心受挫，專家直接參與政策制定越來越司空見慣，“知識看起來更像是另一種政治權(quán)利的工具，而不是較高級的智力顧問”。
　　在這期間，美國政府開始重視由工程師、物理學(xué)家、生物學(xué)家以及社會學(xué)家相結(jié)合所產(chǎn)生的綜合研究成果，所以二戰(zhàn)后迅速出現(xiàn)了大批與政府簽訂研究合同的智庫，最具代表性的便是成立于1948年的蘭德公司。
　　1960年代以后，國際形勢的發(fā)展使智庫具有濃厚的意識形態(tài)色彩，它們向政策制定者推銷政治主張，灌輸各種思想。這些智庫一般都有鮮明的政策、黨派和意識形態(tài)傾向，力求影響當(dāng)時的政治或政策。同時，保守派智庫數(shù)量開始激增，其中的代表是傳統(tǒng)基金會和卡托學(xué)會。
　　當(dāng)時，保守主義在美國的大眾普及有了一個發(fā)展，而新自由主義的吸引力開始消失；同時，對非保守派智庫的資助也發(fā)生了變化，其中1969年通過的稅務(wù)改革法案限制了私人基金會的政治活動，智庫的最大私人資助者福特基金的財力也開始受到削弱；此外，研究機構(gòu)從國防部獲得資助的數(shù)量開始減少。由于這3種情況，智庫獲得資助來源的多樣性萎縮了，對非保守派機構(gòu)造成了損害。這些情況還促使所有智庫成為更加面向營銷的美國政治參與者，而這一特點一直保留到了今天。
　　目前很多美國思想庫都面臨著嚴峻的現(xiàn)實，隨著2008年年底的金融危機席卷全球，美國思想庫紛紛削減人力和項目資金。國際戰(zhàn)略研究中心的總裁約翰•漢默就曾坦言：“我每天最重要的工作就是尋找資金�！�
　　基于對信息傳播的重要性的認識和市場競爭的需要，各大思想庫在思想產(chǎn)品的推銷和宣傳上不斷投入更多的時間和金錢。傳統(tǒng)基金會用于信息傳播的年度費用高達600萬美金左右。布魯金斯學(xué)會2007年度在推銷其研究成果上的花費也達400萬美金之多。
　　自1990年代至今，政治家后援型智庫開始出現(xiàn)，其一般由具有政治雄心的人物或其支持者，以及離任后著力進一步推進其政治和意識主張的前總統(tǒng)等人創(chuàng)辦，其中包括卡特中心和尼克松和平與自由中心。
　　“旋轉(zhuǎn)門”
　　“旋轉(zhuǎn)門”是美國特有的政治名詞，意指政府官員、思想庫和大學(xué)的學(xué)者以及商界名流之間的職位轉(zhuǎn)換。
　　在美國，走過“旋轉(zhuǎn)門”的名人數(shù)不勝數(shù)。最為風(fēng)光的政壇大佬基辛格進入政界前就是哈佛大學(xué)的學(xué)者，離開政界后又成立了基辛格“國際咨詢公司”并任董事長；前中情局局長凱西在政府工作的前后都就職于自己組建的曼哈頓研究所；提出了國力方程的著名學(xué)者克萊因曾是中情局副局長；布什政府任內(nèi)官學(xué)商轉(zhuǎn)軌的例子同樣屢見不鮮。切尼原是哈里伯頓公司的首席執(zhí)行官、賴斯原是斯坦福大學(xué)教務(wù)長、沃爾福威茨來自霍普金斯大學(xué)、博爾頓來自企業(yè)研究所�！�9•11”后才組建的國土安全部的第一批高宮中，已有九十多人跳槽到與安全有關(guān)的企業(yè)賺取高薪，其中包括前部長里奇、前副部長羅伊等。
　　旋轉(zhuǎn)門產(chǎn)生的原因在于“一朝天子一朝臣”，每次換屆選舉后伴隨著政府大換班，總統(tǒng)4年一選，牽涉官員的變動達四千多人。這些政府部長等高級閣員不是由議會黨團產(chǎn)生，也極少來自公務(wù)員，而是來自精英薈萃的智庫，這一點與歐洲國家和中國都很不相同。也因此，每隔4年就有很多學(xué)者從思想庫進入政府，成為政策的直接制定者。
　　不像大多數(shù)議會制度，美國的內(nèi)閣部長們并不是完全由議會的政黨會議產(chǎn)生，高級部門官員也并非主要來自政府部門。有許多途徑來獲取這些政府職位，很多職位在政府換屆時需要填補，還有一些前政府官員從政府部門輪換下來但希望繼續(xù)涉足政策制定，因此智庫天然地適合這樣的美國政治體系。
　　美國歷屆政府都大量依賴智庫學(xué)者來填補高層職位，例如卡特總統(tǒng)曾吸納了三邊委員會、對外關(guān)系委員會、布魯金斯學(xué)會等智庫的數(shù)十位成員在他的政府任職。里根總統(tǒng)大量使用了較為保守的智庫如胡佛研究所、美國企業(yè)研究所、國際戰(zhàn)略研究中心、當(dāng)前危險委員會和傳統(tǒng)基金會的學(xué)者人才庫來實施其政策議程。奧巴馬政府組閣之后，布魯金斯學(xué)會進入政府從政的有三十多人，國際戰(zhàn)略研究中心、對外關(guān)系委員會、美國進步中心等也都有大量學(xué)者進入奧巴馬政府。通過美國思想庫所提供的這個橋梁，掌握大量專業(yè)知識的智庫學(xué)者成功地將知識轉(zhuǎn)化為了權(quán)力。
　　每當(dāng)新一屆總統(tǒng)上任之際，除了一大批智庫的學(xué)者進入政府之外，同時也會有很多前任政府官員進入智庫從事研究工作。例如在布什政府擔(dān)任財長的鮑爾森離開政府之后，進入霍普金斯大學(xué)做訪問研究員；原勞工部部長趙小蘭進入傳統(tǒng)基金會擔(dān)任榮譽研究員；原布什政府的國家安全事務(wù)委員會東亞主任丹尼斯•懷德現(xiàn)在是布魯金斯學(xué)會的訪問學(xué)者。
　　在美國智庫里，除了大多數(shù)資深學(xué)者和前任政府官員外，還有一部分年輕的精英，他們把思想庫視為一個通往白宮或者國會的橋梁，試圖在這里積累政策經(jīng)驗和人脈，從而成長為明日的政治明星。
　　美國智庫作為一個政策精英的孵化器和搖籃，為這些年輕人提供各種機會。比如傳統(tǒng)基金會的“青年領(lǐng)袖計劃”和對外關(guān)系委員會面向年輕精英的會員項目，都是致力于培養(yǎng)未來的政策人才。前美國國務(wù)卿基辛格就是從對外關(guān)系委員會嶄露頭角，從而成為影響世界政治進程的政治人物。
　　智庫的影響
　　在美國公共政策制定過程中，雖然政府是直接的政策制定者，但事實上，在政府采取任何執(zhí)行措施之前，關(guān)于政策的議事日程和政策的具體方案構(gòu)建就已經(jīng)從智庫開始了。
　　以傳統(tǒng)基金會為例。傳統(tǒng)基金會1980年推出的長達1093頁的《領(lǐng)導(dǎo)人的職責(zé)》，曾經(jīng)成為里根政府的一本重要手冊，為里根政府的內(nèi)外政策設(shè)置了藍圖，在1980年代產(chǎn)生了重要影響。2001年，在“9•11”恐怖襲擊后的30天，傳統(tǒng)基金會成立了一個國土安全專責(zé)小組，第二年1月，美國國土安全局和美國參謀長聯(lián)席會議對專責(zé)小組的綜合建議進行審核，并最終實施了其中的2/3。同年，經(jīng)過傳統(tǒng)基金會長達20年在法律、技術(shù)和基本政策方面的努力，小布什廢除了反彈道導(dǎo)彈條約，從而為部署導(dǎo)彈防御系統(tǒng)掃清了道路。2005年，傳統(tǒng)基金會在不到一個星期內(nèi)出版了一份報告，“從悲劇到凱旋：重建生活和社區(qū)的主要方案”，這是個針對墨西哥灣沿岸地區(qū)的卡特里娜颶風(fēng)而做出的“馬歇爾計劃”。白宮官員和國會很快接受了它的許多建議。
　　此外，智庫的政策建議功能還體現(xiàn)在對一些具體問題的前瞻性思考和具體實施方案上。1948年，布魯金斯學(xué)會構(gòu)建了具有跨時代影響力的、著名的“馬歇爾計劃”（也稱為歐洲復(fù)興計劃）的政策方案，成功地挽救了西歐瀕于崩潰的經(jīng)濟，是美國對外政策中最成功的例子之一。2007年，美國國際戰(zhàn)略研究中心提出了“巧實力”外交思想，最終成為了奧巴馬政府執(zhí)政后的外交戰(zhàn)略。同年，美國進步中心提出了重建美國軍事力量的報告，而奧巴馬政府對報告內(nèi)的建議，幾乎是照單全收。
　　中國研究
　　近年來，隨著中國崛起以及國際影響力的與日俱增，美國學(xué)術(shù)界和思想庫紛紛加強了對中國的研究，涌現(xiàn)出一批非常有影響力的中國問題研究專家。布魯金斯學(xué)會率先在北京和華盛頓兩地成立了約翰•桑頓中國中心，卡內(nèi)基國際和平基金會由其總裁杰西卡•馬修斯女士親自領(lǐng)軍開展中國研究。
　　在諸多的研究報告中，戰(zhàn)略與國際研究中心（CSIS）與國際經(jīng)濟研究所（IIE）的“賬本中國”研究項目形成于2005年，時長3年，其目的是為政府官員、商務(wù)和其他私營部門的領(lǐng)導(dǎo)人以及媒體和感興趣的公眾，提供一個實事求是和經(jīng)過客觀分析的關(guān)于中國的信息資源。
　　“中國依然是一個復(fù)雜和矛盾的國度，它已經(jīng)成為一個經(jīng)濟強國和勢力不斷擴張的全球性玩家，這引發(fā)了它即將成為美國未來在世界事務(wù)方面的對手的預(yù)期。與此同時，中國失衡的增長在其政治和社會體制方面所激發(fā)的種種不可持續(xù)性和不公平現(xiàn)象，又引發(fā)了對其國內(nèi)穩(wěn)定的長期疑慮。在海外，即使中國軍事現(xiàn)代化和國力不斷增強的趨勢令人們對其在全球穩(wěn)定和國際體系方面造成的沖擊明顯感到不安，但中國作為經(jīng)濟增長的發(fā)動機仍然受到廣泛歡迎�！�
　　從《美國智庫眼中的中國崛起》的中文版序言里，我們可以看出美國對中國的復(fù)雜態(tài)度：它首先把中國當(dāng)成一個對手，可又想通過對中國的基礎(chǔ)研究來找到國家未來發(fā)展的脈絡(luò)，爭取把對手轉(zhuǎn)化為自己利益體系里面的伙伴，遵循已經(jīng)設(shè)定好的游戲規(guī)則。
　　書中的每一章都提出了一個問題，比如中國對全球經(jīng)濟秩序的挑戰(zhàn)；中國特色的民主政治；以及臺灣問題等。接著在每一章節(jié)中解決這些問題，大量地引述它所研究的事實和統(tǒng)計數(shù)字，在每一章節(jié)的最后有一小部分是給美國政府的建議。
　　其中的一些判斷與大部分中國人設(shè)想的似乎不太一樣。例如關(guān)于中國腐敗，書中這樣寫道：“自2000年以來（截止到2008年），腐敗仍舊保持在大致相同的水平上，到目前為止，腐敗既沒有破壞增長，也沒有對黨造成明顯的損害，盡管黨認識到腐敗問題對其未來至關(guān)重要�！�
　　關(guān)于中國的政治體制改革，報告中下了一個很重要的判斷，“可以肯定的是，黨在未來幾年里將面臨許許多多的挑戰(zhàn)，其中相當(dāng)重要的是去彌合所承諾的政治改革與滿足中國人民不斷升高的期望之間的這種言辭與現(xiàn)實的差距。然而，研究顯示，由于沒有任何意料之外的外部沖擊――同時也仍然沒有任何有希望的政治反對派，中國共產(chǎn)黨遠不是處在崩潰的邊緣，它極有可能在可預(yù)見的未來依然掌權(quán)�！�
　　正如前文提到，智庫一般都有著較為鮮明的政治立場和價值取向，從這點上來說，華盛頓的智庫明確地分為左、中、右3類。美國傳統(tǒng)基金會和企業(yè)研究所是右翼保守勢力的喉舌，是反華思想基地；卡托研究所是提倡孤立主義的，對華看法比較自由化；卡內(nèi)基國際和平基金會和布魯金斯學(xué)會是民主黨和自由主義勢力的代表，相對比較溫和。
　　智庫作為美國的一種社會力量，其對美中關(guān)系的總體看法，集中代表了美國政界和社會對華關(guān)系的基本理解和認識。智庫人士作為社會精英階層的一部分，對美中關(guān)系既敏感（隨時跟蹤和把握中國問題最新動態(tài)），又務(wù)實（永遠從美國的利益出發(fā)客觀地面對和解決問題）。他們頻繁、深入地與中國人士進行交往，是兩國之間非常重要的溝通渠道。同時，了解美國智庫的研究動向，也是我們分析美國對華政策的一個重要指標(biāo)。

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