立法改革勢在必行

　　在當代中國的立法史上，有這么幾部堪稱里程碑式的法典具有非同尋常的現(xiàn)實意義：1989年制定的《行政訴訟法》，賦予了普通公民與政府衙門對簿公堂的訴訟權利，對于實現(xiàn)公民權利與政府權力的平衡具有極其深遠的現(xiàn)實意義。行政訴訟制度在中國的確立，標志著“對峙”開始由理念層面融入人們的訴訟實踐�！皩χ拧边@個概念對于改造和重塑中國的憲政理念具有革命性和建設性的積極意義。1993年頒布的《消費者權益保護法》堪稱與中國百姓最為貼近的法律，正是在這部“護身符”般的法律，消費者才真正由昔日“沉默的羔羊”揚眉吐氣般地成為商家的“上帝”。1994年頒布的《國家賠償法》對于保障處于弱勢地位的公民的合法權益，對于督促行政機關依法行政都具有深遠意義。2000年頒布的《立法法》對于規(guī)范立法行為，防止立法無序、立法腐敗等現(xiàn)象，實現(xiàn)“依法立法”具有重要的現(xiàn)實意義，《立法法》堪稱“良法”的“通行證”。

　　WTO對中國法治進程尤其是中國立法的影響是不言而喻的，所謂“入世”首先就是指法律的“入世”，是中國國內(nèi)法與WTO規(guī)則及國際慣例的接軌。倘若說自20世紀80年代起中國開始進入“將立法推入快車道”的“立法時代”，那么21世紀初中國特色的法律體系的初步形成，既表明中國開始步入“積極推進司法改革”的“司法時代”，又標志著追求立法數(shù)量和規(guī)模的立法趕超型的“前立法時代”的結束和加入WTO后的“后立法時代”的開始。在“后立法時代”,中國立法將走出片面追求立法的數(shù)量和規(guī)模的傳統(tǒng)誤區(qū)，由數(shù)量規(guī)模型立法向質(zhì)量效益型立法轉(zhuǎn)變，由政府推進型立法向市場主導型立法變遷，由閉門造車型立法向開放借鑒型立法過渡，在WTO的平臺上重估立法的質(zhì)量和效益，重視法律的修改和完善，注重充分借鑒國外立法經(jīng)驗的法律移植，將成為“后立法時代”的立法特色。簡而言之，WTO時代的中國立法應當走出“挑戰(zhàn)——回應”的立法舊模式，向“回應——創(chuàng)新”的變法新模式變遷，以“變法”為契機推進制度創(chuàng)新及制度變遷，為經(jīng)濟發(fā)展和社會進步注入可持續(xù)性的立法推動力。

　　需要強調(diào)的是，頗具隱蔽性的立法腐敗也是不容漠視的權力腐敗現(xiàn)象。相對于司法腐敗，立法腐敗的潛在危害性尚未引起包括法律界在內(nèi)的社會各界的警惕和重視，鮮有對立法腐敗的警示之聲。倘若說司法是社會正義的最后一道防線，那么立法可以視為社會正義的第一道堤壩，是法治長城的重要基石。立法謀私、立法“走私”、立法不作為等立法腐敗現(xiàn)象勢必會對社會正義和法律的尊嚴造成難以估量的戕害，滋生“劣法”甚至“惡法”的立法活動勢必可能蛻變?yōu)閯訐u法治長城之根基的“豆腐渣工程”，其后果不言而喻。立法中的地方或部門利益保護主義是立法腐敗最突出的表征，也是滋生立法腐敗的一大“病灶”。

　　推進立法改革是遏制立法腐敗現(xiàn)象的必然要求，建議立法改革著重從以下兩個方面入手：

　　其一，實行“開門立法”，讓民主的陽光驅(qū)散立法腐敗的陰霾。

　　現(xiàn)代意義上的立法是一項“陽光下的事業(yè)”，“開門立法”是立法民主性和立法公開性的應有之義，是立法充分吸納民意和表達民意的必由之路，也是立法謀私現(xiàn)象的致命克星。根據(jù)立法法的規(guī)定，立法應當廣泛聽取各方面的意見，聽取意見可采取座談會、討論會、聽證會等多種形式�？梢�，“開門立法”是立法法對立法活動的基本要求，“閉門造車”或“暗箱操作”是民主立法之大忌。實踐證明，及時通過媒體向社會各界公布法律草案，舉行立法聽證會或?qū)＜艺撟C會廣泛征求方方面面的意見，可以最大限度地吸納民意和遏制恣意，防止顯失公正的“劣法”或“惡法”的產(chǎn)生。值得一提的是，2000年和2001年《婚姻法》修改期間，專家、學者乃至普通百姓積極參與修改稿的討論，不同觀點意見的交鋒為婚姻法的修改完善奠定了良好的基礎，可以說婚姻法修改的全民討論方式為“良法”的制定模式提供了可資借鑒的范本。

　　其二，推行“立法回避”制度，建構遏制立法腐敗的程序性屏障。

　　立法尤其是行政立法和地方立法中的部門或地方利益保護主義現(xiàn)象在一定程度上與立法回避理念的匱乏和立法回避制度的缺席有內(nèi)在的關聯(lián)。為有效克服行政立法中的部門利益保護主義傾向，有必要在行政立法中樹立立法回避觀念，凡直接涉及某行政部門利益的立法起草工作，該行政部門原則上應當回避，不能參與更不能主持起草工作，應由地位相對超脫的國家權力機關有關專門委員會或委托有關方面的專家學者代為起草。實踐證明，立法回避是防止“劣法”滋生的必要的程序屏障。

　　立法乃是法治進程的第一推動力，在司法改革運作正酣的同時，立法改革不宜緩行。

　　作者單位：司法部研究室

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