張新光：中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)踐中的幾個(gè)理論問(wèn)題

　　自20世紀(jì)50年代以來(lái)，中國(guó)農(nóng)地制度經(jīng)過(guò)土改、合作化、人民公社、“大包干”及第二輪土地承包等多次的反復(fù)性變革，至今也沒(méi)有從根本上解決農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。由此造成農(nóng)地平分機(jī)制或明或暗的一直發(fā)揮著政策主導(dǎo)作用，市場(chǎng)機(jī)制配置資源的基礎(chǔ)性作用幾乎失靈[1，2]。農(nóng)村集體土地所有制長(zhǎng)期處于“主體缺位”或“產(chǎn)權(quán)模糊”的狀態(tài)，導(dǎo)致改革開(kāi)放以來(lái)許多地方出現(xiàn)愈演愈烈的“圈地運(yùn)動(dòng)”，造成大量的農(nóng)民失地、失業(yè)、貧困等一系列社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。特別是2003年3月1日正式實(shí)施《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》之后，全國(guó)耕地面積又減少3800多萬(wàn)畝，其中僅建設(shè)占用耕地面積達(dá)343.7萬(wàn)畝，比上年增長(zhǎng)了17% 。這說(shuō)明我國(guó)現(xiàn)行的土地法律制度不能適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，必須賦予農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)并加以法律保護(hù)。創(chuàng)建現(xiàn)代農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)和前提是明晰土地產(chǎn)權(quán)的主體，它具體由四項(xiàng)基本制度構(gòu)成：第一是產(chǎn)權(quán)界定制度，第二是產(chǎn)權(quán)配置制度，第三是產(chǎn)權(quán)運(yùn)營(yíng)制度，第四是產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度。其中產(chǎn)權(quán)界定是基礎(chǔ)，產(chǎn)權(quán)配置是核心，產(chǎn)權(quán)運(yùn)營(yíng)是手段，產(chǎn)權(quán)保護(hù)是保障 [3]。由于我國(guó)長(zhǎng)期受“左”的思想影響和支配，致使農(nóng)村集體土地所有權(quán)成為一個(gè)敏感的政治話題，現(xiàn)在無(wú)論是誰(shuí)都不敢去觸動(dòng)它。這正像諾思先生所講，一旦無(wú)效率的制度選擇沿著原來(lái)的錯(cuò)誤路徑走下去，就會(huì)陷入一種“自動(dòng)鎖定”狀態(tài)，初始的制度設(shè)計(jì)將會(huì)強(qiáng)化現(xiàn)存制度的刺激與慣性，要想脫身而出就顯得十分困難[4] （p1-2）。恩格斯在晚年也指出：“根據(jù)唯物史觀，歷史過(guò)程中的決定因素歸根結(jié)底是現(xiàn)實(shí)生活的生產(chǎn)和再生產(chǎn)�！�…但是對(duì)歷史斗爭(zhēng)的進(jìn)程發(fā)生影響并且在許多情況下主要是決定著這一斗爭(zhēng)的形式的，還有上層建筑的各種因素”[5]（p695-696），其中政權(quán)是主要成分，由國(guó)家新政權(quán)確立的憲法和各種法的形式以及所有這些政治的、法律的和哲學(xué)的理論又占據(jù)著主導(dǎo)地位，“否則把理論應(yīng)用于任何歷史時(shí)期，就會(huì)比解一個(gè)最簡(jiǎn)單的一次方程式更容易了�！盵5]（p696）本文正是從分析國(guó)家意識(shí)形態(tài)如何影響和制約農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新入手，試圖澄清我國(guó)理論界長(zhǎng)期存在的一些認(rèn)識(shí)誤區(qū)。

　　一、關(guān)于農(nóng)村集體土地所有制與農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的問(wèn)題

　　在討論我國(guó)社會(huì)主義性質(zhì)的農(nóng)村集體土地所有制形成之前，首先必須要承認(rèn)這樣的歷史事實(shí)：即中國(guó)自秦漢至清末的二千多年間，生產(chǎn)資料所有權(quán)的主要形式是土地私有制。而歷史上發(fā)生的每一次由私有土地向國(guó)有土地轉(zhuǎn)變，都伴隨著社會(huì)動(dòng)亂與逆轉(zhuǎn)；
國(guó)有土地向私有土地轉(zhuǎn)化則促使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)恢復(fù)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)繁榮。與此相適應(yīng)，通過(guò)土地買(mǎi)賣(mài)、兼并轉(zhuǎn)移產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民利用租佃制經(jīng)營(yíng)成為封建土地關(guān)系的主要內(nèi)容。非耕地一般屬于國(guó)家所有，不加入產(chǎn)權(quán)流動(dòng)的領(lǐng)域[6]（ P96-97）。這種復(fù)合型封建土地產(chǎn)權(quán)制度隱含著許多的精華內(nèi)容。譬如：（1）不管是地主或自耕農(nóng)的私有土地，還是皇室國(guó)有土地，其產(chǎn)權(quán)都是比較清晰的，它具有一定的自我保護(hù)功能；
（2）允許私有土地買(mǎi)賣(mài)、轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)，它具有適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的流轉(zhuǎn)機(jī)制；
（3）土地租佃經(jīng)營(yíng)給農(nóng)民提供多種選擇的機(jī)會(huì)，它具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的激勵(lì)機(jī)制；
（4）農(nóng)民迫于人地矛盾壓力，一般會(huì)限制家庭人口規(guī)模膨脹，它具有自動(dòng)控制農(nóng)村人口增長(zhǎng)的約束機(jī)制。（5）公益性土地資源歸國(guó)家所有，它具有合理利用自然資源的保護(hù)機(jī)制 [1]。馬克思曾經(jīng)指出：“森林是說(shuō)明這一點(diǎn)的最好例子。只有在森林不歸私人所有而歸國(guó)家管理的情況下，森林的經(jīng)營(yíng)才有時(shí)在某種程度上適合于全體利益。”[7]（p697）創(chuàng)建現(xiàn)代的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度也決不能丟掉幾千年歷史積累下來(lái)有價(jià)值的東西。在倒掉洗澡水的時(shí)候，一定要注意保護(hù)好“孩子”。

　　其實(shí)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)億萬(wàn)農(nóng)民所進(jìn)行的第一次土地產(chǎn)權(quán)革命（從土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)開(kāi)始直到我國(guó)大陸地區(qū)土改全部結(jié)束），是十分尊重自己的國(guó)情和傳統(tǒng)的歷史文化。1928年12月由我黨最早制訂的《井岡山土地法》規(guī)定：“沒(méi)收一切土地歸蘇維埃政府所有，以鄉(xiāng)為單位，分配給農(nóng)民共同耕種，禁止買(mǎi)賣(mài)�！币�?yàn)椤霸谶@以前，是沒(méi)有任何經(jīng)驗(yàn)的”[8](p37)，所以當(dāng)時(shí)只能照搬蘇共的集體農(nóng)莊模式。到1929年4月制訂《興國(guó)縣土地法》時(shí)，我黨把“沒(méi)收一切土地”改為“沒(méi)收一切公共土地及地主階級(jí)的土地”。毛澤東認(rèn)為，“這個(gè)土地法有幾個(gè)錯(cuò)誤：（一）沒(méi)收一切土地而不是只沒(méi)收地主土地；
（二）土地所有權(quán)屬政府而不是屬農(nóng)民，農(nóng)民只有使用權(quán)；
（三）禁止土地買(mǎi)賣(mài)。這些都是原則錯(cuò)誤，后來(lái)都改正了。關(guān)于共同耕種與以勞力為分配土地標(biāo)準(zhǔn)，宣布不作為主要辦法，而以私人耕種與以人口為分田標(biāo)準(zhǔn)作為主要辦法�！盵8](p37-40)新中國(guó)成立初期，由中共中央制定的《中華人民共和國(guó)土地改革法》和第一部憲法都明確規(guī)定：“國(guó)家依照法律保護(hù)農(nóng)民土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)”，并允許私有土地在特殊情況下買(mǎi)賣(mài)、出租、典當(dāng)、抵押、繼承、贈(zèng)與等。實(shí)踐證明，這種新的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度（即國(guó)家法律上擁有對(duì)一切土地的最終處置權(quán)和農(nóng)民實(shí)際上擁有完整的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)），真正把土地的經(jīng)濟(jì)功能、政治功能和社會(huì)功能三者有機(jī)地結(jié)合在一起，它既有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)恢復(fù)和農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又為新中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的市場(chǎng)化改革鋪平了道路。

　　然而到20世紀(jì)50年代中后期，由于國(guó)內(nèi)外一系列重大歷史事件的推動(dòng)，促使毛澤東的思想意識(shí)發(fā)生了“急轉(zhuǎn)彎”。1953年10月至11月，毛澤東在《關(guān)于農(nóng)業(yè)互助合作的兩次談話》中多次講到，“總路線就是逐步改變生產(chǎn)關(guān)系�！�…在三畝地上‘確保私有’，搞‘四大自由’，結(jié)果就是發(fā)展少數(shù)富農(nóng)，走資本主義的路�！�…為什么法律上又要寫(xiě)呢？法律是說(shuō)保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)，無(wú)‘確�！�字樣。現(xiàn)在農(nóng)民賣(mài)地，這不好。法律不禁止，但我們要做工作，阻止農(nóng)民賣(mài)地。辦法就是合作社�；ブ�組還不能阻止農(nóng)民賣(mài)地，要合作社，要大合作社才行�！盵9]（p298-307）于是，從互助組→初級(jí)社→高級(jí)社→人民公社“這種由具有社會(huì)主義萌芽、到具有更多社會(huì)主義因素、到完全的社會(huì)主義化的發(fā)展道路”，就從根本上改變了農(nóng)地私有制發(fā)展的軌跡。毫無(wú)疑問(wèn)它帶給中國(guó)農(nóng)民是一場(chǎng)歷史性大災(zāi)難。事實(shí)表明，自然村是鄉(xiāng)民共同生產(chǎn)、共同生活的最后界限，超過(guò)這一界線便超越了農(nóng)民的正常心理承受能力[10](p138-139)。為此中國(guó)共產(chǎn)黨又于1962年9月召開(kāi)八屆十次全會(huì)通過(guò)《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》，重新做出規(guī)定：“生產(chǎn)隊(duì)是人民公社中的基本核算單位。生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有。包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準(zhǔn)出租和買(mǎi)賣(mài)。生產(chǎn)隊(duì)所有的土地，不經(jīng)過(guò)縣級(jí)以上人民委員會(huì)的審查和批準(zhǔn)，任何單位和個(gè)人都不得占用。”這一土地規(guī)定存在明顯的制度缺陷：一是預(yù)先設(shè)置“農(nóng)民集體成員權(quán)”，造成農(nóng)地的集體產(chǎn)權(quán)模糊，導(dǎo)致生產(chǎn)隊(duì)土地不斷平分和細(xì)碎化經(jīng)營(yíng)；
二是禁止土地買(mǎi)賣(mài)和自由流轉(zhuǎn)，使市場(chǎng)配置資源的機(jī)制失靈，導(dǎo)致農(nóng)地報(bào)酬遞減和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)率下降；
三是賦予縣級(jí)政權(quán)對(duì)農(nóng)村集體土地的最后處置權(quán)，導(dǎo)致地方行政權(quán)大于土地所有權(quán)的習(xí)慣性勢(shì)力蔓延；
四是農(nóng)村集體土地所有權(quán)只能單向轉(zhuǎn)移為國(guó)有土地，導(dǎo)致全國(guó)耕地總數(shù)量呈減少趨勢(shì)。由此可見(jiàn)，它真正成為制約我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新最大的制度性障礙。

　　到20世紀(jì)70年代末、80年代初，農(nóng)民又自發(fā)搞起“大包干”試驗(yàn)，但由于它當(dāng)時(shí)受到特殊的政治環(huán)境制約，既缺乏正確的理論支撐又缺乏法律規(guī)范和保護(hù)，實(shí)質(zhì)是“沒(méi)有從根本上完成的第二次土改”。后來(lái)有人把它抽象概括為“以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”，并向中央建議“作為今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的一種比較規(guī)范的形式加以確認(rèn)”[11]（p147-169），甚至還向世人宣稱：“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)億萬(wàn)農(nóng)民創(chuàng)造出了一個(gè)中國(guó)自己特色的模式——家庭聯(lián)產(chǎn)承包、土地集體所有”[12]（p132-146）。從表面上這是為“大包干”叫好，其實(shí)是阻止農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的市場(chǎng)化改革。1987年中央在“五號(hào)文件”中，明確地提出：“農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的根本出發(fā)點(diǎn)，是發(fā)展社會(huì)主義的商品經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，使農(nóng)村繁榮富裕起來(lái)�！边@一基本精神在1988年4月全國(guó)人大通過(guò)的憲法（修正案）中得到了貫徹，國(guó)家開(kāi)始承認(rèn)農(nóng)地使用權(quán)“可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，從而使農(nóng)民對(duì)集體土地的支配權(quán)得以延伸。這之后，很快就遇上了一場(chǎng)政治風(fēng)波，使一部分農(nóng)村出現(xiàn)了發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的“回潮熱”，而一部分農(nóng)民也開(kāi)始擔(dān)心起自己的承包地是否會(huì)“歸大堆”。這種情況持續(xù)到1998年10月黨的十五屆三中全會(huì)召開(kāi)，《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問(wèn)題的決定》中仍繼續(xù)強(qiáng)調(diào)：“家庭承包經(jīng)營(yíng)是集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部的一個(gè)經(jīng)營(yíng)層次，是雙層經(jīng)營(yíng)體制的基礎(chǔ)，不能把家庭承包經(jīng)營(yíng)與集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)割裂開(kāi)來(lái)、對(duì)立起來(lái)，必須破除那種認(rèn)為只有統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)才是集體經(jīng)濟(jì)的錯(cuò)誤觀念。”[13]（p59）其結(jié)果是在1999年進(jìn)行第二輪土地承包的過(guò)程中，農(nóng)村集體土地所有權(quán)由原來(lái)“以生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)”變成了以行政村管理為主。這使農(nóng)村集體土地所有權(quán)的邊界變得更加模糊。譬如1978年與1962年相比，農(nóng)村集體土地歸公社所有的比例由0.27%下降到0.12%，生產(chǎn)大隊(duì)所占比例由4.1%上升到9.7%，生產(chǎn)隊(duì)所占比例由97.8%下降到96.1%[14]（p5）。從總體上看，這一時(shí)期農(nóng)村土地的集體所有權(quán)歸屬是比較穩(wěn)定的。但是，1978年到1987年農(nóng)村集體土地歸村民委員會(huì)所有的占39%，上升了接近30%；
歸村民小組所有的比例只占65%，下降了31.1%[15]。我初步估計(jì)，目前全國(guó)的行政村所占有的集體土地比例可能在70%以上。它不僅使農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)喪失殆盡，而且使農(nóng)民又成為最大的受害群體。據(jù)有關(guān)專家估計(jì)，1952～1990年農(nóng)民為工業(yè)化建設(shè)貢獻(xiàn)的資金有9516億元（馮海發(fā)，李微）。改革開(kāi)放以來(lái)農(nóng)民以土地的“稅、租、費(fèi)”等名義被拿走的資金有大約15000億元（遲福林）。1987年至2002年全國(guó)非農(nóng)占用耕地直接剝奪農(nóng)民土地凈收益高達(dá)30000億元（陳錫文，韓俊，葉興慶）。這些都是由于我國(guó)長(zhǎng)期堅(jiān)持“農(nóng)村集體土地所有制”惹的禍！

　　21世紀(jì)中國(guó)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革究竟向何處發(fā)展？我認(rèn)為，理論界應(yīng)該停止對(duì)農(nóng)地所有權(quán)“姓公”或“姓私”的無(wú)休止?fàn)幷�，�?guó)家政府也不能總是停留在所謂的“兩難選擇”之間猶豫不決。即一方面中國(guó)是世界上人口最多而人均擁有耕地最少的國(guó)家，解決13億人口吃飯問(wèn)題始終是第一位的大事，繼續(xù)堅(jiān)持農(nóng)村集體土地所有制就可以保證9億農(nóng)民人人有地種、有飯吃；
另一方面又必須明確，在解決人地矛盾、確保國(guó)家糧食安全問(wèn)題上，要運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制配置資源促使生產(chǎn)要素合理流動(dòng)，以提高土地產(chǎn)出率和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，以增強(qiáng)中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，這才是治本之策[13]（p56-70）。黨的十六大已經(jīng)明確提出，要大力“發(fā)展產(chǎn)權(quán)、土地、勞動(dòng)力和技術(shù)等市場(chǎng)。放手讓一切勞動(dòng)、知識(shí)、技術(shù)、管理和資本的活力競(jìng)相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的源泉充分涌流，以造福于人民�！笔�六屆三中全會(huì)《決定》又進(jìn)一步提出，要“按照歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的基本原則建立和完善現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度�！�2004年3月通過(guò)的憲法（修正案）也做出“國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)”。這實(shí)際上突破了原有的“理論框架”，現(xiàn)在留給大家的共同任務(wù)是“怎么做”而不是“如何說(shuō)”。自改革開(kāi)放以來(lái)，城里人早已把由全國(guó)人民幾十年來(lái)共同創(chuàng)造積累下來(lái)的財(cái)富——國(guó)有資產(chǎn)被“職工股份”化掉了；
而9億農(nóng)民至今還沒(méi)有屬于自己的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，甚至出現(xiàn)了4000萬(wàn)人的失地農(nóng)民。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家金德?tīng)柌└裼幸痪渲晾砻�言：“如果�?guó)家給農(nóng)民以土地的所有權(quán)，他們會(huì)把沙漠變成綠洲；
如果讓農(nóng)民以租賃的方式來(lái)經(jīng)營(yíng)土地，他們又會(huì)把綠洲變成沙漠。”[16]（p343）這說(shuō)明農(nóng)民對(duì)于國(guó)家土地制度的安排有著強(qiáng)烈的要求和理性的反應(yīng)。因此下一步深化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的市場(chǎng)化改革，一定要立足于全國(guó)土地所有權(quán)分布的現(xiàn)狀（即國(guó)有土地面積占53.17% ，農(nóng)村集體土地面積占46.18% ，尚未確定權(quán)屬的土地面積占0.65%）[17]（p38），堅(jiān)持在法律上賦予農(nóng)民土地的所有權(quán)與實(shí)際的財(cái)產(chǎn)權(quán)相統(tǒng)一的原則，首先以2.4億個(gè)農(nóng)戶的宅基地作為突破口，重點(diǎn)對(duì)農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)進(jìn)行私有化改革，逐步建立起可耕地、宅基地歸農(nóng)民家庭私有與公益性土地資源（包括森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面、道路等）歸國(guó)家所有的復(fù)合型土地產(chǎn)權(quán)制度[1，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　2，18，19]。

　　二、關(guān)于私有化會(huì)造成“農(nóng)地集中兼并”與“農(nóng)民兩極分化”的問(wèn)題

　　國(guó)內(nèi)史學(xué)界長(zhǎng)期把“農(nóng)地私有→自由買(mǎi)賣(mài)→集中兼并→兩極分化→農(nóng)民戰(zhàn)爭(zhēng)→王朝更替”這一抽象的歷史公式作為反思?xì)v史、明鑒教訓(xùn)的一組定論。這種理論觀點(diǎn)，對(duì)于我國(guó)學(xué)界和政界都產(chǎn)生巨大的影響。那么對(duì)于這樣一個(gè)重大的原則問(wèn)題，它是否就合乎歷史事實(shí)與發(fā)展邏輯呢？回答當(dāng)然是否定的。因?yàn)椋?/p>

　　 1.這一歷史推論，主要依據(jù)是舊中國(guó)的農(nóng)地分配制度極為不合理，即占農(nóng)村人口不到10%的地主和富農(nóng)合計(jì)占有大約70%～80%的土地；
而占總?cè)丝?0%的中農(nóng)、貧雇農(nóng)和其他人口僅占有20%～30%的土地。這一說(shuō)法至今仍在學(xué)界傳播。其實(shí)它是中國(guó)共產(chǎn)黨沿用了國(guó)民黨政府1927年公布的估計(jì)數(shù)字，原本就缺乏歷史的真實(shí)性[20]。新中國(guó)成立后，我黨在制定《中華人民共和國(guó)土地改革法》時(shí)，對(duì)于土改之前土地的實(shí)際占有情況曾做過(guò)詳細(xì)的調(diào)查。而當(dāng)時(shí)占全國(guó)總?cè)丝?4%～90%的農(nóng)民已經(jīng)擁有了50%～72%的耕地；

6%～10%的地主和富農(nóng)只占有28%～50%的耕地，除了個(gè)別鄉(xiāng)村之外，他們合計(jì)占有土地的數(shù)量從來(lái)沒(méi)有超過(guò)60%以上 [21]。根據(jù)國(guó)內(nèi)外最新的研究成果，在中國(guó)古代的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平下，每個(gè)農(nóng)戶的家庭勞動(dòng)力與土地使用情況是在差不多固定的比例下結(jié)合在一起的[22]。歷代封建政權(quán)都試圖以“計(jì)口授田”的分配辦法來(lái)緩解地主與農(nóng)民之間的地權(quán)之爭(zhēng)。譬如戰(zhàn)國(guó)初期魏國(guó)宰相李悝稱：“今一夫挾五口，治田百畝�！痹偃缣拼�“百畝授田制”規(guī)定：凡有勞動(dòng)能力的農(nóng)戶都領(lǐng)取百畝之田耕種。實(shí)際上到了20世紀(jì)二三十年代，中國(guó)至少有大約70%的農(nóng)戶擁有一部分土地自己耕種，而真正失去土地的農(nóng)戶只占30% ，地主和富農(nóng)占有土地最高的比例為50%～60%[23]（p113），平均地租率也僅為40%～50%[24]（p44）�？傊畯墓诺浇�，真正能夠?qū)е峦恋丶�中兼并或農(nóng)民兩極分化的根源在于政治強(qiáng)權(quán)，而不是地權(quán)本身。

　　2.這一歷史推論，與中國(guó)共產(chǎn)黨所選擇的農(nóng)地制度價(jià)值取向是一致的。馬克思主義認(rèn)為，“共產(chǎn)黨人可以把自己的理論概括為一句話：消滅私有制�！盵25]（p286）事實(shí)上我們黨早期領(lǐng)導(dǎo)的土地革命以及后來(lái)發(fā)動(dòng)的農(nóng)業(yè)集體化政治運(yùn)動(dòng)，其實(shí)質(zhì)都是服從并服務(wù)于政治的而非經(jīng)濟(jì)的動(dòng)因。而新中國(guó)農(nóng)地制度變遷的基本特征就是強(qiáng)制性的制度變遷[26]（p40），它的基本要素是政治組織與意識(shí)形態(tài)[4]（p1-4）。因此毛澤東總是認(rèn)為，農(nóng)民將其收獲物的四成、五成、六成、七成甚至八成以上奉獻(xiàn)給地主階級(jí)享用，“地主階級(jí)這樣殘酷的剝削和壓迫所造成的農(nóng)民的極端的窮苦和落后，就是中國(guó)社會(huì)幾千年在經(jīng)濟(jì)上和社會(huì)生活上停滯不前的基本原因�！盵27]（p587-588）特別是從延安時(shí)期創(chuàng)作的歌劇《白毛女》到“文革”期間制造的“政治恐龍”——?jiǎng)⑽牟�，一次更比一次顯得夸張、虛假[28]，以至在“文革”期間階級(jí)斗爭(zhēng)“年年講、月月講、天天講”，使中國(guó)廣大的工人、農(nóng)民、知識(shí)分子、國(guó)家干部都把私有制作為“萬(wàn)惡之源”來(lái)批判。而所謂的“土地集中兼并論”和“農(nóng)民兩極分化論”等政治說(shuō)教，也正是在這種特殊環(huán)境下才逐漸深入人心、家喻戶曉。但是政治運(yùn)動(dòng)終究不能替代經(jīng)濟(jì)規(guī)律，科學(xué)的與虛假的意識(shí)形態(tài)的根本界限就在于——理論和實(shí)際是否相一致。

　　3.這一歷史推論，與中國(guó)土地資源整體的分布結(jié)構(gòu)和現(xiàn)實(shí)的國(guó)情是不符合的。眾所周知我國(guó)是一個(gè)山地多、平原少的農(nóng)民大國(guó)，其中山地占33% ，丘陵占10% ，高原占26% ，盆地占19% ，平原只占12% 。由于這種地理?xiàng)l件的客觀限制和明清以來(lái)人地矛盾不斷加劇以及我國(guó)傳統(tǒng)的農(nóng)民有諸子分家習(xí)俗等共同制約，私有農(nóng)地的買(mǎi)賣(mài)活動(dòng)在歷史上從未造成土地的高度集中與高度分散。尤其是在近代的長(zhǎng)江三角洲和珠江三角洲等商品經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，我國(guó)私有土地已經(jīng)開(kāi)始偏向自耕農(nóng)集中的趨勢(shì)發(fā)展，并且顯示出相當(dāng)?shù)撵`活性和經(jīng)營(yíng)效率[22，28]。而目前全國(guó)已有1/3的省份人均耕地面積少于1畝，還有660多個(gè)縣人均耕地面積不足半畝，大大低于聯(lián)合國(guó)確定的最低生存保障線0.8畝的標(biāo)準(zhǔn)。在這種情況下，農(nóng)地私有化后根本就沒(méi)有可能會(huì)導(dǎo)致“土地集中兼并”與“農(nóng)民兩極分化”，更何況目前中國(guó)的主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格已經(jīng)普遍高于國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格，大多數(shù)的農(nóng)民種田賠錢(qián)甚至把土地撂荒。因此我們可以肯定地說(shuō)，今后隨著農(nóng)民的價(jià)值觀念、思維方式和生產(chǎn)、生活環(huán)境發(fā)生巨大的變化，他們決不會(huì)像過(guò)去那樣死守著“一畝三分地”了。據(jù)有關(guān)專家估計(jì)，現(xiàn)在的農(nóng)村至少有1.3～1.5億人富余勞動(dòng)力需要轉(zhuǎn)移，另有4000萬(wàn)人失地農(nóng)民亟待社會(huì)保障。這就是說(shuō)，我國(guó)長(zhǎng)期困擾農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展諸多的深層次矛盾和問(wèn)題還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有得到解決；
下一步應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)農(nóng)地平分機(jī)制向市場(chǎng)機(jī)制整體性的轉(zhuǎn)軌[2，19]，這是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度市場(chǎng)化改革的基本方向。

　　 4.這一歷史推論，與現(xiàn)代日本的農(nóng)地私有化發(fā)展趨勢(shì)也是很不一致的。1961年日本政府制定的《農(nóng)業(yè)基本法》提倡和鼓勵(lì)農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，還放寬國(guó)家對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模的限制，并通過(guò)提供優(yōu)惠貸款辦法來(lái)幫助農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)土地，促使農(nóng)民家庭土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大。但是，日本農(nóng)民的土地規(guī)模從戶均0.8公頃擴(kuò)大到1.2公頃經(jīng)歷了近35年的漫長(zhǎng)過(guò)程[29]。即使在日本工業(yè)化高度發(fā)達(dá)的1980年至1993年的14年間，農(nóng)戶的土地規(guī)模“純集中率”也僅僅提高了11.1%[30]。所以在現(xiàn)代的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件下，世界各國(guó)尤其是像中國(guó)、日本、韓國(guó)這樣的人口多、耕地少的亞洲國(guó)家，一般農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)規(guī)�；蛩俣纫膊幌駥W(xué)者們說(shuō)的那樣嚴(yán)重。

　　三、關(guān)于農(nóng)地分配“公平”與“效率”的問(wèn)題

　　創(chuàng)建現(xiàn)代的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度應(yīng)遵循的基本原則是，保證農(nóng)民土地分配的起點(diǎn)公平與使用效率。我國(guó)土地資源分布的結(jié)構(gòu)尤其是耕地?cái)?shù)量，在村落與村落之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、縣與縣之間是極不均衡的，而各地農(nóng)民人均占有耕地面積也相差幾倍、幾十倍甚至上百倍。這是由客觀的地理?xiàng)l件和幾千年的傳統(tǒng)文化所形成的一個(gè)歷史事實(shí)。新中國(guó)成立后，農(nóng)村土改又是以鄉(xiāng)村為單位，不分男女老幼一律平分土地（即在數(shù)量上抽多補(bǔ)少、在質(zhì)量上抽肥補(bǔ)瘦、在距離上遠(yuǎn)近搭配），這樣做必然會(huì)出現(xiàn)一個(gè)汪洋大海般的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)格局。令人玩味的是毛澤東早在1943年就發(fā)現(xiàn)，“在農(nóng)民群眾方面，幾千年來(lái)都是個(gè)體經(jīng)濟(jì)，一家一戶就是一個(gè)生產(chǎn)單位，這種分散的個(gè)體生產(chǎn)，就是封建統(tǒng)治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而使農(nóng)民陷于永遠(yuǎn)的貧苦。”[31]（p931）也正是由他領(lǐng)導(dǎo)和推動(dòng)的農(nóng)地平分運(yùn)動(dòng)，又使中國(guó)歷史上“驚人相似的一幕”重演。盡管后來(lái)發(fā)生了農(nóng)業(yè)集體化政治運(yùn)動(dòng)，強(qiáng)行把原先由農(nóng)民個(gè)人所有、分戶經(jīng)營(yíng)的土地制度變成由集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的“大鍋飯”模式，但其實(shí)質(zhì)上仍然使農(nóng)民在集體內(nèi)部不斷地平分土地。因?yàn)檗r(nóng)村集體土地所有制中隱含著“農(nóng)民成員權(quán)”的問(wèn)題，它意味著新增農(nóng)業(yè)人口有權(quán)利從集體耕地中隨時(shí)分得一份，適齡青年也可以隨時(shí)參與集體勞動(dòng)以獲取土地報(bào)酬。其結(jié)果是直接刺激農(nóng)村人口高速增長(zhǎng)，加劇人地矛盾激化，反過(guò)來(lái)又造成土地報(bào)酬遞減和邊際效益下降，最終使每個(gè)農(nóng)民的家庭實(shí)際收入出現(xiàn)“拉平效應(yīng)”。到了人民公社的晚期，全國(guó)平均每個(gè)社員從集體收入中分得實(shí)物是現(xiàn)金收入的3倍[10](p179-185)，這樣就把“按勞分配”的社會(huì)主義分配原則演化成了一種普遍的“平均主義”（或叫做“窮過(guò)渡”）。而對(duì)于大多數(shù)的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，分配愈平均愈缺乏勞動(dòng)激勵(lì)，隨著農(nóng)民“集體偷懶”和“搭便車(chē)”行為日漸增多，人民公社管理體制也走到了歷史的盡頭。

　　從“大包干”直到第二輪土地承包，農(nóng)民一直沿用建國(guó)初期搞土改時(shí)的老辦法來(lái)平分土地。這一時(shí)期全國(guó)農(nóng)民人均耕地面積已經(jīng)低于2畝，與20世紀(jì)50年代初期相比減少一倍左右。它意味著農(nóng)民在原先狹小的自然村落內(nèi)部平分土地已無(wú)法滿足“起點(diǎn)公平”的要求，只能以行政村為單位，由集體組織出面統(tǒng)一做調(diào)整，只有這樣才能顯得相對(duì)公平一點(diǎn)。在1996年至1999年進(jìn)行第二輪土地承包時(shí)，農(nóng)民實(shí)際上是“以行政村為單位”平分土地。盡管如此，各地農(nóng)民在人均占有的土地?cái)?shù)量和掌握農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)、資本積累及其價(jià)值取向、心理需求等方面也是不一樣的，因此要求土地產(chǎn)權(quán)在農(nóng)戶之間、鄉(xiāng)村之間甚至是地區(qū)之間進(jìn)行自由的流轉(zhuǎn)。而我國(guó)又幾乎剝奪了農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，法律也禁止農(nóng)地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行交易，這樣就使農(nóng)戶超小型的土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模被時(shí)期固化了。近幾年國(guó)家開(kāi)始提倡農(nóng)民的家庭承包地使用權(quán)可以流轉(zhuǎn)，但是在政府壟斷農(nóng)村土地市場(chǎng)的制度約束下，這是根本行不通的。根據(jù)農(nóng)業(yè)部有關(guān)部門(mén)最新統(tǒng)計(jì)的結(jié)果，目前全國(guó)各地以各種形式流轉(zhuǎn)的耕地面積平均為5%～6%，并且多數(shù)發(fā)生在東南沿海的幾個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，像中西部這樣的農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)大約只占1%～2%。面對(duì)這種十分尷尬的局面，一些專家卻認(rèn)為，目前的農(nóng)地使用權(quán)在家庭之間流轉(zhuǎn)問(wèn)題不算太大，即使不解決農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，也可以把農(nóng)戶承包地發(fā)揮得淋漓盡致（徐小青，張紅宇）。甚至還有部分專家主張，要繼續(xù)堅(jiān)持以“起點(diǎn)公平”的土地分配原則和“賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)”為立足點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)，將農(nóng)村集體土地按照一定時(shí)限（比如從第二輪土地承包算起）由集體成員平均承包（遲福林，王景新）。最近又有一些權(quán)威人士提出，整個(gè)農(nóng)村改革和政策制定到現(xiàn)在為止，可以說(shuō)好改的基本改完了，剩下幾塊“骨頭”不啃，也很難前進(jìn)了。一定要從我國(guó)現(xiàn)狀出發(fā)，積極地推進(jìn)農(nóng)地制度改革；
但在研究方案、提出政策建議時(shí)又必須牢記黨和國(guó)家的性質(zhì)，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革要促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不能引起社會(huì)動(dòng)蕩，這才是最重要的（陳錫文）。由此可見(jiàn)，我國(guó)目前的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革仍然擺脫不掉以往的政治意識(shí)形態(tài)影響，“特別是國(guó)家意志對(duì)制度變遷有深刻影響，主流意識(shí)形態(tài)決定了變遷的基本方向�！盵26]（p40）其實(shí)，從根本上講經(jīng)濟(jì)合理性才是衡量農(nóng)地所有權(quán)與使用權(quán)相分離的理論依據(jù)。一般農(nóng)民家庭只要三代人同時(shí)使用一塊土地（通常周期為25～30年），就應(yīng)當(dāng)把它確定為個(gè)人的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，而不能誤認(rèn)為是永久使用權(quán)或叫做永佃權(quán)。從實(shí)踐上看，我國(guó)在20世紀(jì)80年代以前，人地比率下降主要是由人口快速增長(zhǎng)所致，即由人口增長(zhǎng)所引起的人地比率下降份額占91.83% ，由耕地減少所引起的人地比率下降份額只占8.71；
而到了20世紀(jì)80年代以后則相反，即人口增長(zhǎng)的作用已降到17.24%，耕地減少的作用上升為82.76%[32]（p114-119）。這說(shuō)明我國(guó)自20世紀(jì)50年代初期以來(lái)，“平分土地”政策始終發(fā)揮著主導(dǎo)的作用，由此造成農(nóng)地尤其是耕地細(xì)碎化經(jīng)營(yíng)的歷史起點(diǎn)與邏輯演進(jìn)方向是高度一致的。它實(shí)質(zhì)上是傳統(tǒng)的小農(nóng)制經(jīng)營(yíng)方式得以不斷延續(xù)，既沒(méi)有從根本上解決各地農(nóng)民人均占有土地上的“公平”問(wèn)題，又沒(méi)有實(shí)現(xiàn)農(nóng)地使用的“效率”問(wèn)題。這種一味地主張農(nóng)民的土地分配要“起點(diǎn)公平”的論調(diào)，不僅違背了中國(guó)歷史的與現(xiàn)實(shí)的客觀情況，而且又為現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)發(fā)展設(shè)置了障礙。因此它在理論上說(shuō)是空想的、不現(xiàn)實(shí)的，而在實(shí)踐上說(shuō)則是極其有害的。

　　四、關(guān)于農(nóng)民土地保障功能與國(guó)家糧食安全的問(wèn)題

　　進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)政界和理論界習(xí)慣于把土地問(wèn)題作為9億農(nóng)民最基本的生活保障來(lái)看待，甚至把它視為確保國(guó)家糧食安全的重大政治問(wèn)題。這已經(jīng)成為中國(guó)在21世紀(jì)繼續(xù)堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制的主要理論依據(jù)與實(shí)踐基礎(chǔ)。我認(rèn)為，首先這種“土地福利化分配”的論調(diào)是不能成立的。不管是過(guò)去、現(xiàn)在還是將來(lái)，土地對(duì)于農(nóng)民的生產(chǎn)、就業(yè)和保障等經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能都是始終存在的；
但是若把它與建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)保障制度聯(lián)系在一起看待，那么就根本不是一碼事了。顧名思義，所謂社會(huì)保障是指社會(huì)以政府、社區(qū)、企業(yè)或其他社會(huì)組織形式為代表來(lái)承擔(dān)義務(wù)，向全體公民提供養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、救助等保障服務(wù)的一項(xiàng)重要制度建設(shè)。而對(duì)于9億農(nóng)民來(lái)說(shuō)，他們接受并享有國(guó)家和社會(huì)給予的保障服務(wù)也是應(yīng)得的權(quán)利。如果說(shuō)政府提供保障服務(wù)僅僅是為了少數(shù)市民，那就不叫社會(huì)保障了�！巴恋馗＠�化分配論”的真實(shí)用意在于開(kāi)脫國(guó)家向9億農(nóng)民承擔(dān)制度性社會(huì)保障的責(zé)任和義務(wù)。其次把農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)與國(guó)家糧食安全的問(wèn)題混在一起討論，這種做法是極其荒唐的。讓我們仔細(xì)觀察近年來(lái)農(nóng)村土地撂荒的驚人場(chǎng)面：從非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速的東南沿海地區(qū)到中西部糧食主產(chǎn)區(qū)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　從邊際產(chǎn)出率偏低的高寒山地到旱澇保收的高產(chǎn)農(nóng)田，從季節(jié)性拋荒發(fā)展到經(jīng)常性拋荒……照此繼續(xù)下去，中國(guó)的糧食安全問(wèn)題還能夠得到確保嗎？目前有學(xué)者提出新的國(guó)家糧食安全觀，即包括全球開(kāi)放觀、市場(chǎng)調(diào)節(jié)觀和結(jié)構(gòu)與總量觀等主要內(nèi)容[33]，這對(duì)于我們正確認(rèn)識(shí)新時(shí)期的國(guó)家糧食安全問(wèn)題頗有啟發(fā)。我認(rèn)為，為了確保中國(guó)在21世紀(jì)的糧食安全問(wèn)題，必須充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制配置資源的基礎(chǔ)性作用，促使農(nóng)村土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)、信息、管理等生產(chǎn)要素流動(dòng)，以增強(qiáng)全國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)地資源綜合利用“彈性”（另文專論）；
同時(shí)國(guó)家采取財(cái)政直接補(bǔ)貼“純農(nóng)戶”的扶持政策，讓他們?cè)谕恋厣腺嶅X(qián)比外出打工顯得更容易一些，以調(diào)動(dòng)和發(fā)揮種糧農(nóng)民的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性（或者叫農(nóng)民的“可塑性”[34]）。這才是治本之策。

　　五、關(guān)于農(nóng)地私有化后會(huì)影響國(guó)家建設(shè)速度的問(wèn)題

　　時(shí)下一些學(xué)者擔(dān)心，若把農(nóng)村集體土地私有化，當(dāng)國(guó)家征地時(shí)一部分農(nóng)民會(huì)“漫天要價(jià)”，從而使公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的投資成本提高，會(huì)影響到國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，這種擔(dān)心是完全多余的。因?yàn)樾轮袊?guó)從制訂第一部憲法開(kāi)始就明確規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件，對(duì)城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征購(gòu)、征用或者收歸國(guó)有�！边@表明農(nóng)民的土地私有權(quán)受到憲法和法律的某些限制，即國(guó)家保留對(duì)全部土地的最終處置權(quán)。２００４年３月１４日由全國(guó)人大十屆二次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)憲法修正案》，其中第二十條規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償�！钡诙�十二條又規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償�！笨梢�(jiàn)我國(guó)憲法在肯定公民基本權(quán)利的價(jià)值的同時(shí)，也對(duì)公民的基本權(quán)利給予一定的限制。而現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地所有制，實(shí)際上又造成一種特殊的國(guó)家權(quán)力行使，即地方各級(jí)人民政府和具有“準(zhǔn)行政性質(zhì)”的集體組織可以無(wú)償、無(wú)限期的征用土地，甚至個(gè)別的鄉(xiāng)村干部把集體土地賣(mài)掉之后，農(nóng)民還不知道是怎么回事。這反映出農(nóng)民的集體土地所有權(quán)存在著很強(qiáng)的“外部性”，個(gè)體農(nóng)戶參與土地談判的應(yīng)有權(quán)利被排除在集體組織之外。而國(guó)外有關(guān)土地征用的法律制度都突出以“公平補(bǔ)償”和“正當(dāng)補(bǔ)償”為原則，充分體現(xiàn)出法律對(duì)國(guó)家征地權(quán)力的限制和農(nóng)民對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的自我保護(hù)。從現(xiàn)代的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度上看，不管是誰(shuí)來(lái)征用土地，其實(shí)質(zhì)都是土地產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移，因此依照土地市場(chǎng)價(jià)格給予被征地農(nóng)民合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償是世界通行的一般做法。所以在當(dāng)前乃至今后一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，我國(guó)重點(diǎn)考慮的問(wèn)題是如何改革與完善國(guó)家現(xiàn)行的土地征用制度，并賦予農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)的權(quán)利以提高他們參與市場(chǎng)談判的平等地位，來(lái)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民土地的權(quán)益保護(hù)，而不是擔(dān)心農(nóng)民“素質(zhì)低下”的問(wèn)題。

　　六、關(guān)于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革與農(nóng)民合作組織發(fā)展的問(wèn)題

　　在中國(guó)長(zhǎng)達(dá)幾千年的歷史上，土地、賦稅、政權(quán)始終是三位一體的，由此形成超穩(wěn)定的小農(nóng)社會(huì)結(jié)構(gòu)，成為我國(guó)古代農(nóng)業(yè)文明的一大特色。在農(nóng)村人民公社時(shí)期，土地集體所有制、社員工分制、政社合一的管理體制又是三位一體的，由此形成城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)。我國(guó)實(shí)行改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村相繼搞“大包干”、“社改鄉(xiāng)”、“費(fèi)改稅”……所有的這些改革都是單項(xiàng)推進(jìn)、孤軍深入，缺乏系統(tǒng)性、整體性和連動(dòng)性，從而造成某項(xiàng)改革措施一經(jīng)出臺(tái)就會(huì)發(fā)生連鎖反應(yīng)，結(jié)果是形成了“亂麻團(tuán)效應(yīng)”。譬如農(nóng)村改革初期由農(nóng)民自發(fā)搞起來(lái)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，一旦觸及農(nóng)村集體土地所有權(quán)的問(wèn)題就被迫停頓下來(lái)，結(jié)果留下一個(gè)“半拉子工程”；
1983年到1985年搞“社改鄉(xiāng)”也是“換湯不換藥”，結(jié)果造成現(xiàn)行的農(nóng)村行政管理體制與農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)體制之間發(fā)生摩擦、沖突；
而目前正在進(jìn)行的“費(fèi)改稅”仍然是“單打一”，結(jié)果造成 9億農(nóng)民組織管理的松散，留下一個(gè)“權(quán)力真空”。大量的事實(shí)表明，農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)各領(lǐng)域的改革都是彼此聯(lián)系、互為因果的關(guān)系，任何一個(gè)環(huán)節(jié)上發(fā)生的變革都會(huì)隨時(shí)引發(fā)其他方面的深刻變化。正像1990年3月3日鄧小平與幾位中央負(fù)責(zé)同志談話時(shí)所指出的，“中國(guó)社會(huì)主義農(nóng)業(yè)的改革和發(fā)展，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的觀點(diǎn)看，要有兩個(gè)飛躍。第一個(gè)飛躍，是廢除人民公社，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制。這是一個(gè)很大的前進(jìn)，要長(zhǎng)期堅(jiān)持不變。第二個(gè)飛躍，是適應(yīng)科學(xué)種田和生產(chǎn)社會(huì)化的需要，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。這是又一個(gè)很大的前進(jìn)，當(dāng)然這是很長(zhǎng)的過(guò)程。”[35]（p355）在這里，鄧小平把土地制度、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、行政管理體制等問(wèn)題聯(lián)系在一起來(lái)談，就說(shuō)明農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革與農(nóng)民合作組織發(fā)展是相互交織、不可分開(kāi)的。因此下一步要堅(jiān)持農(nóng)地制度、分配制度、管理體制三位一體，整體推進(jìn)農(nóng)村的各項(xiàng)改革。只有把城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)體制改革與政治體制改革結(jié)合起來(lái)統(tǒng)籌考慮，綜合配套，整體推進(jìn)，以解決農(nóng)村的“外部性”問(wèn)題，才能夠從根本上解決現(xiàn)實(shí)的“三農(nóng)”問(wèn)題[36，37，38，39，40]。而目前在進(jìn)一步明晰農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上，積極引導(dǎo)和發(fā)展農(nóng)民的土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)、管理等多種形式的合作與聯(lián)合，以促使農(nóng)業(yè)逐步走上專業(yè)化、市場(chǎng)化和現(xiàn)代化的軌道，已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)的農(nóng)村一項(xiàng)最為緊迫的重大研究課題。

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