趙樹(shù)凱：秩序沖突與治道變革--關(guān)于農(nóng)民流動(dòng)管理問(wèn)題的研究（一）

　　【*課題組長(zhǎng)：趙樹(shù)凱；
課題組成員：崔傳義、崔曉黎、曾瓊銳、李軍、俞德鵬、張守禮、徐魯平、李瑩星、任永杰、李連重。本報(bào)告是課題研究報(bào)告之一。本報(bào)告由趙樹(shù)凱執(zhí)筆�！�

　　前言：關(guān)于秩序沖突的認(rèn)識(shí)

　　外來(lái)人口的規(guī)模進(jìn)入必然刺激既有的城市社會(huì)秩序。在我們看來(lái)，人口流動(dòng)條件下的社會(huì)秩序有兩種。一種是"自發(fā)的秩序"。在外來(lái)人口融入城市的過(guò)程中，會(huì)自然形成兩個(gè)方面的秩序力量。一方面，外來(lái)人口會(huì)將自己習(xí)慣的生活秩序，如組織模式、交往方式、生活習(xí)慣等，積極地導(dǎo)入流入地既有的社會(huì)結(jié)構(gòu)中；
另一方面，流入地社會(huì)也可能從流動(dòng)人口群體那里得到一些經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)和需求滿足，并一定程度上從自身利益出發(fā)支持流動(dòng)人口群體形成的秩序。這種建立在需求滿足和功能互補(bǔ)上的秩序可以稱為"自發(fā)的秩序"。一種是"管理的秩序"。面對(duì)外來(lái)流動(dòng)人口的沖擊，管理部門會(huì)根據(jù)城市的秩序傳統(tǒng)和發(fā)展規(guī)劃，特別市從自己的秩序目標(biāo)出發(fā)，向外來(lái)人口群體，從而也向與外來(lái)流動(dòng)人口直接有相關(guān)利益的本地居民提出秩序要求。

　　"自發(fā)的秩序"和"管理的秩序"內(nèi)在邏輯不同，難免發(fā)生沖突。外來(lái)人口管理要解決的問(wèn)題，是尋求解決這兩種秩序沖突的制度化途徑。在政府的管理活動(dòng)中，我們經(jīng)常聽(tīng)到"有序流動(dòng)"、"有序管理"。但是，如果我們從自發(fā)秩序和管理秩序的角度深入分析問(wèn)題，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，流行的"有序"概念上卻存在著誤區(qū)：似乎方方面面"管起來(lái)"、"管住了"，達(dá)到了管理部門的各項(xiàng)要求，就是有序。這主要體現(xiàn)在對(duì)不斷制定有關(guān)規(guī)定、建立管理制度、落實(shí)有關(guān)部門責(zé)任的重視，而對(duì)管理的主體、管理的范圍、管理達(dá)到的目標(biāo)卻缺乏界定。

　　在現(xiàn)有的體制下，政府既要提高經(jīng)濟(jì)效率，又要維護(hù)社會(huì)安定，特別是城市政府要維持本地戶籍人口中較高的就業(yè)率。因此，試圖對(duì)外來(lái)流動(dòng)人口進(jìn)行全面的管理與控制是可以理解的。但問(wèn)題在于，目前占主導(dǎo)地位的政府政策具有某種程度的被動(dòng)性，急于達(dá)到治安穩(wěn)定的"標(biāo)"而不關(guān)心社會(huì)走向整合的"本"。由于各種規(guī)定、辦法出臺(tái)過(guò)頻，相互之間不配套，政府管理存在許多空白和不規(guī)范，致使矛盾得不到緩解。

一些基層管理的實(shí)踐表明，并非有管理規(guī)章、落實(shí)了部門責(zé)任就是有序，甚至有序并不一定等同于非得要納入政府的管理。穩(wěn)定有序，不在于一個(gè)有龐大的組織制度結(jié)構(gòu)，靠不斷發(fā)布行政命令來(lái)處理每一種新問(wèn)題，而在于這個(gè)制度體系本身保持活力，能夠應(yīng)對(duì)不斷變化的情況。實(shí)踐還表明，單靠處罰、取締維系的有序，往往會(huì)不斷制造新的沖突，對(duì)于維持真正理想狀態(tài)的有序卻無(wú)濟(jì)于事。因此，應(yīng)當(dāng)從秩序沖突的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，尋找秩序沖突的內(nèi)部規(guī)律，探討秩序建設(shè)的新方略。

　　實(shí)際上，秩序是一個(gè)有關(guān)方面的共同需求。不僅政府需要秩序，居民也需要秩序。在居民中，不僅本地人口有秩序要求，外來(lái)人口也有強(qiáng)烈的秩序要求。對(duì)于外來(lái)人口來(lái)說(shuō)，由于社會(huì)保障水平很低，生活中不確定因素很多，利益支持體系比較脆弱，他們絕大部分對(duì)有序的期望更加急切。所以，有序管理與本地人口、流動(dòng)人口都沒(méi)有根本沖突。但是，我們?cè)诂F(xiàn)實(shí)生活中卻看到，這個(gè)群體卻對(duì)一些管理措施并不配合，有時(shí)候甚至?xí)�激烈地抵制。這就值得我們仔細(xì)探究，管理部門的秩序要求和外來(lái)人口的秩序要求為什么有這么多沖突。我們認(rèn)為，關(guān)鍵問(wèn)題是，怎樣把外來(lái)人口的強(qiáng)烈秩序要求轉(zhuǎn)變化為直接的秩序建設(shè)積極性。從管理方面看，就是如何使管理變消極控制為積極參與。真正的有序狀態(tài)應(yīng)該是一個(gè)群體成員積極參與和共同努力的過(guò)程，而積極的共同努力要以利益需求的滿足為基礎(chǔ)。所以，特別重要的是要認(rèn)識(shí)到外來(lái)流動(dòng)人口群體內(nèi)部的積極因素，改變管理的著眼點(diǎn)，糾正有意無(wú)意把外來(lái)流動(dòng)人口整體當(dāng)成破壞性因素的管理政策傾向。

　　從秩序建設(shè)的角度來(lái)看，基本目標(biāo)就是要使"自發(fā)的秩序"和"管理的秩序"實(shí)現(xiàn)內(nèi)在的結(jié)合。在這個(gè)過(guò)程中，我們既面臨一些不利于秩序建設(shè)的因素，如有的流動(dòng)人口個(gè)人素質(zhì)較低，對(duì)城市社會(huì)規(guī)范不適應(yīng)不認(rèn)同，也有少數(shù)不法分子的違法活動(dòng)；
也有企業(yè)用工不規(guī)范、勞動(dòng)力市場(chǎng)混亂的原因；
還有政府制定的政策體系不健全、難以操作，以及政府行為扭曲方面的原因。與此同時(shí)，我們也面臨一些秩序建設(shè)的有利因素。比如，從整體上說(shuō)外來(lái)流動(dòng)人口外出動(dòng)機(jī)主要是增加收入和發(fā)展自身，而該群體中主要以青年居多，易于進(jìn)行引導(dǎo)和教育；
研究還有一個(gè)的發(fā)現(xiàn)，全家一起外出的人口極少違法犯罪；
政府管理部門經(jīng)過(guò)幾年的探索已經(jīng)對(duì)于外來(lái)人口行為規(guī)律開(kāi)始有比較多的體會(huì)認(rèn)識(shí)；
城市相關(guān)社會(huì)群體對(duì)于農(nóng)民流動(dòng)有了越來(lái)越比較高的認(rèn)同程度。這些都是走向良性有序的契機(jī)。

　　本報(bào)告主要研究農(nóng)民流動(dòng)條件下的秩序沖突和管理變革。研究首先是對(duì)于構(gòu)成秩序體系的兩種主體的行為描述，主要是外來(lái)人口和管理部門的行為分析，試圖通過(guò)一些實(shí)證性調(diào)查來(lái)解釋秩序的沖突是怎樣展開(kāi)的，沖突的背景和機(jī)制是怎樣的。我們希望運(yùn)用本課題的有限資料來(lái)分析：在外來(lái)人口的管理活動(dòng)中，流動(dòng)人口、管理機(jī)構(gòu)、制度體系之間是怎樣交互作用的，影響秩序建設(shè)的因素有那些，特別是從政府作為來(lái)看，需要調(diào)整的制度設(shè)計(jì)和需要改進(jìn)的管理行為有那些。

　　本報(bào)告由六部分組成。前言：關(guān)于秩序沖突的認(rèn)識(shí)；
（1）民工群體：就業(yè)和生活；
（2）城市社會(huì)：失序和犯罪；
（3）管理部門：架構(gòu)和行為；
（4）管理理念：思路的檢討：結(jié)語(yǔ)：關(guān)于治道變革的討論。

　　一 、民工群體：就業(yè)和生活

　　為了探究90年代末期城市民工群體的就業(yè)生活狀況，我們課題組于1999年5月在北京組織了一次抽樣調(diào)查。調(diào)查的主題是農(nóng)民特別是民工如何看待自己這個(gè)群體的情況，進(jìn)城民工怎樣評(píng)價(jià)和體會(huì)自己的流動(dòng)就業(yè)生活。被調(diào)查者屬于民工群體的中下層。分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民的外出就業(yè)沖動(dòng)持續(xù)高漲，但就業(yè)環(huán)境比前兩年有所惡化，外出者的內(nèi)心焦慮有所增加。外出者中潛在著一個(gè)游民化傾向明顯的人群，需要重視并繼續(xù)關(guān)注。

　　（一）抽樣方法和樣本特征

　　為了保證被調(diào)查者既比較熟悉農(nóng)村情況，又了解民工生活，使訪談內(nèi)容有較好的豐富性，問(wèn)卷設(shè)計(jì)規(guī)定：被調(diào)查者年齡必須在20周歲（1978年12月31日以前出生）以上，1997年和1998年在村里居住時(shí)間分別超過(guò)兩個(gè)月以上，外出打工時(shí)間也各在兩個(gè)月以上。

　　調(diào)查地點(diǎn)是北京的火車站，包括北京站和北京西站。這是外出農(nóng)民短暫逗留比較集中的地方。根據(jù)候車民工一般喜好在車站廣場(chǎng)集體聚集、席地而坐且相近成"群"的特性，抽樣方法采用按"群"抽取。一般10人以上群體任意抽取2位，10人以下群體任意抽取1位。這種抽樣方法雖然仍然屬于非概率抽樣，但具有了一定程度的隨機(jī)性。課題組組織了15名大學(xué)生調(diào)查員，歷時(shí)6天（北京站和北京西站各3天），共訪談873名民工，獲得有效問(wèn)卷818份。因?yàn)槌闃颖旧淼姆请S機(jī)特點(diǎn)，數(shù)據(jù)分析結(jié)論只適用于樣本群體本身。

　　樣本的戶籍所在地分布在22個(gè)省、434個(gè)縣、436個(gè)鄉(xiāng)、779個(gè)村。818位調(diào)查對(duì)象中河南人數(shù)最多，達(dá)到174人，占總數(shù)的21%；
其次是四川人，占17%；
再次是安徽人，占14%；
人數(shù)較多的省份還有江蘇、山東、湖北、河北、陜西、重慶、江西、遼寧、湖南等地。

　　樣本的人口特征。從性別構(gòu)成來(lái)看，男性占89%，女性僅占11%；
從年齡構(gòu)成看， 45歲以下的民工約占總數(shù)的92%，35歲以下的青年人占72%；
從婚姻狀況看，75%已婚，已婚者中85%已經(jīng)自立門戶；
從文化程度看，初中及初中以下的民工占到87%，高中文化民工占10.8%，其余為大專文化及以上。與以往的若干次民工調(diào)查的樣本群體比較，本次調(diào)查樣本的主要特點(diǎn)是：年齡略大，已婚者比例明顯較高，生活閱歷相對(duì)豐富。

　　樣本的就業(yè)部門分布（圖一）

　　49.3%從事建筑業(yè)，21.3%在商業(yè)服務(wù)領(lǐng)域工作，11.6%從事裝修業(yè)，其余人多在工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通運(yùn)輸?shù)炔块T工作。因?yàn)檎{(diào)查員是依據(jù)衣著等外在表現(xiàn)選擇抽樣對(duì)象，這種樣本結(jié)構(gòu)與這樣的抽樣方法有密切關(guān)系。

　　樣本中的絕大多數(shù)是普通村民。42人是黨員，占5%。57人曾經(jīng)擔(dān)任村組干部，約占調(diào)查總數(shù)的7%。其中有24人當(dāng)過(guò)村民組長(zhǎng)，10人當(dāng)過(guò)兩委（村委會(huì)和村黨支部）委員，7人當(dāng)過(guò)村委會(huì)主任，3人當(dāng)過(guò)村黨支部書記，另外13人擔(dān)任過(guò)其他職務(wù)，如會(huì)計(jì)、民兵連長(zhǎng)、團(tuán)支書等等。這些村干部現(xiàn)從事的行業(yè)結(jié)構(gòu)與抽樣總體結(jié)構(gòu)無(wú)明顯差異。有83人的直系親屬是現(xiàn)任的村主要干部（村書記或村主任），占10%，其中父母是村干部的有54名，兄弟是村干部的有28人，姐妹是村干部的僅有1人。

　　95%的調(diào)查對(duì)象家中有承包地，約5%的民工家里已沒(méi)有承包地。仍有承包地的民工中，90%的人出外打工之后由家中其他人耕種；
8.6%的人將承包地轉(zhuǎn)給他人租種，很少有人撂荒。

　　整體而言，這是一批與農(nóng)業(yè)仍然有密切關(guān)系的農(nóng)村人口，在農(nóng)村外出就業(yè)農(nóng)民中屬于中等和中等偏下地位的一部分，從事最艱苦的工作，是一群最平常意義上的民工。

　�。ǘ�）農(nóng)民外出的方式變化

　　這是一個(gè)有較長(zhǎng)外出經(jīng)驗(yàn)的民工群體。1990年以前即開(kāi)始外出打工者，約占樣本總數(shù)的30%；
1990至1995年間開(kāi)始外出者，占40.6%；
1996年開(kāi)始外出者占9%；
1997年開(kāi)始外出的有95人，占11.6%；
1998年開(kāi)始外出的有54人，占6.6%；
還有20人記不清首次外出打工的確切年份。

　　"第一次外出怎樣找到工作？"。其中628位被調(diào)查者的工作是由老鄉(xiāng)或親友介紹的，占調(diào)查總數(shù)的76.8%；
144人是靠自己闖出來(lái)的，占17.6%；
38人是通過(guò)職業(yè)介紹所或參加人才交流會(huì)找到的，占4.6%；
7人是通過(guò)看招聘廣告找到了工作, 占總數(shù)的0.9%；
也有1人因?yàn)闆](méi)找到工作而返回家鄉(xiāng)。這一結(jié)果再次證明絕大多數(shù)打工者外出時(shí)都有一定的目標(biāo)，并不是"盲流"。

　　"目前工作以何種方式找到？"。在818位調(diào)查對(duì)象中，有612位現(xiàn)在已有工作，約占總數(shù)的75%；
412人現(xiàn)在的工作是老鄉(xiāng)親友介紹的，占50%；
149人是自己找的，占18%；
24人通過(guò)職業(yè)介紹所或參加人才交流會(huì)找的工作；
7人是看招聘廣告找到的；
有18人是個(gè)體戶，自我就業(yè)。找尋工作方式的排序與第一次找工作一致，但是靠老鄉(xiāng)親友介紹的比例下降了近17個(gè)百分點(diǎn)，說(shuō)明地緣親緣關(guān)系對(duì)打工者的幫助的重要性在下降，此時(shí)需要更多的打工者開(kāi)拓社會(huì)化的就業(yè)渠道。其它方式則變化不大。

　　“家鄉(xiāng)農(nóng)民外出打工組織方式有無(wú)變化？”。27%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為，與前兩年相比，其家鄉(xiāng)今年打工者外出方式中經(jīng)正式渠道（如工廠招工、勞動(dòng)部門或正式的職業(yè)中介組織等等）的比例增加；
17%的人認(rèn)為該比重在下降；
約21%的人認(rèn)為這兩年變化不大；
19%的人由于種種原因并不能判斷正式渠道在家鄉(xiāng)的運(yùn)作情況；
更有約16%的人說(shuō)家鄉(xiāng)沒(méi)有這種正式渠道。這一結(jié)果說(shuō)明正式渠道的運(yùn)作范圍及影響力仍然有限，起碼在農(nóng)民看來(lái)，媒體和有關(guān)政府部門十年來(lái)致力推動(dòng)的有組織外出、"有序化流動(dòng)"并無(wú)顯著進(jìn)展。農(nóng)民流動(dòng)的基本方式依然是依托地緣親緣基礎(chǔ)上的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)來(lái)啟動(dòng)和展開(kāi)。

　　（三）農(nóng)民外出的規(guī)模變化

　　與1998年相比，1999年（今年）你家鄉(xiāng)外出打工人數(shù)有何變化？"（圖二）.75%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為增加，10%的人認(rèn)為比去年減少，還有12%的被調(diào)查者認(rèn)為變化不大。3%的人表示，由于在家時(shí)間較短，無(wú)法作出比較。

　　對(duì)于樣本數(shù)量前三位的省份---河南、安徽、四川來(lái)說(shuō)，大多調(diào)查對(duì)象認(rèn)為今年出外打工人數(shù)比去年增加。約72%的安徽人，76%的河南人，80%的四川人認(rèn)為今年家鄉(xiāng)打工人數(shù)比去年增加；
10.5%的安徽人，11.5%的河南人和5.6%的四川人認(rèn)為今年家鄉(xiāng)打工人數(shù)比去年減少；
約15%的安徽人，10.3%的河南人，11.3%的四川人認(rèn)為變化不大。這一省份變化結(jié)果與抽樣總體的變化趨勢(shì)大體一致。但是省份之間還有些許差別，具體來(lái)看，四川人中認(rèn)為逐年增加的比例最高，認(rèn)為減少的比例最低。

　　與1997年相比，1998年（去年）家鄉(xiāng)外出打工的人數(shù)有何變化？"（圖三）。75%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為增加，8%認(rèn)為減少，14%的人感覺(jué)變化不大，3%的人因在家時(shí)間短而對(duì)家鄉(xiāng)狀況不夠了解，表示無(wú)法判斷。

　　在三個(gè)樣本大省中，78%的安徽人，78.7%的河南人，77.5%的四川人認(rèn)為打工人數(shù)增加；
3.5%的安徽人，6.3%的河南人和3.5%的四川人認(rèn)為減少；
約16.7%的安徽人，12.1%的河南人，15.5%的四川人認(rèn)為變化不大。這一省份變化結(jié)果與抽樣總體的變化趨勢(shì)大體一致。省份之間略有差別，認(rèn)為外出人數(shù)增加的調(diào)查對(duì)象來(lái)自河南的比重最高, 其次是安徽，再次是四川。

　　從樣本分析來(lái)看， 最近三年大部分調(diào)查對(duì)象認(rèn)為家鄉(xiāng)外出打工人數(shù)在增加。

　　"你是否知道現(xiàn)在城市有較多的下崗職工？"。有756位調(diào)查對(duì)象回答知道，占樣本總數(shù)的92.4%， 7.6%不知道。

　　"您認(rèn)為城市下崗人員增加，對(duì)農(nóng)民外出打工有何影響？"認(rèn)為影響很大者占17.2%；
認(rèn)為影響較大的占17.8%；
認(rèn)為影響不大的占31.2%，認(rèn)為沒(méi)影響的占25.4%；
8.3%的人說(shuō)不清楚這對(duì)他們有怎樣的影響，因?yàn)槠渲卸鄶?shù)打工者并不知曉城市有下崗問(wèn)題，談不上如何影響。

　　不同行業(yè)的從業(yè)人員對(duì)于"城市下崗人員增加對(duì)農(nóng)民外出打工的影響"的回答有一定差別。就影響指數(shù)來(lái)比較，最大的是交通運(yùn)輸業(yè)，其次是工業(yè)、商業(yè)服務(wù)業(yè)，之后依次是農(nóng)業(yè)、干雜活、建筑、裝修業(yè)。我們認(rèn)為，前三位的行業(yè)的資本、技術(shù)含量較高，收入比較高，職業(yè)的社會(huì)地位也較高，是城市下崗職工再就業(yè)時(shí)最有可能優(yōu)先選擇的崗位，因而是城鄉(xiāng)兩種勞動(dòng)力直接競(jìng)爭(zhēng)較多的領(lǐng)域；
而建筑裝修業(yè)的從業(yè)人員很辛苦、社會(huì)地位低、收入不高，長(zhǎng)期以來(lái)都是外地打工者占據(jù)優(yōu)勢(shì)，本地人即使下崗沒(méi)工作也不愿干，因此城市職工下崗對(duì)其就業(yè)構(gòu)不成威脅，影響較小。

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