徐勇：縣政、鄉(xiāng)派、村治：鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換

　　村民自治和稅費(fèi)改革是近年來(lái)改善鄉(xiāng)村治理的兩大舉措，但實(shí)踐中遇到許多難題，涉及到深層次的治理結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。以上題目便是出于這一思考而提出的，但因準(zhǔn)備材料，一直未能系統(tǒng)成文。最近的兩件事讓我不得不提筆將長(zhǎng)期以來(lái)就這一問(wèn)題的所思所想寫(xiě)了下來(lái)，以期引起更多人參與探討。

　　第一件事是近些年隨著村民自治的發(fā)展，特別是村民委員會(huì)直接選舉，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)此憂慮重重，認(rèn)為實(shí)行直選后，鄉(xiāng)對(duì)村的控制更為困難，特別是擔(dān)心稅費(fèi)收不起來(lái)。于是一些地方采取了一些干預(yù)措施，同時(shí)也引起了村民的強(qiáng)烈反彈，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一時(shí)被認(rèn)為是村民自治的主要阻力。我在一次講課中專(zhuān)門(mén)問(wèn)及一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的看法。沒(méi)想到，這位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說(shuō)，我們其實(shí)是上面的“替罪羊”。現(xiàn)在縣里壓得的任務(wù)太多，如收取稅費(fèi)、計(jì)劃生育這些得罪人的事都得由我們做，我們鄉(xiāng)里沒(méi)有什么決定權(quán)，只是執(zhí)行。要完成上級(jí)任務(wù)，沒(méi)有村干部配合不行，因此只能一級(jí)壓一級(jí)。我過(guò)去在學(xué)校念書(shū)時(shí)也有強(qiáng)烈的民主意識(shí)，村民自治也知道，但身不由已，明知不對(duì)，也只能這樣做。

　　第二件事是今年全國(guó)開(kāi)始農(nóng)村稅費(fèi)改革，湖北省3月份開(kāi)會(huì)布置稅費(fèi)改革工作。5月份，該省T市市長(zhǎng)專(zhuān)程到我處，希望就稅費(fèi)改革問(wèn)題給予他們一些幫助。該市位于富庶的江漢平原，原為農(nóng)業(yè)大縣，前幾年因地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展升格為省直管市（副地級(jí)）。但該市的財(cái)源相當(dāng)部分仍來(lái)自于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，農(nóng)村稅費(fèi)占財(cái)政收入的40%以上，大大高于一般的農(nóng)業(yè)縣。前幾年因農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題多次引起群體事件，中央政府也為之震動(dòng)。雖然該市主要干部因此而變動(dòng)，但深層次問(wèn)題仍沒(méi)有解決。現(xiàn)在推行稅費(fèi)改革，深感困難重重，為此專(zhuān)門(mén)向省里打報(bào)告，要求暫緩稅費(fèi)改革。后來(lái)，省政府也決定全省的稅費(fèi)改革都予以暫緩。

　　以上兩件事使我更進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到，對(duì)于當(dāng)今的農(nóng)村社會(huì)，僅僅有村民自治、稅費(fèi)改革這些單項(xiàng)性的變革遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必須對(duì)現(xiàn)行的農(nóng)村政策進(jìn)行總體性調(diào)整，如逐步減免農(nóng)村稅費(fèi)（將以另文詳述），同時(shí)對(duì)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行總體性改革，建立以“縣政、鄉(xiāng)派、村治”為基本內(nèi)容的治理結(jié)構(gòu)。本文將側(cè)重于后一問(wèn)題的探討。

　　一

　　國(guó)家對(duì)于社會(huì)的治理必須具備三個(gè)條件，一是特定的公共權(quán)力，即施政者為達(dá)到目的所具有的特殊權(quán)力；
二是相應(yīng)的政治責(zé)任，即施政者為達(dá)到施政目的所必須承擔(dān)的事務(wù)和履行的義務(wù)；
三是一定的治理能力，即達(dá)到施政目的所需要的手段和條件。

一般來(lái)講，權(quán)、責(zé)、能愈一致，治理體系愈完備。但在不同的社會(huì)和政體，權(quán)、責(zé)、能并不一致，表現(xiàn)出不同的治理結(jié)構(gòu)。特別是政府層級(jí)愈多，治理體系愈復(fù)雜。

　　中國(guó)的農(nóng)業(yè)社會(huì)較發(fā)達(dá)，專(zhuān)制政體的歷史也十分長(zhǎng)。這一政體的重要特點(diǎn)是統(tǒng)治權(quán)力高度集中于中央，特別是君主。權(quán)力的配置由中央到地方，由國(guó)家到社會(huì)愈來(lái)愈小，治理能力也愈來(lái)愈弱。由于小農(nóng)自然經(jīng)濟(jì)，作為國(guó)家權(quán)力的“王權(quán)至于縣政”，即以命令—服從關(guān)系為特征的體制性政府權(quán)力直到縣一級(jí)，縣以下實(shí)行鄉(xiāng)村自治，縣令被稱(chēng)之為“親民之官”。國(guó)家對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)的治理主要表現(xiàn)為規(guī)則—遵守關(guān)系。國(guó)家主要通過(guò)法律及以強(qiáng)制力為支撐的意識(shí)形態(tài)，而不是以直接的行政命令的方式治理鄉(xiāng)村社會(huì)，只要鄉(xiāng)村社會(huì)遵守國(guó)家意志，政府一般不直接干預(yù)鄉(xiāng)村生活。這正是古代許多縣令同時(shí)是詩(shī)人，并可在任上經(jīng)常外出游歷的重要原因所在。

　　只是到了20世紀(jì)，國(guó)家政權(quán)才由縣下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。國(guó)家政權(quán)的下沉主要有兩個(gè)目的：一是將廣闊的農(nóng)村社會(huì)整合到國(guó)家的一體化體系；
二是從農(nóng)村汲取現(xiàn)代化所需要的資源。這兩個(gè)目的經(jīng)常是沖突的。國(guó)家權(quán)力的下沉，無(wú)疑會(huì)增加官僚機(jī)構(gòu)和治理成本；
當(dāng)治理成本主要由農(nóng)民承擔(dān)并不斷加重之時(shí)，不僅難以整合鄉(xiāng)村社會(huì)，反而會(huì)強(qiáng)化鄉(xiāng)村社會(huì)的離心力。20世紀(jì)上半期國(guó)民政府在大陸的失敗，便與此相關(guān)。

　　1949年中華人民共和國(guó)建立后，為鞏固新的政權(quán)，國(guó)家在進(jìn)行土地改革的同時(shí)，逐步在縣以下建立起鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)體系，國(guó)家權(quán)力向下延伸。但此時(shí)的鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)所承擔(dān)的主要是政務(wù)，對(duì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)并不直接干預(yù)。50年代后期形成的人民公社體制的重要特點(diǎn)是“政社合一”，國(guó)家權(quán)力進(jìn)一步向鄉(xiāng)村社會(huì)延伸，行政體系運(yùn)行的命令—服從關(guān)系被引入鄉(xiāng)村社會(huì)，鄉(xiāng)村社會(huì)因此為國(guó)家體系結(jié)構(gòu)化。這一治理結(jié)構(gòu)對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)的整合和汲取資源都有著特定的意義，但缺點(diǎn)也顯而容見(jiàn)，這就是鄉(xiāng)村社會(huì)缺乏自主性和活力。

　　人民公社體制廢除后，國(guó)家對(duì)農(nóng)村的治理結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為“鄉(xiāng)政村治”型，即在縣以下的鄉(xiāng)一級(jí)恢復(fù)建立鄉(xiāng)政府，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理；
鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下設(shè)立村民委員會(huì)，實(shí)行村民自治。這一治理結(jié)構(gòu)存在十多年，發(fā)揮了一定作用，但隨著市場(chǎng)化、現(xiàn)代化和民主化的發(fā)展，其不適應(yīng)性愈來(lái)愈明顯。其突出問(wèn)題：

　　一． 鄉(xiāng)鎮(zhèn)一直未能成為一級(jí)完備的政府。完備的政府必須是權(quán)、責(zé)、能相對(duì)一致的政府，從廣義政府而言，應(yīng)包括決策（立法、議事）、行政、司法等功能。但自國(guó)家政權(quán)下沉到縣以下以來(lái)，與國(guó)家政權(quán)體系的其他層級(jí)政府比較而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從來(lái)就未成為一級(jí)完備的政府，不僅不具備完備的政府功能（如無(wú)相對(duì)獨(dú)立的決策和司法機(jī)構(gòu)），更沒(méi)有獨(dú)立的財(cái)政，因而也缺乏相應(yīng)的施政能力。盡管人民公社體制廢除和恢復(fù)建立鄉(xiāng)政府時(shí)，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行“財(cái)政包干”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)始有了一些獨(dú)立的財(cái)政能力。但從總體上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政能力十分有限，特別是以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)更是如此。這樣，與其他層級(jí)的政府相比，鄉(xiāng)級(jí)政府在治理結(jié)構(gòu)上突出表現(xiàn)為權(quán)小、責(zé)大、能弱。權(quán)小，就是缺乏獨(dú)立的決策和行政權(quán)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的任命主要取決于縣級(jí)黨政；
責(zé)大，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政府直接面對(duì)農(nóng)民，擔(dān)負(fù)著傳達(dá)和落實(shí)國(guó)家意志，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要職責(zé)；
能弱，就是缺乏完成承擔(dān)任務(wù)的手段和條件，特別是財(cái)政能力弱。隨著90年代以來(lái)現(xiàn)代化的加速度建設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所承辦的上級(jí)政府的任務(wù)愈來(lái)愈多，與此同時(shí)，設(shè)置于鄉(xiāng)級(jí)的實(shí)力性機(jī)構(gòu)，如財(cái)政、工商、稅務(wù)、公安等部門(mén)愈來(lái)愈多地實(shí)行垂直式領(lǐng)導(dǎo)，屬于縣的派出機(jī)構(gòu)。這一體制性變動(dòng)在進(jìn)一步加重鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)任的同時(shí)，卻進(jìn)一步縮小了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)限，特別是弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力。由此使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)、責(zé)、能不均衡狀態(tài)更為突出。

　　二． 自古以來(lái)，縣一直是基本的行政單位，20世紀(jì)以來(lái)成為功能愈益完備的基層政府。但是在權(quán)力自上而下集中的體制下，縣級(jí)政府的功能主要是落實(shí)上級(jí)政府精神，對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)。同時(shí)，縣既是城市的尾，更是農(nóng)村的頭，縣級(jí)政府畢竟是直接面對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)、功能完備的基層政府。這就使縣政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置既要與上級(jí)“對(duì)口”，又要考慮直接面對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的需要，由此使縣的機(jī)構(gòu)愈來(lái)愈多。與1949年相比，縣的機(jī)構(gòu)一般都增加了數(shù)倍。而縣機(jī)構(gòu)的增加與施政的績(jī)效并不是成正比的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)體的存在，事實(shí)上阻隔了縣政府與人民群眾的聯(lián)系，造成縣政府機(jī)構(gòu)的“衙門(mén)化”，縣府官員的“官僚化”。作為一級(jí)有責(zé)任能力的完備的基層政府，卻不履行其行事與親民之責(zé)，而成為新一級(jí)“管官”的政府。在這種情況下，縣級(jí)政府的權(quán)、責(zé)往往是分離的，有決策權(quán)力，卻不直接承擔(dān)行事與親民責(zé)任，其決策容易脫離實(shí)際或只對(duì)上不對(duì)下。行事與親民之責(zé)完全由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擔(dān)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻無(wú)相應(yīng)的決策和行政責(zé)任能力，并往往成為政府“惡民”的“擋翦牌”。這正是許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員將自己視為上面的“替罪羊”的重要原因所在。近年來(lái)一些地方因農(nóng)民負(fù)擔(dān)重而狀告鄉(xiāng)政府，鄉(xiāng)政府卻大感“冤枉”，因?yàn)樵S多收費(fèi)項(xiàng)目的決策權(quán)在縣�？h鄉(xiāng)的關(guān)系實(shí)際上是縣政府領(lǐng)導(dǎo)下的鄉(xiāng)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。鄉(xiāng)長(zhǎng)負(fù)責(zé)但不領(lǐng)導(dǎo)（決策），縣政府領(lǐng)導(dǎo)卻不負(fù)責(zé)，權(quán)責(zé)嚴(yán)重分離。

　　三． 責(zé)任強(qiáng)而權(quán)能弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成上級(jí)任務(wù)，只有采取各種方式將行政責(zé)任進(jìn)一步向下延伸，力圖在下面找到自己的“腿”，由此造成村民委員會(huì)的行政化。村民委員會(huì)雖然是村民群眾自治組織，所承擔(dān)的任務(wù)卻主要是政府工作。村委會(huì)的行政化必然造成村干部的“官僚化”，疏遠(yuǎn)了村干部與民眾的關(guān)系。特別是主要承擔(dān)政府工作的村干部的報(bào)酬得由村民承擔(dān)，這進(jìn)一步加劇了村民與干部疏離。這正是近年來(lái)村干部與群眾關(guān)系緊張的重要原因所在。雖然村民自治進(jìn)程中的村委會(huì)直接選舉和村務(wù)公開(kāi)等方式，試圖緩和和密切干群關(guān)系，但由于村委會(huì)的行政化和村干部的“官僚化”趨向未能根本性改變，其預(yù)期成效并不明顯。

　　四． 縣、鄉(xiāng)、村自上而下行政化治理的重要后果就是治理成本急劇加大，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加重。一方面，由于缺乏地方民眾的制約，縣政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展決策容易超出自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，造成盲目擴(kuò)張，如以上所說(shuō)的T市為了爭(zhēng)取和保持省管市的地位，向上報(bào)的經(jīng)濟(jì)數(shù)字大為夸大；
另一方面，迅速膨脹的縣屬機(jī)構(gòu)和人員，使治理成本急劇擴(kuò)張，這兩方面的支出最終都主要由農(nóng)民承擔(dān)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)因此不斷加重。T市本是江漢平原的一顆明珠，近年卻出現(xiàn)歷史上少有的土地拋荒問(wèn)題，其重要原因之一就是農(nóng)民負(fù)擔(dān)的加重。與縣相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政更為困難，其日益增多的機(jī)構(gòu)和人員相當(dāng)部分只能依靠自己經(jīng)營(yíng)經(jīng)濟(jì)實(shí)體，這與其公共管理職能不僅不符，而且容易導(dǎo)致腐敗。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為事實(shí)上與民爭(zhēng)利的利益集團(tuán)，其功能是以權(quán)謀利，以罰養(yǎng)人。由此阻隔了農(nóng)民與政府的互動(dòng)，下情難以上傳，上令難以下達(dá)。多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政缺口更主要的是向農(nóng)民伸手。這正是近些年農(nóng)民普遍感到“一稅（農(nóng)業(yè)稅）輕，二稅（鄉(xiāng)統(tǒng)籌村提留）重，各種攤派（主要是政府名義下達(dá)的收費(fèi)）無(wú)底洞”的重要原因。根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，作為村民自治組織的村干部報(bào)酬主要是補(bǔ)貼，即根據(jù)村干部為村民所提供的公共服務(wù)，由村民決定向其支付一定酬金。但村民委員會(huì)的行政化和村干部的“官僚化”，導(dǎo)致村干部報(bào)酬的工資化、固定化，且不與為村民提供服務(wù)直接聯(lián)系。由于承擔(dān)的上級(jí)任務(wù)重，報(bào)酬相對(duì)較低，使一部分村干部利用其連接官民的“中介人”身份謀取私利。這必然會(huì)進(jìn)一步增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。這正是近年來(lái)國(guó)家在農(nóng)村推行村務(wù)公開(kāi)，民主監(jiān)督的重要原因所在。但由于村民委員會(huì)的行政化和村干部“官僚化”的問(wèn)題沒(méi)有解決，其實(shí)際效果尚不理想。

　　由以上分析可以看出，農(nóng)村負(fù)擔(dān)的加重不是少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人的作風(fēng)問(wèn)題，而是一個(gè)體制性問(wèn)題；
農(nóng)民負(fù)擔(dān)只是表面現(xiàn)象，其深層次的原因是鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)不合理。

　　二

　　根據(jù)本人多年的調(diào)查思考，參照古今中外鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗(yàn)，并從現(xiàn)實(shí)國(guó)情出發(fā)，我認(rèn)為，隨著市場(chǎng)化、現(xiàn)代化和民主化發(fā)展，鄉(xiāng)村治理應(yīng)該進(jìn)行結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換，實(shí)行“縣政、鄉(xiāng)派、村治”。

一． 縣政是指縣成為國(guó)家在農(nóng)村的基層政權(quán)，獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，直接對(duì)本縣政務(wù)和人民負(fù)責(zé)。在國(guó)家治理體系中，縣擁有更多的自主權(quán)，主要根據(jù)規(guī)則—遵守而不是命令—服從關(guān)系行使權(quán)力。即國(guó)家明確規(guī)定縣所擁有的權(quán)限，并主要運(yùn)用法律等方式管轄縣政事務(wù)，而不是直接的行政干預(yù)。

為了保證縣級(jí)政府成為一級(jí)責(zé)任政府，在縣一級(jí)實(shí)行縣人大代表和縣長(zhǎng)雙直接選舉。縣人大代表職業(yè)化，專(zhuān)事議事與監(jiān)督。縣長(zhǎng)民選，對(duì)本縣行政事務(wù)全面負(fù)責(zé)。為了防止地方主義和離心傾向，可以通過(guò)垂直式的黨組織系統(tǒng)和司法系統(tǒng)的影響，保證黨的路線、方針、政策和國(guó)家法律在縣域內(nèi)的貫徹實(shí)施。從歷史和中外經(jīng)驗(yàn)看，在賦予縣更多自主權(quán)的同時(shí)賦予其相應(yīng)的法律責(zé)任，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))并不一定導(dǎo)致地方主義。而在市場(chǎng)化進(jìn)程中，盡管是自上而下高度集權(quán)體制，仍然難于避免地方保護(hù)主義。近年來(lái)一些沿海地區(qū)的主要黨政領(lǐng)導(dǎo)都卷入走私活動(dòng)中，便是典型的例證。將縣作為基層政權(quán)并賦予其更多的自主權(quán)和相應(yīng)的法律責(zé)任，實(shí)踐操作困難不大，可利用的現(xiàn)成體制資源也多。如現(xiàn)行法律規(guī)定縣鄉(xiāng)人民代表直接選舉，縣是獨(dú)立的財(cái)政核算單位，縣級(jí)決策的獨(dú)立性和自主性較強(qiáng)等。

　　二． 縣以下的鄉(xiāng)成為縣的派出機(jī)構(gòu)，接受縣政府的委派，專(zhuān)事縣政府委托的任務(wù)。鄉(xiāng)的財(cái)政支出由縣政府編制預(yù)算，由縣財(cái)政開(kāi)支。鄉(xiāng)不必與政府設(shè)立對(duì)等對(duì)口的機(jī)構(gòu)，人員精簡(jiǎn)，轉(zhuǎn)變職能。其主要職能一是完成政府任務(wù)，二是指導(dǎo)村民自治活動(dòng)。鄉(xiāng)長(zhǎng)由縣長(zhǎng)委任，不設(shè)立副職，可根據(jù)需要設(shè)鄉(xiāng)長(zhǎng)助理職位。鄉(xiāng)屬機(jī)構(gòu)均為辦事機(jī)構(gòu)，在縣政府領(lǐng)導(dǎo)下行使事權(quán)。鄉(xiāng)設(shè)鄉(xiāng)民代表會(huì)議，鄉(xiāng)民代表不是專(zhuān)職的，其主要職能是反映民意，并監(jiān)督鄉(xiāng)政府工作。這一變動(dòng)實(shí)際是對(duì)現(xiàn)有鄉(xiāng)政府事實(shí)上是縣級(jí)派出機(jī)構(gòu)的認(rèn)定，但可以保證權(quán)、責(zé)、能的一致性，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，更好地行使事權(quán)。特別是近期中央政府決定農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)由縣財(cái)政負(fù)責(zé)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府減輕許多壓力。將鄉(xiāng)政府改為縣的派出機(jī)構(gòu)，可以將原有為農(nóng)民提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲�的中介機(jī)構(gòu)，主要通過(guò)為農(nóng)民提供服務(wù)作為其存在的基礎(chǔ)。根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì)，在城鎮(zhèn)化程度較高的地方可實(shí)行市鎮(zhèn)制，與城鎮(zhèn)化程度較低的縣鄉(xiāng)制并行。目前的縣改市，鄉(xiāng)改鎮(zhèn)沒(méi)有考慮其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和財(cái)政結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)，是不成功的，相當(dāng)多數(shù)應(yīng)恢復(fù)縣鄉(xiāng)制。

　　三． 由于政府任務(wù)主要由鄉(xiāng)派出機(jī)構(gòu)處理，村民委員會(huì)只是協(xié)助政府工作，其主要任務(wù)是搞好村民自治，從而使村民委員會(huì)真正成為群眾性自治組織。村民委員會(huì)協(xié)助政府工作，應(yīng)該由政府給予適當(dāng)補(bǔ)貼。鄉(xiāng)鎮(zhèn)可根據(jù)需要選聘村干事，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)支付報(bào)酬，從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)委托的工作。由此將一部分地方選聘“村官”合法化。村里的公共事務(wù)及支出由村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議決定。村民委員會(huì)直接對(duì)本村村民負(fù)責(zé)。

　　實(shí)行“縣政、鄉(xiāng)派、村治”的目的是使鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中的權(quán)、責(zé)、能相對(duì)均衡，從根本上消除制造和加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的因素。這一改革并不是一件難以企及的事。近年來(lái)城市社區(qū)建設(shè)中進(jìn)行的政府體制改革所遵循的“權(quán)隨責(zé)走，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”等原則便可為鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)改革所借鑒。

　　更重要的是當(dāng)今中國(guó)已基本具備改善鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，給農(nóng)民以休養(yǎng)生息的條件。其一，經(jīng)過(guò)數(shù)十年努力，鄉(xiāng)村社會(huì)已被高度整合到國(guó)家體系，農(nóng)民對(duì)國(guó)家的認(rèn)同感和國(guó)家對(duì)農(nóng)民的組織性都十分強(qiáng)。其二，現(xiàn)代化建設(shè)和國(guó)家財(cái)政來(lái)源主要依靠工商業(yè)而不是農(nóng)業(yè)。即使在農(nóng)業(yè)縣份，農(nóng)業(yè)稅收也只占財(cái)政收的很小一部分。對(duì)于國(guó)家來(lái)說(shuō)，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民主要是發(fā)揮著穩(wěn)定的功能。所以，改革現(xiàn)行治理體制，對(duì)農(nóng)民“輕徭薄賦”，可進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村穩(wěn)定。相反，在市場(chǎng)化不可避免的城鄉(xiāng)差距日益擴(kuò)大的背景下，如果仍然不改革傳統(tǒng)的治理結(jié)構(gòu)和方式，從根本上解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加重的問(wèn)題，“三農(nóng)”問(wèn)題的不穩(wěn)定因素會(huì)日益突出，以致嚴(yán)重制約現(xiàn)代化建設(shè)。

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