丁學(xué)良：政治改革與經(jīng)濟(jì)改革須攜手并進(jìn)

　　記者：改革開放以來，珠三角地區(qū)的政府改革力度一直居于國內(nèi)領(lǐng)先地位，最近也不斷有新改革的消息見諸媒體，你對(duì)珠三角的這些改革舉措有何評(píng)價(jià)？

　　丁學(xué)良：關(guān)于珠三角的政府改革，媒體有所報(bào)道，但我沒有對(duì)珠三角的政府改革做第一手的調(diào)查，沒有把握作出一個(gè)準(zhǔn)確的判斷，即：哪些起到了實(shí)際的效果，哪些只是意向，哪些是媒體的夸張。

　　比如，我看到一個(gè)報(bào)道，說廣東某市把政府的紅頭文件變成公告的形式，使得與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的最重要的政策、規(guī)章能夠盡快為外商和公眾所知曉，而不是通過原來那種層層下達(dá)的方式。我覺得這種改革就很好，能增加政府的透明度。如果報(bào)道屬實(shí)，那是很大的進(jìn)步。

　　又比如，珠三角某地要給鎮(zhèn)長一級(jí)的官員一年50萬元的高薪，以便養(yǎng)廉，鳳凰電視臺(tái)為此請(qǐng)我評(píng)論。我的觀點(diǎn)是，假如這個(gè)報(bào)道不夸張，那就必須同時(shí)講清：要使官員廉潔，還有很多其他的因素，僅僅有高薪是不夠的；
如果沒有其他機(jī)制同時(shí)存在，不要說年薪50萬元，500萬元也不夠�！案咝金B(yǎng)廉”只是一個(gè)簡化了的口號(hào)，它最初提出是在一個(gè)特殊的政治和法律環(huán)境里。要達(dá)成這一點(diǎn)，需要其他制衡因素存在的外部制度環(huán)境。當(dāng)“高薪養(yǎng)廉”簡化成一個(gè)口號(hào)之后，很多人就忘記了它所依賴的完整的外部制度環(huán)境，對(duì)這句話產(chǎn)生誤解，以為高薪就能養(yǎng)廉。如果這樣把口號(hào)移植到中國是不行的；
沒有完善的監(jiān)督制衡機(jī)制，低薪會(huì)導(dǎo)致腐敗，高薪也會(huì)導(dǎo)致腐敗。這不是理論上的推導(dǎo)，你可以看看這六七年來公開報(bào)道的腐敗案件，貪污幾百萬還不夠，幾千萬都不稀奇，貪污的金額多到上億。因?yàn)榘�括我本人在�?nèi)，絕大多數(shù)人對(duì)錢都有“多多益善”的心態(tài)，不是說這錢自己和家庭夠用就行了。正常的人對(duì)金錢的欲求 (wants) 是沒有止境的，雖然他們的需求 (needs) 是有止境的。

　　學(xué)者和嚴(yán)肅的新聞媒體如果不把這個(gè)道理講清楚，只會(huì)誤導(dǎo)公眾。

　　記者：前一段傳出深圳要試點(diǎn)行政三分制的消息，它指的是在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部分為決策、執(zhí)行、監(jiān)督三大部門，互相制衡，希望借此解決長期存在于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的濫權(quán)現(xiàn)象，你認(rèn)為它會(huì)有效么？

　　丁學(xué)良：我只能說，任何一個(gè)龐大的政府系統(tǒng)的內(nèi)部分權(quán)和相互監(jiān)督，有總比沒有好，但它們的作用是相當(dāng)有限的。因?yàn)榈览砗芎唵危�行政系統(tǒng)有它的整體利益，這個(gè)整體利益相對(duì)于全社會(huì)來說，卻是特殊利益，它需要行政系統(tǒng)之外的力量進(jìn)行監(jiān)督和制衡。要靠立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，要靠媒體、公民對(duì)行政系統(tǒng)的用權(quán)狀況進(jìn)行公開的監(jiān)督。

　　記者：內(nèi)地已經(jīng)有人認(rèn)為行政三分制和中國國情不符，難以貫徹實(shí)施。也有人在質(zhì)疑行政三分制的有效性，擔(dān)心一旦實(shí)行，會(huì)使行政機(jī)關(guān)的決策更沒有效率。是不是在中國這種體制下，改革的成本很高？

　　丁學(xué)良：實(shí)事求是地說，對(duì)這個(gè)改革設(shè)想的批評(píng)，可以從任何一個(gè)角度提出來，可以從相當(dāng)保守的角度對(duì)它批評(píng)，也可以從更加開放的角度對(duì)它批評(píng)�？梢詮倪@個(gè)改革走得太快的角度對(duì)它進(jìn)行批評(píng)，也可以從改革得太慢這個(gè)角度對(duì)它進(jìn)行批評(píng)，每一種批評(píng)都是有部分根據(jù)的。但即便如此，我仍然認(rèn)為，嘗試著改一下總比一點(diǎn)不改好。至少我們可以吸取一些經(jīng)驗(yàn)，以便找到效果更好的改革途徑，為明天的嘗試提供參考。

　　至于這個(gè)改革可能造成行政效率下降這一點(diǎn)，必須從更高的立足點(diǎn)上談一下。你看看現(xiàn)在的發(fā)達(dá)國家，行政決策相對(duì)很慢，但它是在法治的框架和約束下進(jìn)行的，不是一人說了算、馬上層層下達(dá)那種方式。在一個(gè)民主的法治的架構(gòu)之下，分權(quán)的制度安排，其目的不是使行政部門行使權(quán)力變得更有效，而是為行政權(quán)力的使用制定重要的界限，從而防止權(quán)力的濫用，這是一個(gè)基本的價(jià)值取向。

　　我們?cè)倏纯丛谑裁辞闆r之下，行政效率才變得頭等重要？在發(fā)達(dá)國家，只有在遭遇外敵入侵或內(nèi)部大動(dòng)亂等緊急狀況之下，行政決策的效率才暫時(shí)壓倒了其他方面的政治價(jià)值——比如對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)等。這也就是“9·11”之后，為什么美國會(huì)一下子通過緊急法令，因?yàn)槟莻�(gè)國家遭遇了緊急狀況。但這些緊急法令實(shí)行不到一年，就遭到美國的學(xué)術(shù)界、媒體和公民團(tuán)體的廣泛質(zhì)疑，認(rèn)為是不是給行政部門太大的權(quán)力了？

　　這就是說，在一個(gè)現(xiàn)代的分權(quán)制衡體制下，行政效率不應(yīng)該始終是壓倒一切的目標(biāo)。在世界近代史上，所有的對(duì)公民權(quán)最嚴(yán)重的破壞，都是在提高權(quán)力行使的效率的口號(hào)下實(shí)施的。希特勒就是先借口德國在特定的時(shí)候有威脅，然后把威脅說成是一種常態(tài)，不斷摧毀對(duì)權(quán)力的制衡機(jī)制，提高決策的效率直到他一人獨(dú)斷，結(jié)果全國民眾就成了受害者。忘記可怕的歷史教訓(xùn)是最可怕的。

　　記者：你現(xiàn)在去珠三角，感覺那里和20年前的差距有多大？

　　丁學(xué)良：20年前我沒有去過珠三角。我第一次去是在1993年，最后一次去是在2001年。這八年我感覺最大的變化是在有形的物質(zhì)方面，無形方面的變化要滯后得多。我無法知道政府內(nèi)部運(yùn)作情況的改變，但從一些簡單的例子也可以看出那里社會(huì)的管理狀況，比如交通，我就看不到珠三角政府在保障行人安全過馬路方面作了多少實(shí)事。再比如，我在珠三角住的賓館——中檔或以上——普遍不隔音，顯然是建筑偷工減料所致。還有就是吃野生動(dòng)物。

　　2001年在過海關(guān)時(shí)感覺程序比1993年簡化得多，有進(jìn)步，這在一定程度上是拜電腦設(shè)備的普遍應(yīng)用之賜。我仍然對(duì)海關(guān)的程序有很大的意見，香港和珠三角雖然相隔很近，但差別實(shí)在太大，關(guān)這邊和關(guān)那邊的反差非常強(qiáng)烈。應(yīng)該好好學(xué)學(xué)香港的城市管理經(jīng)驗(yàn)。

　　香港差不多有兩點(diǎn)是世界最高水平，一個(gè)是在人口密度如此之大的地方，如何提高土地的使用率；
中國大陸大部分城市土地是稀缺的，但在土地的規(guī)劃和使用方面普遍水平很低。第二，香港的車輛密集程度位于世界前列，但香港很少塞車；
而北京天天塞車，深圳也塞車，上海也塞車，我去過的大陸幾乎每一個(gè)大城市，都在抱怨塞車。這根本上不是道路硬件、而是交通管理水平低造成的問題。

　　記者：你覺得香港可以為珠三角的改革提供哪些有益的借鑒？

　　丁學(xué)良：中國內(nèi)地的改革，香港可以有部分參考作用，但不能提供全盤的參考。香港是一個(gè)奇怪的狀況，它從來沒有民主制，但法治和自由是相當(dāng)進(jìn)步的。在世界的近現(xiàn)代史上，香港算是一個(gè)異例。

　　我們看看英國在亞洲統(tǒng)治過的幾個(gè)地方——印度、香港、新加坡。印度是在甘地的非暴力不合作這種強(qiáng)大的本土抗議浪潮下，促使英國放棄了殖民統(tǒng)治，而從那時(shí)起就開始了民主化。在印度開始實(shí)施民主制度時(shí)，它的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和教育狀況都遠(yuǎn)低于中國今天的狀況。雖然這個(gè)國家每到大選的時(shí)候，局部常會(huì)有一些小的暴力活動(dòng)，但從整體上講，這個(gè)國家沒有出現(xiàn)大的動(dòng)亂。在印度，民主和自由是相輔相成的。

　　新加坡也是以本土的抗議運(yùn)動(dòng)，導(dǎo)致英國放棄對(duì)整個(gè)大馬來西亞的統(tǒng)治。英國離開之后，反抗殖民統(tǒng)治的本土力量迅速掌握了權(quán)力，他們繼承了英國殖民主義實(shí)施的對(duì)當(dāng)?shù)刈顕?yán)厲控制的法律制度，沒有實(shí)行印度那樣的民主制度，對(duì)自由的限制方面也大于印度。

　　而香港沒有發(fā)生非常強(qiáng)大的本土性的反抗。我曾在天則經(jīng)濟(jì)研究所做過一個(gè)報(bào)告，說在所有對(duì)殖民主義的抗議動(dòng)因中，最強(qiáng)有力的是民族主義。中國近代的長期戰(zhàn)亂和動(dòng)蕩，使香港人覺得自己的處境還不算最壞。雖然他們的政治權(quán)利受限制，但身家性命、發(fā)家致富有保障。像香港這樣沒有民主而有基本的法治、自由的狀況，還因?yàn)槭怯�國殖民者在統(tǒng)治的后期，實(shí)行了局部的本土化——比如華人可以進(jìn)入政府的一定級(jí)別的高層，英國很多的法規(guī)制度也進(jìn)入香港，香港的司法系統(tǒng)是獨(dú)立于行政部門的，香港媒體對(duì)行政系統(tǒng)有比較自由的監(jiān)督。有了這些，香港才形成今天這種沒有民主，但有基本法治和自由的狀態(tài)。

　　內(nèi)地的城市如果要學(xué)香港，首先要學(xué)習(xí)香港怎么運(yùn)用法律解決問題。中國這些年在法制建設(shè)上的確有許多進(jìn)步，但仍然沒有把一切的法律規(guī)章置于憲法之下，對(duì)憲法的尊重不夠。尊重憲法對(duì)一個(gè)國家的長期穩(wěn)定和發(fā)展太重要了。內(nèi)地要學(xué)香港，還在于媒體能否有更大程度的開放——發(fā)揮它們?cè)趹椃ㄖ�下的“公器”作用�?/p>

　　記者：有人認(rèn)為中國的改革已走到盡頭，以前的改革是一個(gè)大家都得益的過程，但現(xiàn)在每一項(xiàng)改革都有一大批既得利益者的利益受損，改革沒有動(dòng)力了。

　　丁學(xué)良：這種說法在20世紀(jì)80年代末就有。任何一項(xiàng)大的改革都會(huì)遭遇瓶頸：改革者先把一些亟待解決的問題找到暫時(shí)的處理方法搞定，但根本的問題沒得到處理，或當(dāng)時(shí)條件不具備，或主觀上不愿意。到后來又發(fā)現(xiàn)，那些比較好走的捷徑、小路已經(jīng)走得差不多了，剩下的都是深層次的制度性的改革——這乃是改革的通則。但中國改革走到這一步，已經(jīng)到了不繼續(xù)改革就沒有出路的程度；
這種情況下，還是有一個(gè)以上的抉擇的。這也是一種動(dòng)力。如果決策者能夠明智地不讓社會(huì)的矛盾積累到太激化，還是有新路可走的。比如孫志剛事件，最終導(dǎo)致收容遣送辦法被廢止，緩解了社會(huì)的很多矛盾，并不像一些人過去渲染的那么可怕，一廢那些舊法規(guī)就天下大亂。這對(duì)中國的全局有普遍意義：我們以前總說什么什么不能做，因?yàn)闂l件不具備、社會(huì)穩(wěn)定受影響等等。但真的在決策者作出明智選擇之后，會(huì)發(fā)現(xiàn)結(jié)果并不像原來渲染的那么可怕。

　　如果體制上的問題解決了，其他的問題都是技術(shù)問題，容易理順。如果體制上的問題不解決，只在其他方面著力，解決的問題很有限，而且成本往往非常之高。

　　記者：有人擔(dān)心在沒有民主傳統(tǒng)的中國一下子推行民主，會(huì)導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩，你怎么看？

　　丁學(xué)良：我不贊成在中國這個(gè)社會(huì)，各地采取一樣的辦法和步伐進(jìn)行民主改革，但我不同意沒有民主傳統(tǒng)的中國就此拒絕民主。正因?yàn)橹袊鴽]有民主傳統(tǒng)，才更應(yīng)該用漸進(jìn)的方式讓民眾嘗試著把民主的方法應(yīng)用于自己的社會(huì)和政治生活，慢慢地把民主制度建立起來。

　　我們看看改革開放初期，很多人說，中國的傳統(tǒng)文化就是反對(duì)商業(yè)和功利的，市場經(jīng)濟(jì)不符合咱們的國情。但事實(shí)怎么樣？中國人現(xiàn)在幾乎比世界上任何一個(gè)國家的人都有更強(qiáng)烈的對(duì)物質(zhì)利益的追逐動(dòng)力。20多年前，也有人說中國的禁欲主義使得男女很難發(fā)展出西方國家那種正常的兩性關(guān)系，現(xiàn)在看，中國人對(duì)兩性關(guān)系的態(tài)度比世界上大部分國家都更開放。這類沒有經(jīng)商傳統(tǒng)、沒有民主傳統(tǒng)等等就不能起步的說法都是廢話，你要想為中華民族做點(diǎn)事，就根本不要去理睬它們。

　　中國如果推行漸進(jìn)民主，很多改革會(huì)變得更有效。但這并不是說，中國只要一推行民主，所有的問題就會(huì)立刻解決。只有對(duì)民主抱清醒的、現(xiàn)實(shí)主義的態(tài)度，我們?cè)谶M(jìn)行民主嘗試時(shí)，才不會(huì)用孤高的理想主義行事，才會(huì)“嘗試——不成功——再嘗試——小成功”地堅(jiān)持做下去。

　　記者：中國的改革多從試點(diǎn)做起，很多改革是先從珠三角那里開始試點(diǎn)，然后再推向全國，你同意這種做法么？

　　丁學(xué)良：改革從試點(diǎn)開始，具有很大的合理性。任何改革，無論起初設(shè)想的多好，也難保證實(shí)施中不發(fā)生問題，實(shí)施狀況肯定和設(shè)想的不大一樣。就像一個(gè)美國將軍說的，一切關(guān)于戰(zhàn)爭的最好的安排、設(shè)想，在第一槍打響之后就變得不太重要。為什么這么說？因?yàn)榈谝粯尨蝽懼�后，�?zhàn)事的演化一定會(huì)超出人們的預(yù)設(shè)；
無論我們?nèi)绾斡萌四X、電腦模擬，戰(zhàn)事的發(fā)展都不會(huì)完全按我們的設(shè)想進(jìn)行。改革也近似于這種狀況，所以從某種程度上講，利用試點(diǎn)的辦法，選擇一個(gè)城市試驗(yàn)以求得到經(jīng)驗(yàn)，然后向其他地方鋪開，是值得肯定的，應(yīng)該堅(jiān)持。

　　但這并不等于說，在中國這么大的國土上，只有珠三角等地的少數(shù)城市才可以進(jìn)行試點(diǎn)，應(yīng)該在更多的地方進(jìn)行改革試點(diǎn)。

　　記者：假定讓你做一個(gè)改革的設(shè)計(jì)者，你覺得中國目前比較迫切的改革有哪些？

　　丁學(xué)良：假定有機(jī)會(huì)做一個(gè)設(shè)計(jì)者，站在為中國總體性改革做點(diǎn)事的角度，我想我會(huì)首先在中國建立行政、司法執(zhí)法部門與民眾、媒體定期會(huì)面的制度。這不是讓他們?cè)谝黄鹬v客氣話，而是讓民眾、媒體提出最近一段時(shí)間里司法執(zhí)法、行政部門的問題，提出批評(píng)建議。同時(shí)，我會(huì)促成制定一部法規(guī)，規(guī)定媒體在哪些少數(shù)的領(lǐng)域暫時(shí)不能報(bào)道，除此之外都是允許的，特別是對(duì)各級(jí)權(quán)力人員濫用權(quán)力的監(jiān)督報(bào)道。當(dāng)然也要對(duì)媒體毀謗、侵權(quán)等行為作出限制。媒體有憲法規(guī)定的監(jiān)督權(quán)力機(jī)關(guān)不良行為的權(quán)力，這樣才能促成中國社會(huì)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

　　本刊特約記者 韓福東

　　原載北京<中國改革>月刊,2004年第一期

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