潘維：黨管干部的方式需要與時俱進

　　一．堅持黨管干部原則

　　“路線方針確定了，干部就是決定一切的因素”。黨管干部原則是中國共產(chǎn)黨的基本組織路線，是黨持續(xù)執(zhí)政的根本。

　　盡管“槍桿子里面出政權(quán)”，但在馬上得天下并不能在馬上治天下。治理國家，建設(shè)國家，需要不同于革命運動和戰(zhàn)爭經(jīng)驗的專業(yè)知識。因為這個道理，建國之初，我黨啟用了一大批非黨員社會賢達，參加社會主義建設(shè)事業(yè)的領(lǐng)導工作，務(wù)使人盡其才，野無遺賢。

　　然而，革命并未因戰(zhàn)爭結(jié)束而完結(jié)。建設(shè)計劃經(jīng)濟也是革命，從計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，建設(shè)市場經(jīng)濟，還是革命。在革命中，內(nèi)外阻力重重，隨時可能產(chǎn)生社會動蕩。這就需要共產(chǎn)黨牢牢掌握政權(quán)，把握社會發(fā)展方向。事實證明，堅持“黨管干部”是保證黨的領(lǐng)導，保證我國社會穩(wěn)定的根本組織原則。

　　與此同時，建國五十多年來，組織部門也在保證干部政治上可靠的基礎(chǔ)上，大力培養(yǎng)有專業(yè)知識的新一代黨員干部，堅持又紅又專的標準，努力使黨的組織工作適應(yīng)經(jīng)濟建設(shè)的時代。

　　顯然，我黨的組織工作是卓有成效的。當其他共產(chǎn)黨國家紛紛垮臺，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導干部們經(jīng)受住了考驗，帶領(lǐng)全國人民創(chuàng)造了一個世界奇跡。

　　上述歷史說明：第一，黨管干部是執(zhí)政黨的基本組織路線；
第二，黨管干部的方式并非一成不變，也要“與時俱進”，適應(yīng)時代要求。

　　如果黨管干部的方式不適應(yīng)時代要求，不能及時地做出相應(yīng)調(diào)整，干部隊伍就會出大問題，就會損傷黨的威信，削弱黨的社會基礎(chǔ)。

　　二．黨管干部原則面臨的新問題

　　在21世紀初，我黨的組織工作面臨三大類社會變化，時代的變遷要求我們及時調(diào)整黨管干部的方式。

　　1．“干部”隊伍膨脹，在可見的將來還將繼續(xù)緩慢膨脹。

　　社會發(fā)展程度越高，國家對經(jīng)濟生活的日常管理工作就越重、越龐雜，要政府辦的事情也必然越多，官員的需求量也就越大。香港經(jīng)濟是世界上“最自由的經(jīng)濟”。但早在1990年，香港的500萬人口里就已經(jīng)有20萬公務(wù)員，是總?cè)丝诘?％。這個比例在發(fā)達地區(qū)是很低的了。2003年，寧夏自治區(qū)的書記抱怨說，寧夏22個“納稅人”就要養(yǎng)一個“干部”。根據(jù)美國2003年的統(tǒng)計資料，美國是每13個“納稅人”養(yǎng)一個“政府雇員”。美國政府雇員占總?cè)丝诒壤?％，而我國4千萬“干部”與總?cè)丝诘谋壤��?％，不到美國的一半，而且我國的“干部”還包括了美國和香港統(tǒng)計數(shù)字中所不包括的學校教師、新聞記者和文學家。換言之，我國“干部”與人口的比例遠不及3％。

　　在一個有13億人、而且土地遼闊的大國，“4千萬人吃財政飯”沒什么可“駭人聽聞”的。拿“清朝”，甚至兩千多年前“漢朝”的官民比例說事就荒唐了。那個時候沒有飛機，就不需要航空管理條例，更沒有機場安全檢查。兩千年多前的世界與今天的世界怎么比？漢朝與中華人民共和國怎么比？沒有干部，沒有基層政權(quán)，我們這里的天災(zāi)、人禍、毒菜、假酒、假煙、吸毒、嫖娼、等等，就都沒辦法控制了。因此，雖然解散了人民公社，農(nóng)村政權(quán)的官員反而大幅增加。而且，一旦黨和政府與人民的血肉聯(lián)系被割斷，黑社會和敵對勢力必然來填補真空。所以，干部隊伍的擴張是社會管理工作復雜化的要求，全世界皆然。

　　這就提出一個嚴重的新問題：如何管理好這個龐大的“干部”隊伍？

　　2．大量干部的職能趨于專業(yè)化，要求非政治化地管理專業(yè)干部。

　　成熟的市場經(jīng)濟要求社會管理的理性化。什么叫“理性”？“理性”指的是對代價的敏感性，或者說是對成本收益的敏感性。近代以來，市場經(jīng)濟體系的發(fā)育大大促進了社會對成本收益的敏感性，也就是促進了“理性”，或者叫市場理性。與政治考量不同，理性要求以最小的成本獲得最大的收益，就是說，要求數(shù)字化地計量成本和收益。所以，市場理性導致了社會管理的理性，導致了政府理性，導致了政府專業(yè)化的日常事務(wù)管理。理性政府的化身不是民主制，不是政黨政治，而是現(xiàn)代公務(wù)員體系，即官僚制�，F(xiàn)代官僚體系是一架管理社會的理性機器。為什么現(xiàn)代官僚體系是理性的？因為這個體系有四大特點。（1）按專業(yè)資格進行錄用，并實行終身雇傭制度，不出錯，就不被解雇，由此鼓勵不受政治干擾的敬業(yè)精神。（2）公務(wù)員隊伍有細致的分工和標準化的工作程序，鼓勵忠于職守，專業(yè)地去做與人民日常生活息息相關(guān)的小事。（3）由專業(yè)機構(gòu)按照透明化的年資和業(yè)績考評決定公務(wù)員的升調(diào)獎懲，而且依制度定期調(diào)換公務(wù)員的工作部門和工作地點。由此，政治裙帶關(guān)系無法站住腳。由此，不稱職的公務(wù)員難以升遷，優(yōu)秀的公務(wù)員得以熟悉其他部門的工作，以便勝任更高層級的綜合領(lǐng)導崗位。（4）每個類別的公務(wù)員系統(tǒng)由一至兩個政治家委派的政務(wù)官領(lǐng)導。在不違反法律的情況下，他們決定公務(wù)員系統(tǒng)的工作導向和重點，實現(xiàn)政黨的戰(zhàn)略意圖。公務(wù)員是終身制的，而政務(wù)官是有任期的，所以政務(wù)官一般不干涉公務(wù)員系統(tǒng)的人事管理，也不干涉由常務(wù)副職所領(lǐng)導的公務(wù)員系統(tǒng)的日常工作。

　　就社會管理而言，現(xiàn)代公務(wù)員體系是先進的生產(chǎn)工具。有了現(xiàn)代公務(wù)員體系，社會管理就進入了機器時代；
沒有這個體系，社會管理就處于前機器時代，是政治家隨心所欲的領(lǐng)域。

　　在理性時代，理性的社會管理機器是政府的脊梁，這架機器的零件構(gòu)成“干部”的主體。公務(wù)員系統(tǒng)有機械性，各部門就像一架機器的零件一樣，無法集權(quán)。公務(wù)員系統(tǒng)有機械性，就能保證部門協(xié)調(diào)，節(jié)約勞動，減少扯皮，使工作的重復和相互摩擦大大減少，而且使成本和收益容易計量。公務(wù)員系統(tǒng)有機械性，就要求嚴格的公務(wù)員紀律，使整個社會管理機器保持理性。這樣的政府機器，在政治動蕩時代依然能維持社會生活的正常。所以，沒有健全的官僚機構(gòu)卻有普選的地方，社會政治恒定不穩(wěn)；
而有健全的官僚機構(gòu)卻沒有普選的地方，社會政治依然能保持穩(wěn)定。

　　執(zhí)法與秩序是共生的。現(xiàn)代公務(wù)員執(zhí)法體制是理性社會的化身，是秩序的基礎(chǔ)，決定秩序的存在，其質(zhì)量決定社會秩序的質(zhì)量。正因為如此，哪怕是民主政治里的政黨，也天然會出現(xiàn)官僚化傾向。在市場里運作的公司企業(yè)，其管理方式更滲透了官僚化傾向。這是理性時代的必然。

　　3．黨管 “一切干部”，已經(jīng)成為我國吏制混亂的根源

　　龐大的“干部”隊伍，以及社會要求這個龐大隊伍做好日常的專業(yè)工作，使得黨委組織部管理一切干部成為落后的組織工作方式。

　　在經(jīng)濟建設(shè)的時代，絕大多數(shù)干部應(yīng)當是專業(yè)化、非政治化的。這是革命黨轉(zhuǎn)換為執(zhí)政黨的必然要求。黨的組織部門能做政審，卻很難做干部專業(yè)水平和表現(xiàn)的評定，因為黨的組織部門本身不可能是專業(yè)化的。大量“干部”的升調(diào)獎懲取決于非專業(yè)的黨的組織部門，不僅難以保證評判標準的公平透明，也不鼓勵專業(yè)精神。最終，政審也成為走過場，成為假大空話的溫床。人事權(quán)集中于書記的一個人、一枝筆，一旦腐敗，必然是結(jié)黨營私，成為“窩案”，使全黨的威望受損。我黨向以“為人民服務(wù)”為宗旨，從來都不是任何社會利益集團私利的代表。然而，因為人事權(quán)力的高度集中，我黨不得不在今天喊出“立黨為公”的口號。

　　黨管一切干部的結(jié)果是：我國的一切“干部”都是“準政治家”。我國的“干部”雖然比香港、日本的公務(wù)員聰明得多，平均學位水平不低于任何國家，卻每個人都有“政治抱負”，使政府內(nèi)部彌漫政治裙帶關(guān)系。政治家的本職決定，他們能做“大事”，喜好“政績工程”，難以默默無聞地做日常的具體“小事”。于是，六個月能修條大馬路，而六年都搞不好路標，清不走一堆路邊的垃圾。政治裙帶的力量相互重疊，導致力量相互抵消，四處都有感情因素和政治因素，還導致特殊照顧或歧視，執(zhí)法看人下菜。社會管理的低效率，違法亂紀，甚至以公權(quán)謀私利，大都由此而起。缺少了現(xiàn)代公務(wù)員體制，我國不可能成為法治國家，就只能是人治。最好的情形是能人之治，一般的情形是埋沒專業(yè)知識的庸人之治，最糟的情形是敢于違法亂紀的貪官之治。

　　三．改革黨管干部的方式

　　蘇聯(lián)垮臺給我們的最重要教訓是以黨代政的弊端。黨是一個簡單的社會動員機構(gòu)，是個權(quán)力必須集中的政治組織。權(quán)力不集中，黨就分裂，就不可能有統(tǒng)一的意志和連貫的路線方針，就不可能有強大的動員力量。蘇聯(lián)共產(chǎn)黨，還有臺灣的國民黨，都是在“黨內(nèi)民主化”過程中分裂并喪失政權(quán)的。固然“黨內(nèi)無派，千奇百怪，”然而，毛澤東還說，“要團結(jié)，不要分裂”。問題不在于黨本身的權(quán)力多么集中，問題出在以黨代替政。由于黨的本質(zhì)要求權(quán)力集中，以黨代政的時間長了，絕對權(quán)力在手，黨的干部必然懈怠，滋生當官做老爺?shù)淖黠L。執(zhí)政黨能夠長期執(zhí)政嗎？當然能，但前提是不能以黨代政，胡子眉毛一把抓。

　　與政黨的簡單結(jié)構(gòu)不同，現(xiàn)代政府機構(gòu)講究分權(quán)制衡、司法獨立、行政中立，所以政府結(jié)構(gòu)是法治結(jié)構(gòu)�，F(xiàn)代社會管理要求復雜的、法治結(jié)構(gòu)下的政府機構(gòu)來公平地處理日常事務(wù)，執(zhí)政黨的任務(wù)是把握國家的政治方向。政府工作做好了，人民就信任、支持執(zhí)政黨，執(zhí)政黨就能長期執(zhí)政。政府行政可以犯錯誤，而且必然犯錯誤。但只要政治方向不錯，黨就不犯錯誤，就可以永遠維持在人民中的聲望。正是在這個意義上說，黨治與法治不是一回事，兩者的機制是不同的。

　　為什么很難修改黨政不分的體制？主要原因有四個（1）黨政合一的體制在革命時期取得了巨大的成功；
（2）我國城市小、鄉(xiāng)村大的社會結(jié)構(gòu)（小農(nóng)的簡單生產(chǎn)方式很難支撐官僚制）；
（3）嚴峻的國際環(huán)境；
（4）眼下的意識形態(tài)基礎(chǔ)。

　　修改黨政不分，以黨代政的體制代價不菲，所以必須循序漸進。如何循序漸進地改革黨政不分的體制，如何改善黨的領(lǐng)導？我們應(yīng)當努力去抓主要矛盾，主要矛盾是我黨的組織方法已經(jīng)落后了，難以制止腐敗，從而對黨的聲望構(gòu)成了嚴重威脅。筆者提出以下四條漸進地改善組織工作的方法。

　　第一，澄清“干部”的類別

　　因為干部隊伍非常龐大，我們需要分清不同類別的干部，特別是事務(wù)官和政務(wù)官。事務(wù)官屬于公務(wù)員序列，有公務(wù)員系統(tǒng)的管理辦法。政務(wù)官由黨委組織部直接管理，是執(zhí)政黨任命的有固定任期卻沒有鐵飯碗的官員。政務(wù)官擔任主要政府機構(gòu)的正職和一、兩個副職。司法機構(gòu)和反貪機構(gòu)應(yīng)當獨立于公務(wù)員體系，但可以“比照”公務(wù)員系統(tǒng)和政務(wù)官系統(tǒng)的區(qū)別來設(shè)置職位。黨的序列不應(yīng)歸入公務(wù)員系列，否則黨的政策和機構(gòu)會成為行政訴訟的對象。黨的一般干部序列“比照”公務(wù)員系列，黨的領(lǐng)導干部序列則應(yīng)“比照”政務(wù)官序列。如此，我們可以把黨和政做出區(qū)分。

　　第二，澄清黨對不同“類別”干部的不同管理方式

　　黨對政務(wù)官的管理是直接的，但對事務(wù)官的管理是間接的。事務(wù)官要求專業(yè)化的管理和考評，其升調(diào)獎懲必須有專業(yè)人事機構(gòu)，依照嚴格透明的規(guī)章制度，依照遵守公務(wù)員紀律和獲得的業(yè)績來透明地評定。黨對事務(wù)官的管理主要通過三種途徑。（1）在考試和考核的內(nèi)容里附加基本政治標準（比如忠于國家體制和法律）使之成為公務(wù)員紀律考核的一部分。這是所有發(fā)達國家公務(wù)員考試和考評的慣例。（2）鼓勵和幫助黨員加入公務(wù)員隊伍。（3）在公務(wù)員隊伍里建立黨的組織，使在黨的公務(wù)員成為模范公務(wù)員，成為公務(wù)員隊伍的精英分子。

　　第三，堅定地推進公務(wù)員制度的發(fā)展和成熟

　　事實上，由于公務(wù)員體制的非政治化，其管理體系必然比黨的政治系統(tǒng)更嚴格，更少彈性。為了國家的長治久安，為了吏治的清明，我黨應(yīng)當堅定地向建立現(xiàn)代公務(wù)員系統(tǒng)的目標前進，進一步是一步，步步為營，穩(wěn)步向前。我國當前建設(shè)公務(wù)員系統(tǒng)的腳步正在加快，出現(xiàn)了前所未有的好勢頭。公務(wù)員考試制度，考核制度，行政許可法，行政訴訟法，都是這種進步的標志。一旦時機成熟，完成十一屆三中全會就已經(jīng)提出的黨政分開任務(wù)，或許能水到渠成。目前，當務(wù)之急是公務(wù)員法草案的修訂工作。筆者認為，區(qū)分事務(wù)官與政務(wù)官的時機已經(jīng)成熟了。要使黨的組織系統(tǒng)脫離事務(wù)官的直接管理工作，讓事務(wù)官逐漸非政治化，使他們受公務(wù)員紀律約束，依固定程序運作，靠專業(yè)政績升遷。這樣，黨的組織部門就能集中精力選拔并且管理政務(wù)官。

　　第四，逐漸恢復黨的先鋒隊性質(zhì)

　　新加坡人民行動黨幾乎成了“千年萬代執(zhí)政黨”，聲望持久保持崇高。其中的關(guān)鍵秘密是這個黨認真學習了共產(chǎn)黨的組織方式，堅持“精英黨”的組織路線。精英黨的政策與新加坡堅持黨政分開的原則是配套的。全民的黨不是全民加入的黨，只有精英組成的黨才可能是全民的黨。什么是精英黨？精英指的是具有較高道德水準，又有較高專業(yè)水平的人。在市場型的社會里，這種人注定是極少數(shù)。因此，新加坡350萬人，而執(zhí)政的人民行動黨僅有8千黨員。在新加坡，加入人民行動黨要經(jīng)過長期考驗，要求黨員從年輕時就義務(wù)服務(wù)于社區(qū)，幾乎不拿薪水，成為社區(qū)最受尊重的人。這樣的人，才會得到黨的支持去參加議員選舉，使黨能夠牢牢地掌握議會立法的權(quán)力。在我國而言，先鋒隊指的是那些吃苦在前，享受在后，全心全意為人民服務(wù)的人，特別是具有這種道德情操的高級專業(yè)人才。人多了，自然魚龍混雜；
人少了，要求高了，就容易吸納精英，力量反而強了，威望反而會提高。因此，提高入黨的門檻，嚴格黨的紀律，逐漸減少黨員數(shù)量，是恢復我黨先鋒隊聲望的一個重要黨建措施，也是與建立公務(wù)員體系配套的措施。

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