信訪改革引發(fā)爭(zhēng)議

　　信訪條例修改在即何去何從出現(xiàn)兩種聲音

　　改革前夜的針?shù)h相對(duì)

　　11月7日，社科院研究員于建嶸在赴外訪問(wèn)的前夜致信溫家寶總理。他在信中表達(dá)了對(duì)即將通過(guò)的信訪條例修改稿的擔(dān)憂之情：“目前有關(guān)部門(mén)提出的《信訪條例》修改稿，雖然較原條例有進(jìn)步，但沒(méi)有真正體現(xiàn)信訪制度的改革方向，信訪問(wèn)題關(guān)系到國(guó)家政治穩(wěn)定，切不可為了應(yīng)急而草草出臺(tái)。”

　　據(jù)記者了解，這一被于建嶸建議謹(jǐn)慎對(duì)待的新條例修改稿原定于11月底討論通過(guò)。知情人士介紹，“基本上已經(jīng)板上釘釘，就等著通過(guò)了�！�11月4日，本報(bào)《國(guó)內(nèi)首份信訪報(bào)告獲高層關(guān)注》的文章見(jiàn)報(bào)后，根據(jù)中共中央政治局委員周永康的批示，國(guó)家院法制辦《信訪條例》修改小組專門(mén)聽(tīng)取了于建嶸的意見(jiàn)。

　　幾乎是在同時(shí)，四川傳來(lái)消息，引起巨大爭(zhēng)議的《四川省信訪條例》(草案)經(jīng)過(guò)一年多的起草、修改，有望在11月下旬的人大常委會(huì)上表決通過(guò)。四川省人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任陳雙全透露，該條例旨在加強(qiáng)信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)力，賦予信訪機(jī)關(guān)交辦權(quán)和督辦權(quán)。

　　“信訪的產(chǎn)生有著深層體制上的原因，在目前，相關(guān)改革還未到位，取消信訪制度是無(wú)法做到的。而通過(guò)對(duì)信訪立法改革信訪制度則是目前一個(gè)較好的化解辦法�！标愲p全主任以此反駁了此前于建嶸提出的弱化信訪權(quán)利救濟(jì)功能的觀點(diǎn)。

　　而事實(shí)似乎已經(jīng)表明，由國(guó)家信訪局主導(dǎo)的信訪條例的修改，其方向也將是走強(qiáng)化信訪機(jī)構(gòu)職權(quán)的路子。信訪機(jī)構(gòu)將有可能承擔(dān)更多解決問(wèn)題的功能，“不再只做二郵局”。而這恰恰是于建嶸急切希望阻止的。

　　信訪制度到底該弱化還是強(qiáng)化？到底該走向何處？盡管強(qiáng)化信訪制度的改革信息似乎已趨明朗，但社會(huì)各界卻遠(yuǎn)未達(dá)成共識(shí)，還在爭(zhēng)論之中。

　　關(guān)門(mén)還是開(kāi)門(mén)

　　信訪條例的修改是在悄無(wú)聲息的情況下進(jìn)行的。它繼續(xù)沿襲了以前部門(mén)立法、關(guān)門(mén)立法的傳統(tǒng)習(xí)慣。在中共中央總書(shū)記胡錦濤的直接關(guān)注下，國(guó)家信訪局在這一時(shí)期一直著手考慮修改現(xiàn)行的信訪條例。直到11月4日，部分專家被邀請(qǐng)至信訪局時(shí)方才得知，他們手中拿到的新條例草案預(yù)計(jì)在本月底通過(guò)。

　　據(jù)記者了解，相對(duì)老條例，新方案最明顯的變化是部分?jǐn)U大了信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)限，增加了一些“實(shí)權(quán)”。此前，國(guó)家信訪局研究室負(fù)責(zé)人在接受記者采訪時(shí)就表露，信訪機(jī)構(gòu)權(quán)力有限是導(dǎo)致信訪效率低下的主要原因。但由于嚴(yán)格的保密措施，記者無(wú)法獲知更多有關(guān)擴(kuò)大權(quán)限的具體內(nèi)容。

　　有鮮明對(duì)比意味的是，與國(guó)家信訪條例修改的低調(diào)不同，四川的信訪條例制訂工作卻十分高調(diào)。

　　2003年8月，四川省人大常委會(huì)將信訪條例納入立法計(jì)劃，并成立了條例草案起草小組�！罢麄�(gè)條例采取‘開(kāi)門(mén)立法’，”陳雙全介紹說(shuō)，“起草小組除了聽(tīng)取部分市、區(qū)法院對(duì)信訪工作的意見(jiàn)外，還將條例草案送到四川省各市、州人大常委會(huì)和省級(jí)有關(guān)部門(mén)，并在人大網(wǎng)站、《四川日?qǐng)?bào)》等媒體上向公眾公開(kāi)征求修改意見(jiàn)�！�

　　在解釋何以如此重視信訪條例的時(shí)候，陳雙全直言不諱。他介紹，2000年至2003年，四川省行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的信訪量一直居高不下，權(quán)力機(jī)關(guān)信訪量增加43.9％�！皬谋本╊I(lǐng)一個(gè)上訪者回來(lái)，要耗掉1萬(wàn)元人民幣，這是有關(guān)部門(mén)給省人大匯報(bào)的數(shù)字�！标愲p全認(rèn)為，拋開(kāi)社會(huì)穩(wěn)定等因素不說(shuō)，僅從這一點(diǎn)來(lái)看，上訪帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)壓力就非常巨大。

　　此前，四川一直參照現(xiàn)行國(guó)務(wù)院頒布的信訪條例行事。但條例只是規(guī)范行政機(jī)關(guān)的信訪工作，對(duì)于人大、法院、檢察院的信訪工作，并未納入。隨著老百姓對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督越來(lái)越熟知，“參照原有信訪條例已經(jīng)不能適應(yīng)目前的形勢(shì)”。

　　比照四川省的做法，眾多學(xué)者由此對(duì)國(guó)家信訪條例的修改程序提出異議。于建嶸在給總理的信中語(yǔ)氣懇切地表示，“信訪政策的修改，應(yīng)當(dāng)預(yù)先組織專家學(xué)者和實(shí)際工作者進(jìn)行充分論證，并可以考慮組織公民廣泛參與討論，切不可為了應(yīng)急而草草出臺(tái)�！�

　　“當(dāng)新鞋子沒(méi)有到手時(shí)，不要扔掉舊鞋子”

　　四川信訪改革大膽之處在于，信訪機(jī)關(guān)被授予交辦權(quán)和督辦權(quán)。這使信訪機(jī)關(guān)這個(gè)曾經(jīng)的“傳聲筒”變成了一個(gè)“實(shí)權(quán)單位”。更鮮明的是，明確了有關(guān)部門(mén)在交辦和督辦過(guò)程中的法律責(zé)任，并在全國(guó)首次提出行政問(wèn)責(zé)制，直接授予信訪機(jī)構(gòu)對(duì)辦理機(jī)構(gòu)人員處分的建議權(quán)，通過(guò)明確法律責(zé)任，防止置之不理。

　　這似乎正代表了目前主流的信訪改革方向。國(guó)家行政學(xué)院教授杜鋼建在接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，信訪是公民的基本政治權(quán)利，只有不斷加強(qiáng)，不能弱化。他認(rèn)為，信訪說(shuō)到底就是體現(xiàn)了公民的請(qǐng)?jiān)笝?quán)利，而這一權(quán)利是公民政治權(quán)利中非常重要的一項(xiàng)。

　　談到現(xiàn)行千分之二的信訪解決問(wèn)題率，杜鋼建認(rèn)為，沒(méi)有權(quán)威性是現(xiàn)在信訪機(jī)構(gòu)遇到的最大問(wèn)題。“信訪部門(mén)所能解決的問(wèn)題實(shí)在有限。我知道他們的工作人員其實(shí)也非常辛苦�！�

　　所以，一直以來(lái)都有聲音要求加強(qiáng)信訪部門(mén)的實(shí)際解決問(wèn)題的權(quán)力。

　　杜鋼建認(rèn)為在這個(gè)問(wèn)題上，政府的理念到位不夠。現(xiàn)行信訪部門(mén)和其他部門(mén)一樣，只是政府之下的一個(gè)普通機(jī)構(gòu)。很多人并未意識(shí)到，信訪機(jī)構(gòu)實(shí)際上并不是代表本部門(mén)而是在代表一級(jí)政府行使權(quán)力。“它級(jí)別不高，又沒(méi)有實(shí)權(quán)，面對(duì)問(wèn)題沒(méi)有處理性和強(qiáng)制性手段，怎么可能解決什么問(wèn)題呢？”這位學(xué)者認(rèn)為，必須要強(qiáng)化信訪在政府序列中的地位，信訪部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該是政府的主要領(lǐng)導(dǎo)才行。

　　作為一名政治學(xué)者，中國(guó)科學(xué)院國(guó)情中心研究員康曉光認(rèn)為，信訪部門(mén)的功能無(wú)非兩個(gè)：信息反饋和解決問(wèn)題。“如果不是為了解決問(wèn)題，誰(shuí)愿意勞民傷財(cái)甚至傾家蕩產(chǎn)地來(lái)北京。但如果信訪部門(mén)沒(méi)有足夠的權(quán)力解決問(wèn)題，那就是形同虛設(shè)�！币虼�，作為強(qiáng)化信訪的支持者，他提議賦予信訪部門(mén)更多如調(diào)查、督辦甚至彈劾、提議罷免等權(quán)力�？禃怨夥浅ＵJ(rèn)可四川的做法，他認(rèn)為行政問(wèn)責(zé)制必須與信訪結(jié)合起來(lái)才可發(fā)揮真實(shí)的作用。

　　談及可能傷害到司法救濟(jì)性的問(wèn)題，一些學(xué)者并不以為然。杜鋼建認(rèn)為，中國(guó)目前的權(quán)利救濟(jì)方式不是太多了，而是嚴(yán)重不足，不能僅依賴司法救濟(jì)這一條路。

　　康曉光則提醒記者，不要無(wú)視中國(guó)的國(guó)情�！拔覀兪且粋�(gè)行政主導(dǎo)的國(guó)家，在司法難以真正獨(dú)立的情況下，中國(guó)需要這么一套反饋系統(tǒng)來(lái)了解社會(huì)存在的問(wèn)題，了解民眾的需要。這是一個(gè)沒(méi)有門(mén)坎的系統(tǒng)。”正如一位普通老百姓對(duì)現(xiàn)階段傳聞可能取消信訪表示強(qiáng)烈不滿時(shí)說(shuō)，當(dāng)新鞋子沒(méi)有買(mǎi)到手的時(shí)候，先別忙把舊鞋子扔掉。

　　“上訪洪峰不是一個(gè)新條例能解決的”

　　顯然現(xiàn)在的信訪改革討論鮮明地分成了強(qiáng)化派和弱化派，于建嶸在這場(chǎng)論爭(zhēng)中是比較孤獨(dú)的一個(gè)。他的“弱化信訪權(quán)利救濟(jì)功能”的觀點(diǎn)遭到了強(qiáng)有力的質(zhì)疑。有人認(rèn)為是不考慮中國(guó)國(guó)情的理想主義，更有人認(rèn)為是迂腐。但他依然在作最后的努力�！拔覍�(shí)在不希望看到權(quán)力得到擴(kuò)張的信訪，這和信訪的改革方向背道而馳�！�

　　他對(duì)本報(bào)記者說(shuō)，目前有關(guān)部門(mén)提出的《信訪條例》修改稿試圖強(qiáng)化信訪機(jī)構(gòu)職權(quán)，并且規(guī)定了許多明顯違反憲法的禁止性條款。

　　于建嶸認(rèn)為目前不是修改《信訪條例》的最佳時(shí)機(jī)。信訪量連續(xù)十一年增長(zhǎng)，信訪問(wèn)題已經(jīng)變得十分敏感，各級(jí)政府和信訪公民都處于信訪的高壓之下。“中央幾次有關(guān)信訪的新舉措都帶來(lái)了新的信訪高峰。在這種形勢(shì)下，出臺(tái)新的《信訪條例》，有可能引發(fā)新的信訪問(wèn)題和新的社會(huì)沖突。”

　　“上訪洪峰不是一個(gè)新條例能解決的�！鞭r(nóng)民學(xué)者李昌平提出了他對(duì)條例修改的三個(gè)擔(dān)憂：如果授予信訪部門(mén)太大的權(quán)力，信訪部門(mén)解決的問(wèn)題越多，依法行政的可能性就越小，引發(fā)的問(wèn)題會(huì)更多；
如果上訪規(guī)范越嚴(yán)，老百姓上訪的成本越高，下情更難以上達(dá)，底層的問(wèn)題會(huì)更多；
如果新條例規(guī)范的對(duì)象實(shí)際只是老百姓，那后果更難設(shè)想。

　　通過(guò)對(duì)信訪制度長(zhǎng)期細(xì)致的調(diào)研，于建嶸向國(guó)務(wù)院法制辦及溫家寶總理提出了一套完整建議。

　　于建嶸建議從行政、法律、政治三個(gè)層面考慮對(duì)信訪制度進(jìn)行穩(wěn)妥而有步驟的改革。他認(rèn)為，短期的行政治標(biāo)之策是給各級(jí)黨政部門(mén)減壓和給信訪公民松綁，用以減小信訪的規(guī)模和沖擊性，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。首先是，中央減少對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的壓力，不按信訪量給各地排名，取消信訪責(zé)任追究制，不要求地方政府來(lái)京接訪；
其次，中央信訪部門(mén)不再給省市開(kāi)信訪移辦單；
不對(duì)信訪公民的信訪級(jí)別作特別的限制。另外，由信訪地公安機(jī)關(guān)依法處理因信訪而發(fā)生的治安案件。

　　于建嶸解釋，這樣做的理由是：減弱信訪的權(quán)利救濟(jì)功能，降低群眾對(duì)信訪的預(yù)期，會(huì)迅速使一些信訪案件平息，減少群眾進(jìn)京走訪�！敖o地方政府減壓，才能給中央減壓，才能加強(qiáng)和鞏固中央的政治權(quán)威�！�

　　法律層面的治理被于建嶸認(rèn)為是中期步驟，即強(qiáng)化各級(jí)司法機(jī)關(guān)接受公民告訴、申訴及處理案件的責(zé)任和能力，由司法機(jī)關(guān)承辦目前積壓在信訪部門(mén)的案件。顯然，這一作法的目的是通過(guò)樹(shù)立國(guó)家司法機(jī)構(gòu)的權(quán)威，把社會(huì)矛盾的解決引導(dǎo)到正規(guī)的司法渠道，逐步減少信訪以及伴隨信訪的非制度化公民的政治行動(dòng)。

　　于建嶸堅(jiān)持認(rèn)為，信訪制度的長(zhǎng)期政治治本之策是撤銷(xiāo)各級(jí)政府職能部門(mén)的信訪機(jī)構(gòu)，把信訪集中到各級(jí)人民代表大會(huì)，通過(guò)人民代表來(lái)監(jiān)督一府兩院的工作。

　　“這樣，不僅使信訪工作獲得一個(gè)權(quán)力主體，同時(shí)也使信訪工作具備了應(yīng)有的問(wèn)責(zé)性，即向人民負(fù)責(zé)的特質(zhì)�！庇诮◣V始終強(qiáng)調(diào)應(yīng)該加強(qiáng)人大的職能，“把信訪集中到人大后，可以建立一套統(tǒng)一的科學(xué)的信訪登記體系和檢索體系，不僅可以準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)信訪量，而且可以節(jié)約大量的社會(huì)資源，克服目前信訪公民盲目投訴、反復(fù)投訴、多方投訴造成的巨大資源浪費(fèi)和政治信任流失�！�

　　于建嶸提出依靠“法治”和“人大監(jiān)督”的終極解決方案，被很多人認(rèn)為過(guò)于“天真”。質(zhì)疑的聲音認(rèn)為，很多人就是因?yàn)樵诋?dāng)?shù)氐乃痉�機(jī)關(guān)和人大機(jī)構(gòu)苦告無(wú)門(mén)之后，才轉(zhuǎn)而上訪的，現(xiàn)在又把他們推回到這些機(jī)關(guān)面前，不是又回到矛盾的起點(diǎn)嗎？

　　于建嶸并非不清楚，信訪問(wèn)題的背后是一個(gè)需要進(jìn)行系統(tǒng)改造的體制難題。但他認(rèn)為，“即使給信訪放權(quán)，我相信千分之二的解決率不會(huì)提高多少�！睆�(qiáng)化信訪并不是解決問(wèn)題的根本方向，而以此為契機(jī)，促進(jìn)司法救濟(jì)功能和人大監(jiān)督作用的發(fā)揮，才是改革的正途。

　　爭(zhēng)論還在繼續(xù)，新條例可能即將通過(guò)。這個(gè)與中國(guó)政治體制、公民生活息息相關(guān)的信訪制度到底如何去從？也許不久就會(huì)有答案。（南方周末）

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